[ 高軍 ]——(2008-7-10) / 已閱20690次
憲政視野中的當(dāng)代中國(guó)環(huán)境危機(jī)
高軍
[摘要] 當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境污染與生態(tài)破壞愈演愈烈，其根源在于地方政府的環(huán)保不作為與公眾的環(huán)保無(wú)法作為。只有進(jìn)行政治體制改革，破除權(quán)力壟斷，保護(hù)公眾的環(huán)境參與權(quán)利，才能從根本上解決當(dāng)前的環(huán)境危機(jī)。
[關(guān)鍵詞] 環(huán)境危機(jī) 環(huán)境污染 憲政 政治體制改革
近年來(lái)，伴隨著我國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程，我國(guó)環(huán)境環(huán)境狀況日趨惡化，特別是區(qū)域突發(fā)性環(huán)境事件不斷，人們切身感受到了“中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)到了公共危機(jī)的階段”。[1]針對(duì)當(dāng)前全國(guó)性的愈演愈烈的環(huán)境污染、生態(tài)破壞的態(tài)勢(shì)，眾多有識(shí)之士從哲學(xué)、倫理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)等多個(gè)視角對(duì)解決我國(guó)面臨的環(huán)境危機(jī)進(jìn)行了深入的探討，提出了加強(qiáng)環(huán)境教育，培養(yǎng)全民的環(huán)境意識(shí)，建立綠色GDP核算體系和官員環(huán)境問(wèn)責(zé)制度，加大執(zhí)法力度和環(huán)境監(jiān)管等諸多對(duì)策。筆者認(rèn)為，中國(guó)的環(huán)境問(wèn)題之所以惡化如斯，原因在于“環(huán)境問(wèn)題在中國(guó)已經(jīng)不是一個(gè)專(zhuān)業(yè)或者技術(shù)問(wèn)題，而是上升到政治和社會(huì)問(wèn)題”。[2]因此，上述學(xué)者基于純學(xué)術(shù)性的或技術(shù)性的分析，無(wú)法從根本上解決當(dāng)前我國(guó)迫在眉捷的環(huán)境危機(jī)，只有從制度安排層面的憲政視角分析才能溯及環(huán)境危機(jī)的根源，并以期對(duì)癥下藥尋求解決之途徑。
一、制度安排失當(dāng)導(dǎo)致制度失靈
當(dāng)代中國(guó)環(huán)境危機(jī)的根源在于制度安排失當(dāng)從而導(dǎo)致制度失靈，具體表現(xiàn)在：雖然中央層面極度重視環(huán)保，比如，在觀念上，中央提出“科學(xué)發(fā)展觀”、 倡導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展模式，把環(huán)境保護(hù)放在現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置，十七大又提出了“生態(tài)文明”的概念；在執(zhí)法方面，環(huán)保總局屢次掀起“環(huán)保風(fēng)暴”、“零點(diǎn)行動(dòng)”等全國(guó)或區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)，加大對(duì)環(huán)境違法犯罪行為的查處及整治的力度；此外，國(guó)家每年投入污染治理和環(huán)�？蒲械馁Y金巨大等等。但地方政府對(duì)保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境卻并無(wú)積極性，甚至反而保護(hù)環(huán)境污染，從而致使環(huán)境法制形同虛設(shè)，使中央環(huán)境政策、措施在實(shí)施中變樣走形。從有關(guān)報(bào)道中可以看出，在環(huán)保領(lǐng)域，地方政府對(duì)中央政府玩“捉迷藏”、做表面應(yīng)付文章的現(xiàn)象極為普遍。這表明，現(xiàn)行的制度安排存在著嚴(yán)重的弊端。
1．社會(huì)信息反饋的途徑不通暢
首先，長(zhǎng)期以來(lái)，官員事實(shí)上的行政任命方式?jīng)Q定了我國(guó)的政府體制是一個(gè)層層只向上負(fù)責(zé)的反應(yīng)體制，它造就了政府工作人員報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)的心態(tài)。特別是對(duì)官員們不利的信息，由于涉及自身利益，出于“理性人”、“政治人”的角度考慮，上報(bào)的信息常常滯后且被嚴(yán)重扭曲。因此，正式的體制內(nèi)的下情上達(dá)途徑是一個(gè)扭曲的機(jī)制。
