[ 卞軍民 ]——(2008-8-21) / 已閱7685次
貫徹《決定》的重點及關鍵
國務院今年五月十二日發布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》（以下簡稱《決定》）。該《決定》作為全面推進依法行政、加快建設法治政府的一項重要的指導性文件，專門就加強市縣政府依法行政問題作出了部署和安排，這是國務院貫徹落實黨的十七大精神，全面落實依法治國基本方略，加快建設法治政府的一項重要舉措，對于鞏固黨的執政基礎、深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會和加強政府自身建設具有十分重要的意義。該《決定》實實在在的制度安排，更為精細的程序設計，對市縣政府依法行政提出了更高的要求、作出了科學的部署和安排，展現了中央政府推進依法行政的強勁力度，也標志著我國政府法治建設的步伐將進一步加快。本文就如何全面扎實抓貫徹落實《決定》提出幾點意見。
一、學習領會《決定》，重點是政府及其機關，關鍵是領導
《決定》指出：“依法行政重點在基層，難點在基層。”市縣兩級政府處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經常。其是否依法行政直接關系到人民群眾合法權益的保障和社會法治環境的形成，進而關系到黨的依法治國、建設社會主義法制國家基本方略的實現，關系到市場秩序管理、經濟宏觀調控、社會保障體系建設等政府職能的轉變，關系到黨和政府在人民心目中的形象和威信。自《全面推進依法行政實施綱要》頒布實施以來，為什么還存在著“依法行政重點在基層，難點在基層”這一問題，主要是市縣兩級政府及其機關，特別是少數領導干部認識不到位、法律意識較為淡薄造成的。一是少數領導干部，在實際工作中，重人治輕法治，工作上，喜歡憑主觀臆斷下命令，不愿按法律規定辦事，定指標、下任務、做決策不注重科學性、合法性，而以“摘官帽”、“一票否決”等手段強制推行“長官”意志，下級為了在規定期限內完成指標任務，不得不忽視法律，采取一些非法的行政手段，進而造成工作失誤。二是少數行政機關和執法人員濫用職權，把法律賦予的職權當成一種為我所用的“工具”，對自己有利時就執行，對自己不利時拋到一邊，我行我素。有些執法人員對一些法規的處罰條款記得很清楚，其他條款模糊不清。因此，全面扎實貫徹《決定》，首先是市縣兩級政府及其機關，特別是各級領導干部要認真學習領會。通過學習，真正認識到加強市縣依法行政的重要性和緊迫性，牢固樹立依法治理社會，依法管理政治、經濟、文化、教育、科技等依法行政和依法治國的觀念，知曉領導干部任職和行政執法人員上崗要過“法律關”、作出行政決策要走“法制門”、制定規范性文件要經“審查口”、行政執法要嚴格責任制、對行政行為要接受監督等要求，明確《決定》對加強市縣政府依法行政提出的充分認識加強市縣政府依法行政的重要性和緊迫性、大力提高行政機關工作人員依法行政的意識和能力、完善行政決策機制、建立健全規范性文件監督管理制度、嚴格行政執法、強化對行政行為的監督、增強社會自治功能、加強組織領導八個方面要求，并保證能夠自身行動自覺履行。
實踐證明, 哪個地方的政府和政府領導重視法制建設，自覺地在憲法和法律、法規的范圍內活動，善于運用法律手段解決問題和矛盾，那個地方依法行政的進程就明顯加快，經濟、社會各項事業就發展得比較順利。哪個地方的政府和政府領導不重視法制建設，不重視運用法律手段解決問題和矛盾，那個地方依法行政的狀況就不盡如人意，經濟、社會各項事業的發展也勢必受到影響，許多問題久拖不決，而且政府領導一旦變動，各項工作就會發生比較大的起伏”。所以，認真扎實抓好《決定》的貫徹落實，關鍵在于市縣兩級政府及其機關、特別是領導干部對《決定》的“熱衷程度”，這就要求學習領會《決定》，要抓住市縣兩級政府及其機關這一重點，突出領導這一關鍵，使其充分了解《決定》，提高對貫徹《決定》、推進市縣政府依法行政重要性的認識，恪盡職守，身體力行，依法履行職責，在全面推進依法行政方面帶好頭、負起責，扎扎實實做好各項政府工作。這樣，才能保證加快建設法治政府這一目標的實現。否則，貫徹落實《決定》又成了政府法制部門的重要工作了。
