[ 高軍 ]——(2008-7-10) / 已閱21133次
憲政視野中的當代中國環境危機
高軍
[摘要] 當代中國的環境污染與生態破壞愈演愈烈，其根源在于地方政府的環保不作為與公眾的環保無法作為。只有進行政治體制改革，破除權力壟斷，保護公眾的環境參與權利，才能從根本上解決當前的環境危機。
[關鍵詞] 環境危機 環境污染 憲政 政治體制改革
近年來，伴隨著我國工業化的進程，我國環境環境狀況日趨惡化，特別是區域突發性環境事件不斷，人們切身感受到了“中國的環境問題已經到了公共危機的階段”。[1]針對當前全國性的愈演愈烈的環境污染、生態破壞的態勢，眾多有識之士從哲學、倫理學、經濟學、公共管理學等多個視角對解決我國面臨的環境危機進行了深入的探討，提出了加強環境教育，培養全民的環境意識，建立綠色GDP核算體系和官員環境問責制度，加大執法力度和環境監管等諸多對策。筆者認為，中國的環境問題之所以惡化如斯，原因在于“環境問題在中國已經不是一個專業或者技術問題，而是上升到政治和社會問題”。[2]因此，上述學者基于純學術性的或技術性的分析，無法從根本上解決當前我國迫在眉捷的環境危機，只有從制度安排層面的憲政視角分析才能溯及環境危機的根源，并以期對癥下藥尋求解決之途徑。
一、制度安排失當導致制度失靈
當代中國環境危機的根源在于制度安排失當從而導致制度失靈，具體表現在：雖然中央層面極度重視環保，比如，在觀念上，中央提出“科學發展觀”、 倡導可持續發展模式，把環境保護放在現代化建設的重要位置，十七大又提出了“生態文明”的概念；在執法方面，環保總局屢次掀起“環保風暴”、“零點行動”等全國或區域范圍內的環境執法行動，加大對環境違法犯罪行為的查處及整治的力度；此外，國家每年投入污染治理和環保科研的資金巨大等等。但地方政府對保護當地環境卻并無積極性，甚至反而保護環境污染，從而致使環境法制形同虛設，使中央環境政策、措施在實施中變樣走形。從有關報道中可以看出，在環保領域，地方政府對中央政府玩“捉迷藏”、做表面應付文章的現象極為普遍。這表明，現行的制度安排存在著嚴重的弊端。
1．社會信息反饋的途徑不通暢
首先，長期以來，官員事實上的行政任命方式決定了我國的政府體制是一個層層只向上負責的反應體制，它造就了政府工作人員報喜不報憂的心態。特別是對官員們不利的信息，由于涉及自身利益，出于“理性人”、“政治人”的角度考慮，上報的信息常常滯后且被嚴重扭曲。因此，正式的體制內的下情上達途徑是一個扭曲的機制。
其次，政府對公民的權利和自由管制過多、過嚴，阻隔了體制外的下情上達途徑。受傳統整體主義法律文化及前蘇聯體制的影響，長期以來政府在社會管理方面片面地強調“穩定壓倒一切”，奉行單一的社會秩序至上觀。[3]公民環境維權這類的合法、合理的權利訴求在實踐中往往被視為對體制的威脅，被看作是破壞和諧的“群體性事件”，地方政府往往采用禁止報道、“截訪”等手段封鎖輿論，并動用公權予以打壓。此外，由于新聞媒體的不獨立，在我國地方新聞媒體呈現出濃厚的“地方化”特色，事實上受制于地方政府，往往淪為吹捧地方黨政官員“政績”的工具，難以發揮新聞輿論監督的功能。
由于社會的下情上達途徑不通暢，決定了現行的體制是一個缺乏反饋、反思和自我糾錯能力的機制，它使得下層的權利要求難以走到上層，地方政府在危機發生時往往出于官員“自保”的心態而封鎖消息。如2007年太湖藍藻大規模暴發導致無錫市民飲用水困難的消息即先由中央媒體而不是無錫的媒體批露的。事實上，一些地方官員可以長期包庇環境犯罪，甚至官商勾結，在當地激起“人神共怒”，卻不被追究責任的一個重要原因的就在于此。
2．權力結構存在著嚴重的缺陷