其次，政府對(duì)公民的權(quán)利和自由管制過(guò)多、過(guò)嚴(yán)，阻隔了體制外的下情上達(dá)途徑。受傳統(tǒng)整體主義法律文化及前蘇聯(lián)體制的影響，長(zhǎng)期以來(lái)政府在社會(huì)管理方面片面地強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，奉行單一的社會(huì)秩序至上觀。[3]公民環(huán)境維權(quán)這類(lèi)的合法、合理的權(quán)利訴求在實(shí)踐中往往被視為對(duì)體制的威脅，被看作是破壞和諧的“群體性事件”，地方政府往往采用禁止報(bào)道、“截訪”等手段封鎖輿論，并動(dòng)用公權(quán)予以打壓。此外，由于新聞媒體的不獨(dú)立，在我國(guó)地方新聞媒體呈現(xiàn)出濃厚的“地方化”特色，事實(shí)上受制于地方政府，往往淪為吹捧地方黨政官員“政績(jī)”的工具，難以發(fā)揮新聞?shì)浾摫O(jiān)督的功能。
由于社會(huì)的下情上達(dá)途徑不通暢，決定了現(xiàn)行的體制是一個(gè)缺乏反饋、反思和自我糾錯(cuò)能力的機(jī)制，它使得下層的權(quán)利要求難以走到上層，地方政府在危機(jī)發(fā)生時(shí)往往出于官員“自�！钡男膽B(tài)而封鎖消息。如2007年太湖藍(lán)藻大規(guī)模暴發(fā)導(dǎo)致無(wú)錫市民飲用水困難的消息即先由中央媒體而不是無(wú)錫的媒體批露的。事實(shí)上，一些地方官員可以長(zhǎng)期包庇環(huán)境犯罪，甚至官商勾結(jié)，在當(dāng)?shù)丶て稹叭松窆才�，卻不被追究責(zé)任的一個(gè)重要原因的就在于此。
2．權(quán)力結(jié)構(gòu)存在著嚴(yán)重的缺陷
第一，環(huán)保部門(mén)不獨(dú)立，難以負(fù)起環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。按照我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境管理體制，環(huán)保部門(mén)是地方政府的一個(gè)職能部門(mén)，直接隸屬于地方政府，人、財(cái)、物均仰賴(lài)于地方。環(huán)保部門(mén)一方面要依法保護(hù)環(huán)境、履行環(huán)保行政管理職責(zé)，另一方面又要服從地方政府、“服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。因此，地方環(huán)保部門(mén)無(wú)法抵御來(lái)自地方保護(hù)主義的行政干預(yù)，更無(wú)法有效解決跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題。
第二，司法部門(mén)不獨(dú)立，難以維護(hù)公眾環(huán)境正義的訴求。眾所周知，在現(xiàn)代社會(huì)中，司法是社會(huì)正義的最后守護(hù)者，司法的本質(zhì)決定了司法獨(dú)立是保障司法公正的前提。但在我國(guó)，司法機(jī)關(guān)同樣也存在著人、財(cái)、物仰賴(lài)地方的狀況，實(shí)踐中司法被要求為地方經(jīng)濟(jì)“保駕護(hù)航”。因此，在環(huán)境訴訟中，司法遭遇來(lái)自地方政府強(qiáng)大的阻力，難以維持環(huán)境正義乃屬必然。
3．政府資源管制帶來(lái)的權(quán)力尋租導(dǎo)致資源浪費(fèi)與環(huán)境災(zāi)難
我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定資源屬于國(guó)家所有，由各級(jí)政府代表國(guó)家對(duì)資源進(jìn)行管制。這種管制模式造成了我國(guó)資源基礎(chǔ)性產(chǎn)權(quán)制度不明，產(chǎn)權(quán)所有者處于實(shí)際缺位的狀態(tài)。由于缺乏市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，加之對(duì)權(quán)力尤其是對(duì)地方黨政部門(mén)“一把手”的權(quán)力缺乏有效的制約，在資源定價(jià)方面存在過(guò)多的人為因素，結(jié)果容易造成權(quán)力尋租，致使環(huán)境資源因而陷入了無(wú)所顧忌的濫用與難以遏制的流失的境況。
4．現(xiàn)行的財(cái)政體制及官員任命、考核體制決定了地方官員任期內(nèi)難以重視環(huán)保