二、加強制度建設，重點是健全及其規范，關鍵是落實
制度建設是建設法治政府的基礎和前提。近些年來，隨著依法治國、依法行政的不斷深入，制度建設取得了巨大成績。特別是《全面推進依法行政實施綱要》頒布實施以來，各地十分重視制度建設工作，用制度來管權、管事、管人，用制度來規范、約束和引導行政機關的行為，防止濫權專斷，用制度來提高行政工作的質量和效率，已收到了很大成效。如我市在行政決策方面建立了杭州市人民政府工作規則、杭州市人民政府關于進一步完善全市經濟和社會發展重大事項行政決策規則和程序、關于我市涉及群眾切身利益的行政事項和公共政策事前公示規定、重大決策聽證制度、杭州市政府法律顧問制度、杭州市政府規章制定辦法、杭州市政府立法計劃項目立項辦法、立法工作責任制（試行）、關于開展市政府規章立法后評估工作的若干意見、杭州市部門規范性文件審查辦法等等，在行政執法方面建立了行政許可工作制度、行政執法主體資格和行政執法人員資格制度、行政執法人員法律知識培訓考核制度、宣傳法律法規規章制度、行政執法檢查制度、法定執法程序制度、行政執法公示制度、行政執法審核制度、行政執法聽證制度、行政執法訴訟案件出庭應訴制度、行政執法案卷評查制度行政執法投訴舉報和回訪制度、行政執法備案制度、行政執法統計報告制度、行政執法評議考核制度、行政執法責任追究制度等十六項制度。可以說，現在各地政府及其機關制度建設在制度體系上設置不盡相同、內容上各有特色、數量上有多有少，對推動市縣政府依法行政起到了積極的作用。但是，我們也應當清楚地看到，各地所制度設置科學性還有待于進一步研究，制度的建立與依法行政運行機制程序要求是否“匹配”還有待于考證。《決定》在為市縣政府依法行政提出精細的程序設計的基礎上，作出了科學的制度安排。如：健全領導干部學法制度（市縣政府要建立健全政府常務會議學法制度；建立健全專題法制講座制度；建立健全集中培訓制度）、完善市縣政府行政決策制度（完善重大行政決策聽取意見制度；推行重大行政決策聽證制度；建立重大行政決策的合法性審查制度；堅持重大行政決策集體決定制度；建立重大行政決策實施情況后評價制度；建立行政決策責任追究制度）、建立健全規范性文件監督管理制度（完善規范性文件備案制度；建立規范性文件定期清理制度）、嚴格行政執法制度（要建立監督檢查記錄制度；完善行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收或者征用等行政執法案卷的評查制度；健全行政執法人員資格制度；全面落實行政執法責任制，健全民主評議制度）、強化對行政行為的監督制度（要完善群眾舉報投訴制度；推行行政復議人員資格管理制度；要建立健全本機關政府信息公開工作制度；要建立健全政府信息公開工作考核、社會評議、年度報告、責任追究等制度）和扎扎實實地推進市縣政府依法行政方面的制度（要建立依法行政考核制度；加快實行以行政機關主要負責人為重點的行政問責和績效管理制度；完善推進市縣政府依法行政報告制度）。因此，認真扎實抓好《決定》的落實，應該積極結合本地實際，全面清理已建立的依法行政工作制度，加強制度設計的研究工作，按照《決定》制度建設的要求健全和完善，本著制度不在多而在于精的思路，重點做好本地區依法行政工作制度統一規范，克服制度滿天飛、各唱各的調的現象，確保制度設置真正起到推進依法行政工作的作用。