第一，環保部門不獨立，難以負起環境監管職責。按照我國現行的環境管理體制，環保部門是地方政府的一個職能部門，直接隸屬于地方政府，人、財、物均仰賴于地方。環保部門一方面要依法保護環境、履行環保行政管理職責，另一方面又要服從地方政府、“服務地方經濟發展”。因此，地方環保部門無法抵御來自地方保護主義的行政干預，更無法有效解決跨區域的環境問題。
第二，司法部門不獨立，難以維護公眾環境正義的訴求。眾所周知，在現代社會中，司法是社會正義的最后守護者，司法的本質決定了司法獨立是保障司法公正的前提。但在我國，司法機關同樣也存在著人、財、物仰賴地方的狀況，實踐中司法被要求為地方經濟“保駕護航”。因此，在環境訴訟中，司法遭遇來自地方政府強大的阻力，難以維持環境正義乃屬必然。
3．政府資源管制帶來的權力尋租導致資源浪費與環境災難
我國現行法律規定資源屬于國家所有，由各級政府代表國家對資源進行管制。這種管制模式造成了我國資源基礎性產權制度不明，產權所有者處于實際缺位的狀態。由于缺乏市場的競爭，加之對權力尤其是對地方黨政部門“一把手”的權力缺乏有效的制約，在資源定價方面存在過多的人為因素，結果容易造成權力尋租，致使環境資源因而陷入了無所顧忌的濫用與難以遏制的流失的境況。
4．現行的財政體制及官員任命、考核體制決定了地方官員任期內難以重視環保
首先，地方政府財政壓力使然。我國現行財政體制實行的是中央和地方分權體制，但從財政分權的內容上看，中央與地方的權力分配明顯不對稱。2003年4月，世界銀行在《東亞城市的轉型》的報告中指出，在中國，69％的公共開支發生在地方政府，其中又有55％以上的公共支出發生在省級以下政府。中國的許多市縣提供了近100％失業保險和社會保障福利支出，縣鄉兩級政府也提供了大部分重要的公共服務，包括70％的教育預算支出，和55％－60％醫療衛生支出。[4]地方政府在承擔義務的同時并沒有獲得足夠的權力，中央對地方財力的剝奪過于嚴重，造成地方政府入不敷出，無力負擔基本的公共開支。因此，地方官員任上考慮最多的就是發展經濟，至于環境保護則無暇也無力顧及。近年來在我國，許多經濟落后地區的地方政府出于財政的壓力，熱衷于“招商引資”，不惜給予相關企業包括大幅度降低環保門檻在內的諸多“隱含優惠條件”，污染企業從經濟發達地區向經濟落后地區轉移的現象已經大規模發生，并正在成為一種“污染國內跨地區轉移”的趨勢，值得警惕和深醒！
其次，“吃飯財政”導致地方環保部門自身利益尋租使然。在我國，國家機關機構庸腫、人員嚴重超標是一個由來已久、極為普遍的現象，政府機構人員臃腫，官多為患的局面用前中央組織部長張全景的話說，可以說古今中外都沒有過。[5]這種現象也造成了現行的體制在某種程度上成了“吃飯體制”。一些地方環保部門，特別是縣區一級基層環保部門人員嚴重超編，這些部門的領導考慮最多的是如何解決本部門工作人員的工資、福利問題。由于現行體制規定行政部門可以從“罰款”行為中提成，因此，一些基層環保部門遂縱容企業非法排污，以取得罰款為本部門利益尋租。
第三，政府官員的任命及考核方式使然。在我國，由于地方黨政官員由上級決定，而非當地民眾通過選舉產生，長期以來，官員養成了只唯上，對上而不對下負責的習慣。同時，由于政府的行為缺乏法治化的制約，政府決策、執法、監管等行為幾乎完全依靠主要領導黨性和道德的自律，缺乏有效的糾錯機制。特別是很多地方的縣委書記、縣長等主要領導屬于省管干部，縣一級的權力監督部門無法監督，而省級權力監督部門對其監督又鞭長莫及，遂形成“看得著的，管不著；管得著的，看不著”的權力監督真空的尷尬現狀。從2006年的“彭水詩案”、以及最近的遼寧西豐“抓記者案”等案件的報道中，可以窺見某些地方主要領導權力任性之一斑。而山西、河南等省“黑磚窯”案中各級官員對民生的漠視，更暴露了基層政府權力生態的惡化。因此，在當前對地方官員考核過于重視單一而畸形的GDP指標的政績觀的激勵下，大規模地出現地方黨政官員們為了追求自己任期內的所謂“政績”，片面追求經濟發展，不顧環境利益不擇手段地搞一些急功近利的經濟行為實屬必然。