首先，地方政府財(cái)政壓力使然。我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制實(shí)行的是中央和地方分權(quán)體制，但從財(cái)政分權(quán)的內(nèi)容上看，中央與地方的權(quán)力分配明顯不對(duì)稱(chēng)。2003年4月，世界銀行在《東亞城市的轉(zhuǎn)型》的報(bào)告中指出，在中國(guó)，69％的公共開(kāi)支發(fā)生在地方政府，其中又有55％以上的公共支出發(fā)生在省級(jí)以下政府。中國(guó)的許多市縣提供了近100％失業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障福利支出，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府也提供了大部分重要的公共服務(wù)，包括70％的教育預(yù)算支出，和55％－60％醫(yī)療衛(wèi)生支出。[4]地方政府在承擔(dān)義務(wù)的同時(shí)并沒(méi)有獲得足夠的權(quán)力，中央對(duì)地方財(cái)力的剝奪過(guò)于嚴(yán)重，造成地方政府入不敷出，無(wú)力負(fù)擔(dān)基本的公共開(kāi)支。因此，地方官員任上考慮最多的就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，至于環(huán)境保護(hù)則無(wú)暇也無(wú)力顧及。近年來(lái)在我國(guó)，許多經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的地方政府出于財(cái)政的壓力，熱衷于“招商引資”，不惜給予相關(guān)企業(yè)包括大幅度降低環(huán)保門(mén)檻在內(nèi)的諸多“隱含優(yōu)惠條件”，污染企業(yè)從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象已經(jīng)大規(guī)模發(fā)生，并正在成為一種“污染國(guó)內(nèi)跨地區(qū)轉(zhuǎn)移”的趨勢(shì)，值得警惕和深醒！
其次，“吃飯財(cái)政”導(dǎo)致地方環(huán)保部門(mén)自身利益尋租使然。在我國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)庸腫、人員嚴(yán)重超標(biāo)是一個(gè)由來(lái)已久、極為普遍的現(xiàn)象，政府機(jī)構(gòu)人員臃腫，官多為患的局面用前中央組織部長(zhǎng)張全景的話(huà)說(shuō)，可以說(shuō)古今中外都沒(méi)有過(guò)。[5]這種現(xiàn)象也造成了現(xiàn)行的體制在某種程度上成了“吃飯?bào)w制”。一些地方環(huán)保部門(mén)，特別是縣區(qū)一級(jí)基層環(huán)保部門(mén)人員嚴(yán)重超編，這些部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)考慮最多的是如何解決本部門(mén)工作人員的工資、福利問(wèn)題。由于現(xiàn)行體制規(guī)定行政部門(mén)可以從“罰款”行為中提成，因此，一些基層環(huán)保部門(mén)遂縱容企業(yè)非法排污，以取得罰款為本部門(mén)利益尋租。
第三，政府官員的任命及考核方式使然。在我國(guó)，由于地方黨政官員由上級(jí)決定，而非當(dāng)?shù)孛癖娡ㄟ^(guò)選舉產(chǎn)生，長(zhǎng)期以來(lái)，官員養(yǎng)成了只唯上，對(duì)上而不對(duì)下負(fù)責(zé)的習(xí)慣。同時(shí)，由于政府的行為缺乏法治化的制約，政府決策、執(zhí)法、監(jiān)管等行為幾乎完全依靠主要領(lǐng)導(dǎo)黨性和道德的自律，缺乏有效的糾錯(cuò)機(jī)制。特別是很多地方的縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)等主要領(lǐng)導(dǎo)屬于省管干部，縣一級(jí)的權(quán)力監(jiān)督部門(mén)無(wú)法監(jiān)督，而省級(jí)權(quán)力監(jiān)督部門(mén)對(duì)其監(jiān)督又鞭長(zhǎng)莫及，遂形成“看得著的，管不著；管得著的，看不著”的權(quán)力監(jiān)督真空的尷尬現(xiàn)狀。從2006年的“彭水詩(shī)案”、以及最近的遼寧西豐“抓記者案”等案件的報(bào)道中，可以窺見(jiàn)某些地方主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力任性之一斑。而山西、河南等省“黑磚窯”案中各級(jí)官員對(duì)民生的漠視，更暴露了基層政府權(quán)力生態(tài)的惡化。因此，在當(dāng)前對(duì)地方官員考核過(guò)于重視單一而畸形的GDP指標(biāo)的政績(jī)觀的激勵(lì)下，大規(guī)模地出現(xiàn)地方黨政官員們?yōu)榱俗非笞约喝纹趦?nèi)的所謂“政績(jī)”，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不顧環(huán)境利益不擇手段地搞一些急功近利的經(jīng)濟(jì)行為實(shí)屬必然。