健全和完善規范的制度不是擺設，關鍵在于落實。《決定》中指出的“一些行政機關及其工作人員依法行政的意識有待增強，依法辦事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的狀況亟須改變。”這樣的問題在上級文件和領導講話中出現可以講是“司空見慣”，究其原因是制度制定與制度執行“兩張皮”，“知”與“行”相背離，“有制度不依、執行制度不嚴、違反制度不糾”等現象，在一些地方和單位還不同程度地存在，有的還比較嚴重。因此，強化措施、確保各項制度真正落到實處是關鍵。一是領導干部要做抓制度落實的表率。領導干部是制定和落實制度的主體，制度制定得好不好、執行效果如何，領導干部的作用至關重要。要帶頭強化責任抓落實，在抓制度落實過程中，必須把任務進行分解，落實到具體人。要帶頭求真務實抓落實，帶頭堅持知與行的統一，自覺做到求實、務實、落實，真抓實干，一抓到底，務求實效。要帶頭創造性地抓落實。首先要不折不扣，對于制度中規定的“剛性”要求，必須堅決做到落實不走樣、不變通。同時，制度是發展的，不是一勞永逸的。領導干部要帶頭解放思想、實事求是，與時俱進、開拓創新，善于把上級的制度要求和本地本部門的實際結合起來，創造性地抓好落實，以制度創新推動工作創新，促進各項工作不斷取得新進展。二是加強宣傳教育，努力形成抓制度落實的文化氛圍。制度意識，對于制度的制定和實施具有重要作用。要采取多種方式，加強制度的教育和宣傳，使全體人員強化“三個意識”（強化制度為本、強化抓落實、強化效益），真正把落實制度作為自覺的行動，主動地、創造性地抓好制度落實。三是強化評比機制，將制度落實納入年度依法行政考核目標，根據自評與依法行政考核小組測評相結合進行評先評優。四是強化監督機制，通過依法行政考核小組考察、領導抽查、行風監督員監督與群眾監督，形成行政監督與社會監督、內部監督與外部監督、機關監督與自我監督相結合的全方位監督網絡。五是強化責任追究，對不按照制度落實執行的，根據情節輕重給予批評教育、取消評先評優資格、行政誡勉等處理。
三、強化行政監督，重點是創新層級監督，關鍵是到位
《決定》指出：“市縣政府要在自覺接受人大監督、政協的民主監督和司法機關依法實施的監督的同時，更加注重接受社會輿論和人民群眾的監督。”充分發揮社會監督的作用對于推進市縣政府依法行政起到了積極的作用不容置疑，政府及其機關違法行政而受到人民群眾的檢舉、新聞媒體的反映，那是因為政府層級監督不到位造成的。目前，人們對政府層級監督的認識還存在一定誤區，同其實際上應當發揮的作用之間還存在很大的差距。一提到健全和加強法制，往往認為就是加快完善立法，而忽視法制監督；一提到重視和加強法制監督，往往又只注意發揮行政機關外部監督和內部專門監督的作用，而忽視行政機關的內部層級監督。事實上，在加強政府法制建設、實行科學民主決策、堅持依法行政，加強行政監督三個方面中，加強和完善政府內部層級監督，是一項大量的、經常性、成本最低、最具實效性的環節。立足于政府自身建設的需要,創新并保證政府層級監督落實到位也是必不可少的。
眾所周知，各級人民政府內部層級監督制度就是各級人民政府、政府各行政機關內部基于隸屬關系和《組織法》規定而產生的上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員的行政主體和行政行為進行的監督，是包括對抽象行政行為和具體行政行為以及有關制度建設在內的全方位監督，是貫穿于政府行為和行政行為的事前、事中、事后的全過程監督。它包括：市政府對縣、區政府的監督以及對所屬部門和本行政管轄區域內與其部門平級并實行垂直領導的部門的監督；上級行政機關對下級行政機關的監督；行政機關對其內設機構及其直屬、委托等單位的監督；行政機關對本單位、本系統工作人員的監督。行政機關的層級監督雖然有自身的缺陷，如監督的公正性、有效性等，都因為監督機關與被監督機關之間的無法擺脫的利害關系而受損。但是，行政機關監督也有其優點，如具有較高的效率，給行政機關一個自我糾錯的機會，從而提高行政機關在社會公眾面前的權威，從而進一步提高行政機關行使職權的有效性。因此，各級政府要實現“建設法治政府”這一目標，必須強化行政機關內部層級監督，在全面推進依法行政的過程中克服自身的不足，使行政機關作出的行政行為始終得到有效地監督。
