[ 李長健 ]——(2008-9-27) / 已閱17673次
我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律援助機(jī)制構(gòu)建-宏觀立法與微觀運(yùn)作的契合
李長健 涂曉菊 李勝藍(lán)
（本文發(fā)表于《北京政法職業(yè)學(xué)院》2006年第4期）
摘 要： 現(xiàn)階段如何保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的問題正日益受到廣泛的關(guān)注。長期以來農(nóng)民權(quán)益遭到漠視和損害的根源不僅源于我國長期存在著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和多年來農(nóng)民問題上的政策偏差，而且源于對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面長期存在著的法律上的缺位。鑒于此，本文從農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的宏觀立法支撐和法律援助的微觀運(yùn)作兩個(gè)角度對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題進(jìn)行了論述并提出了一些具體對(duì)策。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民權(quán)益 法律援助 機(jī)制 立法 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)
“三農(nóng)”問題已成為我國當(dāng)今社會(huì)的首要問題，其中最為核心和關(guān)鍵的問題是關(guān)于農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題。正在進(jìn)行的《中華人民共和國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》起草工作是新中國成立以來，第一次準(zhǔn)備通過專門立法來保護(hù)中國最廣大的弱勢(shì)群體利益的立法活動(dòng)。這也正說明了當(dāng)前我國農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的必要性和緊迫性。在我國特殊背景下產(chǎn)生的這項(xiàng)立法計(jì)劃對(duì)保護(hù)我國農(nóng)民權(quán)益無疑有著重大意義。現(xiàn)階段如何保護(hù)我國農(nóng)民權(quán)益之所以受到越來越廣泛的關(guān)注，并被中央列入“三農(nóng)”問題之一，正是由于農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上、政治上、法律上越來越成為我國社會(huì)中的弱勢(shì)群體，以致于“給予農(nóng)民國民待遇”甚至成了解決“三農(nóng)”問題的口號(hào)之一。長期以來農(nóng)民權(quán)益遭到漠視和損害的根源不僅源于我國長期存在著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且源于多年來農(nóng)民問題上的政策偏差，更源于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面長期存在著的法律上的缺位。總之，農(nóng)民法律處境上的尷尬境地使得其權(quán)益極易受到來自各方面的漠視和損害。
一、漠視與侵蝕：我國農(nóng)民權(quán)益現(xiàn)狀的簡略解讀
我國農(nóng)民權(quán)益問題是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。在改革開放的二十多年里，農(nóng)業(yè)有了很大發(fā)展，農(nóng)村有了很大變化，農(nóng)民社會(huì)地位也有了很大提高。但我們應(yīng)該看到，在我國社會(huì)不斷現(xiàn)代化的時(shí)候，農(nóng)民更加邊緣化，成為現(xiàn)代化進(jìn)程中最大的積貧積弱的“社會(huì)弱勢(shì)群體”（social-vulnerable groups）。在社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入、利益保護(hù)、社會(huì)競爭力、就業(yè)和社會(huì)保障等方面，農(nóng)民處于困難和不利的弱勢(shì)地位。黨和政府高度重視農(nóng)民問題，把農(nóng)民問題作為社會(huì)建設(shè)的根本問題來看待，制定了一系列以增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活條件，提高農(nóng)民社會(huì)地位等為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的農(nóng)村政策，取得了很大的成績。不過相對(duì)于其他社會(huì)主體而言，農(nóng)民問題仍未得到根本好轉(zhuǎn)，在有些方面更顯得積貧積弱了。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題突出地表現(xiàn)在兩方面：一方面是農(nóng)民的最普遍的社會(huì)權(quán)利被漠視的問題。這集中體現(xiàn)在農(nóng)民不能與城市市民一樣成為整個(gè)社會(huì)中平等的一員，農(nóng)民在事實(shí)上是處于低人一等的弱勢(shì)群體的地位：在戶籍身份上，農(nóng)民進(jìn)城打工受到各方面的歧視（如農(nóng)民工子女受教育難，農(nóng)民工的生活條件太差，農(nóng)民工工資被拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重等），農(nóng)民的遷徙和擇業(yè)自由等基本政治權(quán)利和人身權(quán)利被限制；在社會(huì)保障上，我國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系、社會(huì)再分配政策基本上沒有惠及農(nóng)民，把農(nóng)民排除在外，農(nóng)民不能享受國家給予城鎮(zhèn)居民那樣全方位的保障，只能把自己的生老病死全部寄托在貧瘠而又少量的土地上等等。