事實(shí)上，當(dāng)前在我國(guó)，一些地方政府和污染企業(yè)之間已經(jīng)形成了一種心照不宣的默契關(guān)系，地方政府財(cái)政需要這些污染企業(yè)的支持，因此，對(duì)其污染行為實(shí)質(zhì)上聽(tīng)之任之，甚至充當(dāng)污染企業(yè)的保護(hù)傘。例如，《揚(yáng)子晚報(bào)》曾報(bào)道環(huán)保人員居然威脅環(huán)境污染舉報(bào)者。 [1]又如，2004年四川沱江兩度污染，造成“近百萬(wàn)群眾飲用水暫停供應(yīng)，社會(huì)生產(chǎn)生活受到較大影響，沱江魚(yú)類(lèi)大量死亡的嚴(yán)重后果”，但四川資陽(yáng)紅頭文件不準(zhǔn)律師接沱江污染官司。[6] 而江蘇環(huán)保人士“太湖衛(wèi)士”吳立紅涉嫌以環(huán)保名義敲詐而被捕入獄，更表明了公眾的環(huán)保維權(quán)和自主治理處境之艱難！從近年有關(guān)新聞媒體報(bào)道的情況來(lái)看，以上情況絕非個(gè)案。
二、通過(guò)政治體制改革，走出制度失靈困境
當(dāng)代中國(guó)，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”、“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”已入憲，“建設(shè)社會(huì)主義政治文明”、“樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀”、“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”成為新時(shí)期黨執(zhí)政的目標(biāo)。但是，必須看到，這些遠(yuǎn)大目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能只止于宏大詞匯的敘述，更需要“具體法治”， 需要采取具體的措施來(lái)落實(shí)。眾所周知，我國(guó)政治改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，這一狀況不僅直接制約了經(jīng)濟(jì)改革向縱深發(fā)展，而且也在一定程度上引發(fā)和加劇了腐敗行為。[7] 中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的解決，根本在于政府必須帶頭守法。但是，“強(qiáng)制私人尊重法比較容易，國(guó)家在此可起舉足輕重的仲裁人的作用，而強(qiáng)制國(guó)家尊重法比較不易，因?yàn)閲?guó)家掌握著實(shí)力”。[8]要求政府守法，則必須建立良好的由法律控制政府的政治體制。因此，只有堅(jiān)定地推進(jìn)政治體制改革，才能有望徹底解決我國(guó)目前所面臨的環(huán)境危機(jī)，當(dāng)前體制內(nèi)“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的環(huán)境執(zhí)法將很難避免被體制痼疾所消解的命運(yùn)。
1．政治體制改革有賴(lài)于觀念改革的先行
首先，良好政治制度設(shè)計(jì)的前提是承認(rèn)“人性惡”。雖然實(shí)際上人性是不一的，承認(rèn)“人性惡”帶有自我貶低甚至作踐的意味，很多人情感上難以接受。但是，正如休謨所認(rèn)為的那樣，“在設(shè)計(jì)政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時(shí)，應(yīng)把每個(gè)人都視為無(wú)賴(lài)——在他的全部行動(dòng)中，除了謀求一己的私利之外，別無(wú)其他目的�！盵9] 邊沁認(rèn)為，權(quán)力為私利所左右是“擁有權(quán)力外衣者的本性”，“即使他今天的確沒(méi)有做什么錯(cuò)事，他今天一定已在思考，并且除非他懼怕公眾有反映，他明天定會(huì)做這些事�！盵10]而美國(guó)獨(dú)立宣言的起草人、并當(dāng)過(guò)第三屆總統(tǒng)的托馬斯•杰弗遜則更是一針見(jiàn)血地指出，“信賴(lài)，在任何場(chǎng)所都是專(zhuān)制之父。自由的政府，不是以信賴(lài)，而是以猜疑為基礎(chǔ)建立的。我們用制約性的憲法約束受托于權(quán)力的人們，這不是出自信賴(lài)，而是來(lái)自猜疑”，“因此，在權(quán)力問(wèn)題上，不是傾聽(tīng)對(duì)人的信賴(lài)，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端” 。[11]