強化行政監督工作，作為市縣政府，除了要自覺接受黨委、人大的監督，接受政協的民主監督和司法監督，接受社會輿論和群眾監督，重點是創新層級監督。一是從立法的高度對行政層級監督的有關問題進行明確，保證行政層級監督的權威性。立法明確規定行政層級的監督主體、監督權限、監督范圍、監督內容、監督程序以及監督結果運用等有關問題，即應明確各級政府和行政機關實施層級監督的主體由哪個部門擔任，對行政執法機關的哪些方面進行監督，采取何種方式監督以及對被監督單位不服從層級監督可以采取何種懲罰措施，以及與之相配套的各項規章制度，保證行政層級監督的順利開展工作。二是創新層級行政監督體制與機制。一方面，逐步形成監察、審計、政府法制監督的有機整體。在現有監察、審計、政府法制監督的基礎上，可探索一種既有分工，又有協作的“三合一”的監督體制，通過實現監督體制網絡化，克服多部門分散監督的弊端，實現監督的整體效能。要借鑒國外經驗，充分考慮“三個一定”的主張，即“監督機關地位一定要高，權力一定要大，手段一定要硬”，改變因“位低、權微，手段弱”而不能實施有效監督的現狀。另一方面，要積極實施政府法制監督。政府法制監督是指縣級以上人民政府依法對轄區內的行政機關貫徹執行法律、法規、規章情況進行監督，并對所屬工作部門和下級人民政府不合法、不適當的行政行為依法予以糾正或者撤銷的一種法律制度。就探索行政層級監督新路子而言，經過幾年的實踐，政府法制監督越來越顯示出監督的全面性、整體性和強制性特征。因為，政府監督是以政府為主體，以國家現行有效的法律為依據，以法定職權為手手段，能夠實現對行使行政權的全面、有效監督。政府法制監督的主體是縣級以上人民政府；監督的內容是全部的行政行為，包括具體行政行為和抽象行政行為；監督的范圍包括行政行為的事前、事中和事后各個階段；在監督的效果方面，監督機關有權糾正或者撤銷不合法、不適當的行政行為；具體實施部門為縣以上人民政府的法制機構。三是大力改善行政層級監督部門的設備技術條件，充分保證行政層級監督部門的業務經費，以適應行政層級監督工作現代化的客觀要求。特別是在交通工具、通訊設備、調查取證工具、檢測分析儀器、強制執行手段、資料檔案管理設施等方面，應予充分保障，并保持一定的先進性。這是一種不可減免的行政成本和法制成本，必須按需付出。現在許多行政層級監督機關都存在著不想為、不能為、不作為等問題，其原因之一就是經費不足，物質技術條件不適應客觀要求，其后果往往是導致職責不能履行、監督不能實施等弊端，實際上這反而增大了社會成本。因此，在財政能力范圍內，應盡可能保證行政執法機關和執法監督機關有足夠的業務經費和必要的物質技術條件，以提供有效服務和消滅積案，而作此必要投入所帶來的社會效益和經濟效益將是巨大的。同時，要切實加強行政層級監督并抓住監督到位這一關鍵。上級部門要監督下級部門，本級政府要監督下級政府，政府各部門要接受本級政府的工作監督。監督內容上，要監督國家法律、法規和規章的執行情況，也包括貫徹落實國家和各級重大行政決策情況的監督，各級政府常務會議、市縣長辦公會議議定事項實施情況的監督，人大、政協議案、提案辦理情況的監督，等等。市縣政府尤其是市級行政機關首先要負起責任，一級監督一級，一級管好一級，確保政府層級監督落到實處。
（杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民）