事實上，當前在我國，一些地方政府和污染企業之間已經形成了一種心照不宣的默契關系，地方政府財政需要這些污染企業的支持，因此，對其污染行為實質上聽之任之，甚至充當污染企業的保護傘。例如，《揚子晚報》曾報道環保人員居然威脅環境污染舉報者。 [1]又如，2004年四川沱江兩度污染，造成“近百萬群眾飲用水暫停供應，社會生產生活受到較大影響，沱江魚類大量死亡的嚴重后果”，但四川資陽紅頭文件不準律師接沱江污染官司。[6] 而江蘇環保人士“太湖衛士”吳立紅涉嫌以環保名義敲詐而被捕入獄，更表明了公眾的環保維權和自主治理處境之艱難！從近年有關新聞媒體報道的情況來看，以上情況絕非個案。
二、通過政治體制改革，走出制度失靈困境
當代中國，“依法治國，建設社會主義法治國家”、“國家尊重和保障人權”已入憲，“建設社會主義政治文明”、“樹立科學發展觀”、“構建社會主義和諧社會”成為新時期黨執政的目標。但是，必須看到，這些遠大目標的實現不能只止于宏大詞匯的敘述，更需要“具體法治”， 需要采取具體的措施來落實。眾所周知，我國政治改革嚴重滯后于經濟改革已成為不爭的事實，這一狀況不僅直接制約了經濟改革向縱深發展，而且也在一定程度上引發和加劇了腐敗行為。[7] 中國環境問題的解決，根本在于政府必須帶頭守法。但是，“強制私人尊重法比較容易，國家在此可起舉足輕重的仲裁人的作用，而強制國家尊重法比較不易，因為國家掌握著實力”。[8]要求政府守法，則必須建立良好的由法律控制政府的政治體制。因此，只有堅定地推進政治體制改革，才能有望徹底解決我國目前所面臨的環境危機，當前體制內“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的環境執法將很難避免被體制痼疾所消解的命運。
1．政治體制改革有賴于觀念改革的先行
首先，良好政治制度設計的前提是承認“人性惡”。雖然實際上人性是不一的，承認“人性惡”帶有自我貶低甚至作踐的意味，很多人情感上難以接受。但是，正如休謨所認為的那樣，“在設計政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應把每個人都視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利之外，別無其他目的。”[9] 邊沁認為，權力為私利所左右是“擁有權力外衣者的本性”，“即使他今天的確沒有做什么錯事，他今天一定已在思考，并且除非他懼怕公眾有反映，他明天定會做這些事。”[10]而美國獨立宣言的起草人、并當過第三屆總統的托馬斯•杰弗遜則更是一針見血地指出，“信賴，在任何場所都是專制之父。自由的政府，不是以信賴，而是以猜疑為基礎建立的。我們用制約性的憲法約束受托于權力的人們，這不是出自信賴，而是來自猜疑”，“因此，在權力問題上，不是傾聽對人的信賴，而是需要用憲法之鎖加以約束，以防止其行為不端” 。[11]
其次，應當重新審視社會秩序觀、社會發展觀和官員政績觀。長期以來我國奉行的整體主義意識形態在實踐中把人工具化，“個人的權利只有在與整體目標相容的時候才具有正當性，而整體利益是可以隨意解釋的，大的有現代化、社會穩定、經濟發展等等，而對這些價值的解釋權掌握在各級領導人手中”。[12] 諾貝爾經濟學獎獲得者印度籍的經濟學家阿瑪蒂亞•森在《以自由看待發展》一書中認為，社會發展與進步應更多地考慮到人的生活質量或者人的自由度。因此，應當改變“穩定壓倒一切”的觀念，重視公平、正義、自由、人權等價值，尊重并保障人的自由與追求幸福的權利，從可持續發展的“科學發展觀”角度對“發展就是硬道理”進行重新審視，拋棄單一的以GDP為標準的官員政績觀。