以上這些方面的問題往往是由于長期以來政府在農(nóng)民問題上的政策偏差和法律保護(hù)的滯后所引起的。另一方面則是農(nóng)民的最基本的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利面臨威脅，甚至遭到嚴(yán)重侵害的問題。我國長期以來存在城市市民與農(nóng)民身份的差異，這種因制度安排導(dǎo)致的差異，使農(nóng)民利益不斷被侵蝕，需要法律援助機(jī)制運(yùn)行來維護(hù)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民最為基本的權(quán)利。“如果你剝奪了我謀生的手段，那不等于剝奪了我的生命嗎？”《威尼斯商人》中的夏洛克雖然是一個(gè)非常討厭的家伙，但這句話卻可以說是至理名言，說明了財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)公民的重要性。對(duì)于廣大農(nóng)民來說，顯而易見，土地可以說幾乎就是他們謀生的唯一手段。然而，現(xiàn)實(shí)生活中，基層政府非法、強(qiáng)行征用土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。從過重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)到事關(guān)生存的土地問題，中國農(nóng)民維權(quán)的重心出現(xiàn)了重大變化。
二、宏觀立法與微觀運(yùn)作：農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律援助機(jī)制的對(duì)策分析
法律援助是指在國家設(shè)立的法律援助機(jī)構(gòu)的組織、指導(dǎo)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，律師、公證員、基層法律工作者等法律服務(wù)人員，為經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的當(dāng)事人給予減、免收費(fèi)提供法律幫助，以保障實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益，完善國家司法公正機(jī)制，健全人權(quán)及社會(huì)保障機(jī)制的一項(xiàng)法律制度。這一狹義的法律援助概念定位于為那些由于經(jīng)濟(jì)狀況貧困，無力支付法律服務(wù)費(fèi)用而不能進(jìn)行訴訟等維護(hù)自身合法權(quán)益的公民或法人提供法律幫助。僅僅從狹義的概念去理解農(nóng)民法律援助機(jī)制，在當(dāng)前復(fù)雜的情況下是很難從根本上解決農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題的。它需要宏觀上的立法支撐，以保證農(nóng)民利益的保護(hù)具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，即權(quán)利的保護(hù)問題要通過法律或者制度的規(guī)范轉(zhuǎn)化為實(shí)有權(quán)利。同時(shí)在微觀上要保障農(nóng)民的利益真正得以實(shí)現(xiàn)，就應(yīng)該建立相應(yīng)的法律援助機(jī)制。“所有這些被承認(rèn)的權(quán)利在某種程度上或在某些時(shí)刻可能發(fā)生沖突。對(duì)法律活動(dòng)來說，也許重要的不是承認(rèn)權(quán)利，而在于如何恰當(dāng)?shù)嘏渲脵?quán)利，并因此給予恰當(dāng)?shù)木葷?jì)。也正是由于這個(gè)原因，普通法上的權(quán)利一直同司法救濟(jì)相聯(lián)系，‘有無救濟(jì)就無權(quán)利’之說法。” [1]（p182） 因此，法律援助機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)具有重要意義。
（一）農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制的宏觀立法支撐
保障公民權(quán)利是建設(shè)法治國家和法治社會(huì)的核心要求。在我們這個(gè)農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的國家，農(nóng)民權(quán)利的法律保障無疑是法治建設(shè)不可回避的問題。然而遺憾的是，我國農(nóng)村問題向來更多的是靠國家政策來進(jìn)行調(diào)整的，盡管我國目前正著手進(jìn)行《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》的立法工作，但我國農(nóng)民權(quán)利法律保障缺失的現(xiàn)象目前還很嚴(yán)重政策上的重視不能完全取代法律上的保護(hù)，政策只有上升為國家法律才能真正得到切實(shí)貫徹和落實(shí)；原則性較強(qiáng)的政策只有具體化為法律上的措施，才能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用。只有將國家政策上升為法律，農(nóng)民利益的保護(hù)才具有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，農(nóng)民才能通過法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益。因此我國應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的立法工作，并盡可能將之細(xì)化以便于貫徹實(shí)施。具體而言，筆者認(rèn)為：農(nóng)民權(quán)益保護(hù)宏觀立法層面上我國應(yīng)該做到如下幾點(diǎn)：
1. 在立法上規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益不受違法行政行為侵犯