其次，應(yīng)當(dāng)重新審視社會(huì)秩序觀、社會(huì)發(fā)展觀和官員政績(jī)觀。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)奉行的整體主義意識(shí)形態(tài)在實(shí)踐中把人工具化，“個(gè)人的權(quán)利只有在與整體目標(biāo)相容的時(shí)候才具有正當(dāng)性，而整體利益是可以隨意解釋的，大的有現(xiàn)代化、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等等，而對(duì)這些價(jià)值的解釋權(quán)掌握在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人手中”。[12] 諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者印度籍的經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮?#8226;森在《以自由看待發(fā)展》一書(shū)中認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步應(yīng)更多地考慮到人的生活質(zhì)量或者人的自由度。因此，應(yīng)當(dāng)改變“穩(wěn)定壓倒一切”的觀念，重視公平、正義、自由、人權(quán)等價(jià)值，尊重并保障人的自由與追求幸福的權(quán)利，從可持續(xù)發(fā)展的“科學(xué)發(fā)展觀”角度對(duì)“發(fā)展就是硬道理”進(jìn)行重新審視，拋棄單一的以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的官員政績(jī)觀。
2．政治體制改革的核心在于實(shí)現(xiàn)權(quán)力產(chǎn)生及行使的民主化與法治化
第一，作為一項(xiàng)基本的政治常識(shí)，官員只有真正經(jīng)民主選舉產(chǎn)生，才會(huì)對(duì)選民負(fù)責(zé)，才不會(huì)“只唯上”。改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平同志生前曾多次強(qiáng)調(diào)，“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義現(xiàn)代化”；[13]2005年中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的民主政治建設(shè)白皮書(shū)》中開(kāi)篇即宣布“民主是人類(lèi)政治文明發(fā)展的成果，也是世界各國(guó)人民的普遍要求”；2007年黨的十七大報(bào)告又提出了 “擴(kuò)大社會(huì)主義民主，更好保障人民權(quán)益和社會(huì)公平正義”的要求。這表明，民主作為一種普世的價(jià)值已為我國(guó)政府所承認(rèn)和奉行。因此，在以上認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)切實(shí)采取實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的措施，改革長(zhǎng)期以來(lái)政府官員事實(shí)上由上級(jí)行政任命產(chǎn)生的方式，充分發(fā)揮各級(jí)人民代表大會(huì)的功能，真正實(shí)現(xiàn)政府官員由民選產(chǎn)生，兌現(xiàn)我國(guó)憲法中“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”的莊重承諾；第二，建立起適合中國(guó)國(guó)情的、以權(quán)力約束權(quán)力的、合理的分權(quán)體制，建立科學(xué)的監(jiān)督體制，改變當(dāng)前地方事務(wù)由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說(shuō)了算的現(xiàn)狀；第三，在民主的基礎(chǔ)上，建立法治化的、科學(xué)合理的中央與地方財(cái)政分權(quán)體制，增加地方法定的財(cái)政分配比例，充分保證地方財(cái)政收入，同時(shí)，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)民主和法制化；第四，實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置的合理化，使環(huán)保部門(mén)以及司法部門(mén)在體制上完全獨(dú)立于地方政府。只有實(shí)現(xiàn)了以上改革目標(biāo)，才能使地方官員不可能置當(dāng)?shù)厝罕娚⒔】�、�?cái)產(chǎn)于不顧，而以犧牲環(huán)境為代價(jià)去片面追求GDP的增長(zhǎng)，同時(shí)環(huán)保部門(mén)才能真正有效地行使監(jiān)管之責(zé)，司法部門(mén)才能實(shí)現(xiàn)司法審判的監(jiān)督職責(zé)，保障環(huán)境正義。