2．政治體制改革的核心在于實現權力產生及行使的民主化與法治化
第一，作為一項基本的政治常識，官員只有真正經民主選舉產生，才會對選民負責，才不會“只唯上”。改革開放總設計師鄧小平同志生前曾多次強調，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化”；[13]2005年中國國務院新聞辦公室發布的《中國的民主政治建設白皮書》中開篇即宣布“民主是人類政治文明發展的成果，也是世界各國人民的普遍要求”；2007年黨的十七大報告又提出了 “擴大社會主義民主，更好保障人民權益和社會公平正義”的要求。這表明，民主作為一種普世的價值已為我國政府所承認和奉行。因此，在以上認識的基礎上，應當切實采取實現社會主義民主的措施，改革長期以來政府官員事實上由上級行政任命產生的方式，充分發揮各級人民代表大會的功能，真正實現政府官員由民選產生，兌現我國憲法中“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的莊重承諾；第二，建立起適合中國國情的、以權力約束權力的、合理的分權體制，建立科學的監督體制，改變當前地方事務由黨政主要領導個人說了算的現狀；第三，在民主的基礎上，建立法治化的、科學合理的中央與地方財政分權體制，增加地方法定的財政分配比例，充分保證地方財政收入，同時，中央對地方的財政轉移支付實現民主和法制化；第四，實現權力配置的合理化，使環保部門以及司法部門在體制上完全獨立于地方政府。只有實現了以上改革目標，才能使地方官員不可能置當地群眾生命、健康、財產于不顧，而以犧牲環境為代價去片面追求GDP的增長，同時環保部門才能真正有效地行使監管之責，司法部門才能實現司法審判的監督職責，保障環境正義。
3．政治體制改革的圖景是確立“有限政府”
二十世紀中期以來，西方國家經歷了政府權力不斷擴張，從消極不作為到積極作為，從近代的“夜警國家”發展到現代“福利國家”、“給付國家”的歷程。但由于我國與西方有著不同的政治文化傳統和歷史背景，正如鄧小平同志所言，由于“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少”，[14]現實表明，我國的情況與西方相反，不是政府管得太少，而是政府管得太多。正是由于法律制度及政治體制的不健全，需要政府來管，而政府越是管得多，體制就越是難以健全，陷入一種惡性循環之中。因此，筆者認為，當代中國政治體制改革政府角色應定位于：在為社會提供包括完善的法律及司法體系在內的公共產品基礎上，建立“守夜人”式的“有限政府”，尊重社會“自生自發的秩序”，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，只有在市場失靈的領域，政府才應該介入。
首先，放松政府對資源的管制，實現資源的市場化。制度經濟學派認為，制度及其結構決定了人們在政治、經濟和社會生活中的激勵機制，決定了整個社會的經濟績效水平。當前我國環境污染與資源浪費的一個重要的原因在于政府資源壟斷所帶來的資源產權不明晰與官員的權力尋租。因此，必須改革政府壟斷資源的方式，實現資源產權明晰化，使資源真正走向市場化。唯有如此，才能徹底改變當前資源粗放的利用方式，避免資源的浪費以及由此而導致的環境惡化。