在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面，政府有著義不容辭的責(zé)任和法律義務(wù)。但事實(shí)上，在許多情況下，侵害農(nóng)民利益的往往正是地方的政府組織。“如果政府不給予法律獲得尊重的權(quán)利，它就不能夠重建人們對(duì)法律的尊重。如果政府不認(rèn)真地對(duì)待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對(duì)待法律。” [2]（p270）對(duì)農(nóng)民權(quán)益受到不法行政行為侵犯后，應(yīng)該有適合農(nóng)民特點(diǎn)的法定的援助措施。
2. 對(duì)當(dāng)前戶籍制度中對(duì)農(nóng)民的一些歧視性規(guī)定要及時(shí)加以修改、補(bǔ)充
世界各國目前都普遍賦予公民居住和遷徙自由權(quán)，全世界只有中國、朝鮮和貝寧等國家還實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度。雖然目前我國的戶籍制度已出現(xiàn)了松動(dòng)，但對(duì)農(nóng)民的一些歧視性規(guī)定以及廣大市民對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的歧視性做法還普遍存在。這些規(guī)定嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民作為公民的合法權(quán)益，強(qiáng)化了農(nóng)民的弱勢(shì)地位。因此必須通過法律的明確規(guī)定并采取相應(yīng)的法律措施來擯除對(duì)農(nóng)民的歧視。“一國兩民”的戶籍管理制度，是公民自由權(quán)的嚴(yán)重缺失。它不僅使公民平等權(quán)在這種歧視性的戶籍制度下顯得蒼白無力，將過多的剩余農(nóng)業(yè)人口束縛在有限的土地上，既阻礙了勞動(dòng)力資源的合理和有效配置，又大大地延緩了中國城市化的進(jìn)程和減緩了市場的發(fā)育速度。發(fā)達(dá)國家的城市化水平為70%—80%，我國目前只有37.7%，低于發(fā)展中國家近10個(gè)百分點(diǎn)，低于發(fā)達(dá)國家近一半。這就是明證：孫志剛被毒打之死案件亦有戶籍管理制度的錯(cuò)。盡快在憲法中恢復(fù)公民的“遷徙自由”，不僅是彌補(bǔ)公民基本自由權(quán)，實(shí)現(xiàn)公民追求幸福權(quán)利和實(shí)現(xiàn)平等權(quán)的需要，也是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、政治民主，實(shí)現(xiàn)依法治國的需要，更是順應(yīng)文明進(jìn)步，遵守國際條約，履行國際承諾和義務(wù)的需要。
3. 對(duì)農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和進(jìn)城農(nóng)民工的合法權(quán)益保護(hù)問題也應(yīng)當(dāng)以立法的形式加以規(guī)定
我國現(xiàn)行的社會(huì)保障體系基本上沒有惠及農(nóng)民，農(nóng)民處于邊緣化地位。因此，在現(xiàn)有的條件下，完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度和農(nóng)村養(yǎng)老制度，以及結(jié)合農(nóng)村扶貧政策和其他民政補(bǔ)貼政策，試行農(nóng)民最低生活保障制度對(duì)于保障當(dāng)前我國農(nóng)民的權(quán)益具有重大意義。當(dāng)前，我國進(jìn)城農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問題也日益凸顯。對(duì)此，政府雖給予了一定的政策支撐，但從長遠(yuǎn)和法治的角度考慮，我們應(yīng)在全國范圍內(nèi)制定專門的《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)條例》，并且將其歸入《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》的范圍和體系之下。
4. 以立法的形式規(guī)定允許建立農(nóng)民的維權(quán)組織
在我國，代表工人、婦女、青年人的法定組織分別有工會(huì)、婦聯(lián)和共青團(tuán)。此外，尚有各種各樣的社團(tuán)和協(xié)會(huì)，就連私營企業(yè)主都有自己的協(xié)會(huì)，并且做得很成功。而我國9億多的農(nóng)民卻沒有自己的維權(quán)組織。因此在當(dāng)前形勢(shì)下，建立我國的農(nóng)會(huì)組織就顯得更加必要。對(duì)此，我們應(yīng)從立法源頭上確定中國農(nóng)會(huì)的法律地位，制定促進(jìn)中國農(nóng)會(huì)事業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。使中國農(nóng)村的億萬農(nóng)民在進(jìn)行農(nóng)業(yè)實(shí)踐中有自己的代言人，彌補(bǔ)其在各級(jí)代表中人數(shù)偏少、話語權(quán)較弱的現(xiàn)象，增強(qiáng)其與政府協(xié)商調(diào)整的能力，使農(nóng)業(yè)發(fā)展有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的組織保證體，也使“三農(nóng)”問題的解決有一個(gè)有力的組織基礎(chǔ)。目前，一些人對(duì)農(nóng)會(huì)的建立抱有偏見，其可能被引向歧途。這應(yīng)該是固執(zhí)的偏見。中國農(nóng)會(huì)就像其他社會(huì)中間層一樣，同樣可能成為進(jìn)行行業(yè)自律，貫徹政府決策的值得依賴的力量。代表農(nóng)民和農(nóng)業(yè)界的利益，服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，執(zhí)行政府有關(guān)三農(nóng)政策的中國農(nóng)會(huì)的建立和發(fā)展應(yīng)是我們促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的題中之義。