3．政治體制改革的圖景是確立“有限政府”
二十世紀(jì)中期以來(lái)，西方國(guó)家經(jīng)歷了政府權(quán)力不斷擴(kuò)張，從消極不作為到積極作為，從近代的“夜警國(guó)家”發(fā)展到現(xiàn)代“福利國(guó)家”、“給付國(guó)家”的歷程。但由于我國(guó)與西方有著不同的政治文化傳統(tǒng)和歷史背景，正如鄧小平同志所言，由于“舊中國(guó)留給我們的，封建專(zhuān)制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”，[14]現(xiàn)實(shí)表明，我國(guó)的情況與西方相反，不是政府管得太少，而是政府管得太多。正是由于法律制度及政治體制的不健全，需要政府來(lái)管，而政府越是管得多，體制就越是難以健全，陷入一種惡性循環(huán)之中。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)政治體制改革政府角色應(yīng)定位于：在為社會(huì)提供包括完善的法律及司法體系在內(nèi)的公共產(chǎn)品基礎(chǔ)上，建立“守夜人”式的“有限政府”，尊重社會(huì)“自生自發(fā)的秩序”，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，只有在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府才應(yīng)該介入。
首先，放松政府對(duì)資源的管制，實(shí)現(xiàn)資源的市場(chǎng)化。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，制度及其結(jié)構(gòu)決定了人們?cè)谡�、�?jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的激勵(lì)機(jī)制，決定了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效水平。當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染與資源浪費(fèi)的一個(gè)重要的原因在于政府資源壟斷所帶來(lái)的資源產(chǎn)權(quán)不明晰與官員的權(quán)力尋租。因此，必須改革政府壟斷資源的方式，實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)明晰化，使資源真正走向市場(chǎng)化。唯有如此，才能徹底改變當(dāng)前資源粗放的利用方式，避免資源的浪費(fèi)以及由此而導(dǎo)致的環(huán)境惡化。
其次，放松具體法律中及實(shí)踐中對(duì)公民憲法基本權(quán)利的限制。在現(xiàn)代民主國(guó)家，雖然公民的權(quán)利得到了憲法的確認(rèn)和保障，但這些法定權(quán)利并不會(huì)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，“經(jīng)典的憲法術(shù)語(yǔ)對(duì)公民權(quán)利作出的承諾不會(huì)自己變成現(xiàn)實(shí)。很多憲法條文都用最動(dòng)聽(tīng)的詞句來(lái)規(guī)定那些最令人向往的自由權(quán)利，在實(shí)踐中卻大打折扣”。[15]216阿馬蒂亞•森對(duì)歷史上的饑荒研究表明：饑荒發(fā)生的本質(zhì)原因在于專(zhuān)制體制以及該體制下的民眾權(quán)力的喪失，在整個(gè)世界歷史上，沒(méi)有哪個(gè)擁有自由選舉和民主出版的社會(huì)發(fā)生過(guò)饑荒。“與中國(guó)三年饑餓比，同一時(shí)期的印度，雖然民主體制無(wú)法防止下層民眾的慢性營(yíng)養(yǎng)不良，但是卻有效防止了1943年大規(guī)模饑荒在印度的重演，因?yàn)轲嚮暮芸鞎?huì)引起了媒體的注意和報(bào)道，印度政府及早地采取了補(bǔ)救措施，印度自從獨(dú)立之后就沒(méi)有再發(fā)生大饑荒，與此很有關(guān)系�！盵16] 事實(shí)上，只有民主政體才能保證政治的清明和有效地防由于決策不民主、腐敗等原因而導(dǎo)致的社會(huì)災(zāi)難。