其次，放松具體法律中及實踐中對公民憲法基本權利的限制。在現代民主國家，雖然公民的權利得到了憲法的確認和保障，但這些法定權利并不會自動實現，“經典的憲法術語對公民權利作出的承諾不會自己變成現實。很多憲法條文都用最動聽的詞句來規定那些最令人向往的自由權利，在實踐中卻大打折扣”。[15]216阿馬蒂亞•森對歷史上的饑荒研究表明：饑荒發生的本質原因在于專制體制以及該體制下的民眾權力的喪失，在整個世界歷史上，沒有哪個擁有自由選舉和民主出版的社會發生過饑荒。“與中國三年饑餓比，同一時期的印度，雖然民主體制無法防止下層民眾的慢性營養不良，但是卻有效防止了1943年大規模饑荒在印度的重演，因為饑荒很快會引起了媒體的注意和報道，印度政府及早地采取了補救措施，印度自從獨立之后就沒有再發生大饑荒，與此很有關系。”[16] 事實上，只有民主政體才能保證政治的清明和有效地防由于決策不民主、腐敗等原因而導致的社會災難。而對當代中國的改革而言，學者指出：僅有經濟的發展而沒有權利的發展是遠遠不夠的。[5]因此，必須從制度上保障公民的憲法基本權利能真正得到行使，具體而言：（1）完善我國憲法公民基本權利保障體系，建立我國的司法違憲審查制度，從憲法保留、法律保留的角度，審查現行法律、法規、規章中對公民憲法基本權利的限制性規定；[17]（2）通過立法，保障民眾的環境知情權和環保參與權，仿美國環境“公民訴訟制度”，建立我國環境公益訴訟制度；[18]（3）盡快制定《新聞法》，保障媒體的新聞自由權利，改變地方媒體受制于地方政府的現狀，以“第三種權力”——新聞媒體來約束權力。
和諧社會中的和諧應是一種動態的和諧，靠壓制不讓公眾發出聲音的“和諧”只能是“防民之口，甚于防川”。法治社會中，公眾需要有合法的渲瀉渠道，這樣有利于下情上達，有利于對權力的監督。近年來，圓明園防滲膜事件、廈門PX項目風波，正是通過公眾的參與，才使中央政府及時了解真實情況，最終有利于事件的解決。因此，政府應當鼓勵至少應當允許公民為權利而斗爭。“只要有足夠多的人強烈地要求運用和保護他們的權利，這些權利就會得到保護并得以運用，于是制度就能夠發揮功能。如果沒有這樣一種要求和決心，無論是法院、國會還是議會都愛莫能助。”[15]216事實上，正是“基于公民權利基礎上的、以保護環境為宗旨的廣泛的社會運動與社會輿論，是阻止環境惡化的重要力量，而且是最根本的力量”，“ 沒有公民意識的覺醒和來自公民社會的健康力量的支持，環保部門的努力，在最好的情況下也是孤軍作戰。弄不好就像西西弗斯，所有被他推上山頂的巨石又滾落下來，永世輪回。在最壞的情況下，擴大了的權力無非又帶出新一輪的權力尋租游戲而已”。[19]因此，在當代中國，“環保領域是最可能成為社會主義民主法制的示范”，“中國必須用政治政策法律去保障公眾參與，保障環境決策的民主化。”[2]
4．政治體制改革的目的在于建立責任政府
第一，在大力精減機構，堅決破除“吃飯財政”體制的基礎上，各級政府應嚴格恪守行政倫理，堅決摒棄現行的環保部門從罰款中“提成”及類似的制度，政府及公務員不得從權力行為中獲得任何利益。
第二，責任與權力相伴生，問責是對權力機關行使權力的必要制約。對于權力與責任的關系，有學者給予了形象的論述，“權力受其本性使然，一旦脫離了責任的規制，就注定會恣意妄為，踐踏人間正義”，“如果權力是烈馬，責任制度就是不可缺少的籠頭。”[20]因此，應當建立并完善包括環境行政問責制在內的責任官員引咎辭職、官員彈劾、信任投票、罷免、質詢等制度，努力將我國政府打造為現代責任政府。
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