5．對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)給予必要的民法保護(hù)，防止財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律缺失
財(cái)產(chǎn)權(quán)是以財(cái)產(chǎn)為內(nèi)容并體現(xiàn)一定物質(zhì)利益的權(quán)利，是公民的基本權(quán)利之一。財(cái)產(chǎn)權(quán)總是與一定的經(jīng)濟(jì)制度相聯(lián)系的。不同經(jīng)濟(jì)制度下的財(cái)產(chǎn)權(quán)具有不同的性質(zhì)；不同的歷史時(shí)期，財(cái)產(chǎn)權(quán)有不同的含義，國家政治結(jié)構(gòu)也表現(xiàn)出不同的性質(zhì)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是人的自然不可動(dòng)搖的權(quán)利。公民沒有明確具體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，就會(huì)失去作為人的尊嚴(yán)和條件。正如洛克在自然法基本權(quán)利論中所說的：財(cái)產(chǎn)就是自然人求生存的權(quán)利的自然延展。如果自然人沒有了財(cái)產(chǎn)權(quán)，就可能喪失人身自由權(quán)，再而危及生命權(quán)，就更不能談發(fā)展權(quán)了。作為公民的基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)一經(jīng)法律確定，非經(jīng)法定程序不得剝奪。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利中最為核心和重要的組成內(nèi)容。現(xiàn)在，作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的核心的土地承包經(jīng)營權(quán)正越來越引起人們的重視，成為社會(huì)的熱門話題。當(dāng)人們問及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和外延究竟是什么？我們會(huì)頓然發(fā)現(xiàn)，在理論和立法等方面我們均有不足，特別是在憲法等方面還存在立法上的缺失：第一，表現(xiàn)為權(quán)屬主體的缺失。從法律規(guī)定來看，《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自然地、自留地，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。”從該規(guī)定看，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體所有”。“集體”是什么？“集體”與“農(nóng)民”之間是何種關(guān)系？這里的“集體”一般是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。結(jié)合《土地管理法》第十條的規(guī)定，“集體”一共有三種：“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體”、“村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。可以說，這種集體主體的虛擬和多樣性，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清的現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致?lián)p害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。用農(nóng)民自己的話說：集體所有就是大家所有，個(gè)人沒有。第二，表現(xiàn)為權(quán)屬缺失物權(quán)法定的內(nèi)核。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是新型的用益物權(quán)，這一點(diǎn)《土地承包法》已有明確的規(guī)定，相信未來的民法典也會(huì)作出相應(yīng)的規(guī)定。但根據(jù)物權(quán)法定原則，當(dāng)事人不得創(chuàng)設(shè)與物權(quán)法定的內(nèi)容相異的物權(quán)類型。而事實(shí)上，《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》都明確規(guī)定土地承包方與發(fā)包方可以訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，顯然這與物權(quán)法定要求相違背。農(nóng)村土地承包經(jīng)營人對(duì)其權(quán)利在效力上的非自由處分性和管理債權(quán)化的特點(diǎn)，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在效力上也欠缺物權(quán)法定要求。再加上農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)還尚未建立登記制度，使其缺乏物權(quán)公示法定要求。這些必將導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的不確定，效力的不穩(wěn)定，權(quán)屬的不穩(wěn)定和交易安全無保障等問題。要解決這些問題，就必須從法律上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)方面的基本內(nèi)容。
我國法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定存在嚴(yán)重的缺失。這種財(cái)產(chǎn)權(quán)方面規(guī)定的缺失，不僅影響了農(nóng)民耕作土地，提高土地利用率的積極性，而且影響了相關(guān)權(quán)屬關(guān)系和秩序的穩(wěn)定，使處于弱勢(shì)群體的農(nóng)民在謀生的命根子的土地方面處于更加弱勢(shì)無力的地位。對(duì)此，首先，我們應(yīng)該從體現(xiàn)階級(jí)、集團(tuán)力量對(duì)比關(guān)系的憲法規(guī)范上去彌補(bǔ)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)屬保障上的不足；其次，我們應(yīng)該在未來的民法典中明確土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)方面的基本內(nèi)容，并建立可行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)法律幫助制度。