而對(duì)當(dāng)代中國(guó)的改革而言，學(xué)者指出：僅有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而沒(méi)有權(quán)利的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。[5]因此，必須從制度上保障公民的憲法基本權(quán)利能真正得到行使，具體而言：（1）完善我國(guó)憲法公民基本權(quán)利保障體系，建立我國(guó)的司法違憲審查制度，從憲法保留、法律保留的角度，審查現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章中對(duì)公民憲法基本權(quán)利的限制性規(guī)定；[17]（2）通過(guò)立法，保障民眾的環(huán)境知情權(quán)和環(huán)保參與權(quán)，仿美國(guó)環(huán)境“公民訴訟制度”，建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度；[18]（3）盡快制定《新聞法》，保障媒體的新聞自由權(quán)利，改變地方媒體受制于地方政府的現(xiàn)狀，以“第三種權(quán)力”——新聞媒體來(lái)約束權(quán)力。
和諧社會(huì)中的和諧應(yīng)是一種動(dòng)態(tài)的和諧，靠壓制不讓公眾發(fā)出聲音的“和諧”只能是“防民之口，甚于防川”。法治社會(huì)中，公眾需要有合法的渲瀉渠道，這樣有利于下情上達(dá)，有利于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。近年來(lái)，圓明園防滲膜事件、廈門(mén)PX項(xiàng)目風(fēng)波，正是通過(guò)公眾的參與，才使中央政府及時(shí)了解真實(shí)情況，最終有利于事件的解決。因此，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)至少應(yīng)當(dāng)允許公民為權(quán)利而斗爭(zhēng)�！爸灰凶銐蚨嗟娜藦�(qiáng)烈地要求運(yùn)用和保護(hù)他們的權(quán)利，這些權(quán)利就會(huì)得到保護(hù)并得以運(yùn)用，于是制度就能夠發(fā)揮功能。如果沒(méi)有這樣一種要求和決心，無(wú)論是法院、國(guó)會(huì)還是議會(huì)都愛(ài)莫能助。”[15]216事實(shí)上，正是“基于公民權(quán)利基礎(chǔ)上的、以保護(hù)環(huán)境為宗旨的廣泛的社會(huì)運(yùn)動(dòng)與社會(huì)輿論，是阻止環(huán)境惡化的重要力量，而且是最根本的力量”，“ 沒(méi)有公民意識(shí)的覺(jué)醒和來(lái)自公民社會(huì)的健康力量的支持，環(huán)保部門(mén)的努力，在最好的情況下也是孤軍作戰(zhàn)。弄不好就像西西弗斯，所有被他推上山頂?shù)木奘譂L落下來(lái)，永世輪回。在最壞的情況下，擴(kuò)大了的權(quán)力無(wú)非又帶出新一輪的權(quán)力尋租游戲而已”。[19]因此，在當(dāng)代中國(guó)，“環(huán)保領(lǐng)域是最可能成為社會(huì)主義民主法制的示范”，“中國(guó)必須用政治政策法律去保障公眾參與，保障環(huán)境決策的民主化�！盵2]
4．政治體制改革的目的在于建立責(zé)任政府
第一，在大力精減機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決破除“吃飯財(cái)政”體制的基礎(chǔ)上，各級(jí)政府應(yīng)嚴(yán)格恪守行政倫理，堅(jiān)決摒棄現(xiàn)行的環(huán)保部門(mén)從罰款中“提成”及類(lèi)似的制度，政府及公務(wù)員不得從權(quán)力行為中獲得任何利益。
第二，責(zé)任與權(quán)力相伴生，問(wèn)責(zé)是對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的必要制約。對(duì)于權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，有學(xué)者給予了形象的論述，“權(quán)力受其本性使然，一旦脫離了責(zé)任的規(guī)制，就注定會(huì)恣意妄為，踐踏人間正義”，“如果權(quán)力是烈馬，責(zé)任制度就是不可缺少的籠頭。”[20]因此，應(yīng)當(dāng)建立并完善包括環(huán)境行政問(wèn)責(zé)制在內(nèi)的責(zé)任官員引咎辭職、官員彈劾、信任投票、罷免、質(zhì)詢(xún)等制度，努力將我國(guó)政府打造為現(xiàn)代責(zé)任政府。
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