（二）農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律援助機(jī)制的微觀運(yùn)作
1. 完善基層司法構(gòu)架，發(fā)揮基層司法作用
在當(dāng)代中國社會(huì)，縣一級(jí)的公檢法司都有自己的延伸，有比較完備的體系，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)就只有少數(shù)的派出機(jī)構(gòu)。檢察院與公安系統(tǒng)的工作內(nèi)容主要涉及治安和刑事案件，而大量的農(nóng)民權(quán)益沖突已超出了這一范圍，因此檢察、公安機(jī)關(guān)顯然不適合作為農(nóng)民的法律援助機(jī)構(gòu)。至于各級(jí)人大和政府法制工作機(jī)構(gòu)大都設(shè)立在縣級(jí)以上，由于遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村，因而也無法提供及時(shí)的法律幫助。最后由于律師事務(wù)所的營利性質(zhì)，農(nóng)民往往是無法或不愿支付律師費(fèi)用，所以要求一種營利機(jī)構(gòu)長期法定地負(fù)擔(dān)起公益性質(zhì)的工作也不切實(shí)際。因此，在廣大農(nóng)村社會(huì)最適宜擔(dān)任農(nóng)民法援機(jī)構(gòu)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所。
司法所是設(shè)置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的國家司法行政機(jī)關(guān)，是縣司法行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，司法助理員則是基層政權(quán)的司法行政工作人員，他們是中國司法行政機(jī)關(guān)的神經(jīng)末稍。在我國農(nóng)村，大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立了司法所或者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中設(shè)置了司法助理員這一職務(wù)，他們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣司法局的指導(dǎo)下工作，主要負(fù)責(zé)調(diào)解委員會(huì)和法治宣傳教育工作。但在現(xiàn)實(shí)生活中，我國基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所并不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。這很大程度上是由以下幾方面的原因造成的：第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的工作人員司法素質(zhì)太低。在當(dāng)前條件下，我國的基層法院的工作人員都普遍存在素質(zhì)太低的情況，大多數(shù)工作人員都是復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)軍人，法律專業(yè)人才太少，使得他們的法律基礎(chǔ)知識(shí)相對(duì)缺乏。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的工作人員的法律素養(yǎng)問題也因而更為嚴(yán)重。而與此同時(shí)，我國法律院校的絕大部分畢業(yè)生都流向了其他工作領(lǐng)域，這可以說是人力資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所的經(jīng)費(fèi)缺乏以致于工作不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。目前在我國中西部的廣大農(nóng)村社會(huì)，由于經(jīng)濟(jì)的不景氣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的工資都很低，只能勉強(qiáng)維持日常生活。對(duì)此，為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所能很好地運(yùn)轉(zhuǎn)，本文覺得最為重要的是國家應(yīng)加大對(duì)其經(jīng)費(fèi)的投入，提高司法助理員的各方面的待遇水平，進(jìn)而引導(dǎo)我國法律院校的人才流向基層法院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所。與此同時(shí)也要加大對(duì)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)，提高其整體水平和業(yè)務(wù)能力。
2. 確立農(nóng)會(huì)的法律地位，開展農(nóng)會(huì)法律服務(wù)
當(dāng)前形勢(shì)下建立我國廣大農(nóng)民的維權(quán)組織——農(nóng)會(huì)是具有很大的必要性的，對(duì)此前面已做了簡要的論述。我國應(yīng)建立的農(nóng)會(huì)不但要發(fā)揮其應(yīng)有的政治功能（政治參與）和經(jīng)濟(jì)功能（整合和統(tǒng)領(lǐng)各經(jīng)濟(jì)組織、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)和農(nóng)業(yè)教育等），也應(yīng)具有直接的社會(huì)功能，如防止農(nóng)民的各方面利益被侵害，以及侵害后幫助農(nóng)民獲得司法救助，對(duì)外代表其會(huì)員參與社會(huì)的各類活動(dòng)，不斷擴(kuò)大農(nóng)會(huì)在中國社會(huì)生活中的影響力，進(jìn)而以此來保障農(nóng)民利益等。在這里我們必須強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是農(nóng)會(huì)必須代表廣大農(nóng)民的整體利益，一定要防止其異化而成為其他組織特別是政府的附屬組織。
3. 切實(shí)加強(qiáng)法律援助中心對(duì)農(nóng)民的法律援助工作
法律援助中心是國家設(shè)立的負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及實(shí)施本地區(qū)法律援助工作的專門機(jī)構(gòu)。省市及各區(qū)、縣均應(yīng)設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)。暫未設(shè)立法律援助中心的區(qū)縣，由各區(qū)縣司法局指定職能部門代行法律援助中心職能。作為一個(gè)弱勢(shì)群體的我國廣大農(nóng)民，法律援助中心更應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其的援助傾斜。現(xiàn)階段我國法律援助的對(duì)象主要是因經(jīng)濟(jì)困難，無能力或無完全能力支付法律服務(wù)費(fèi)用的貧困者。但現(xiàn)實(shí)生活中法律援助的批準(zhǔn)范圍過于嚴(yán)格并且援助金額太少以致于不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，因此要適當(dāng)擴(kuò)大援助的范圍以及援助金額。另外，一個(gè)很重要的問題是歷史傳統(tǒng)與教育等諸多因素導(dǎo)致了我國廣大農(nóng)民的法律素質(zhì)低、法律意識(shí)薄弱，即使有大量的法律援助機(jī)構(gòu)存在，農(nóng)民卻不知道如何用之來保護(hù)自己。因此，法律援助中心應(yīng)加強(qiáng)法律援助這方面事項(xiàng)的宣傳，使農(nóng)民真正了解并能運(yùn)用這只“法律援助之手”。“盡最大可能把關(guān)于他們的意志的知識(shí)散布在人們中間，這就是立法機(jī)關(guān)的義務(wù)。” [3]（p232）同時(shí)，我們認(rèn)為法律援助中心也應(yīng)提供法律咨詢這方面的服務(wù)。
一般而言，法律援助中心只為住所地在本市或持有本市暫住證的居民提供法律援助。但現(xiàn)實(shí)情況是由于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力越來越頻繁地流向城市，農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問題已提上日程。因此，法律援助中心不應(yīng)僅僅對(duì)本市居民提供法律援助，而應(yīng)更多地關(guān)注農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問題。對(duì)此，一些地區(qū)已經(jīng)采取了一些相應(yīng)的措施來保障農(nóng)民工的權(quán)益。例如，由于拖欠工資、工傷索賠等問題長期困擾著外出打工的農(nóng)民工。同時(shí)，由于絕大部分的農(nóng)民工拿不出勞動(dòng)合同、書面證明等相關(guān)證據(jù)，致使法援中心也難以受理。為解決此問題，重慶市法律援助中心受市司法局委托，就組織了專職律師，將勞動(dòng)法律法規(guī)中關(guān)于農(nóng)民工維權(quán)的法律條文摘抄出來，匯編成《農(nóng)民工維權(quán)手冊(cè)》，以方便農(nóng)民工查閱。但是對(duì)于農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問題提供專門的法律援助還只是極個(gè)別的現(xiàn)象，并沒有在全國大多數(shù)城市予以普遍推廣。對(duì)此，筆者在此提出呼吁，希望全國各省市的法律援助中心對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)問題給予特別關(guān)注！最后，我們認(rèn)為還應(yīng)規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)村及城市的“148”法律服務(wù)熱線工作，以及全方面地做好農(nóng)民工《法律援助條例》的各方面工作。
三、宏微結(jié)合與制度公正：農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法律援助機(jī)制思考的必要結(jié)論
總之，農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題是一個(gè)非常復(fù)雜的社會(huì)工程。在當(dāng)前建立好對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律援助機(jī)制確實(shí)是具有非常重大的意義的。實(shí)踐中，我們應(yīng)將法律援助機(jī)制的微觀運(yùn)作和對(duì)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的宏觀立法支撐有機(jī)地結(jié)合起來，要突出立法，強(qiáng)化司法，鞏固法律援助。我們還必須清醒地認(rèn)識(shí)問題復(fù)雜性和徹底解決的困難性，農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)問題是需要各方面工作的有力和有效的配合的，不是僅僅做好一方面的事情（一味地依靠法律）就能解決的。“法律是一個(gè)帶有許多大廳、房間、凹角和拐角的大廈，在同一時(shí)間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極為困難的。” [4]（p198）誠然，現(xiàn)代的、作為制度化的法律或法治只是也只能對(duì)社會(huì)的權(quán)利作一種大致的公正的配置，它不可能保證一切損害都得到絕對(duì)公正的賠償，它所能實(shí)現(xiàn)的只是制度的公正，而不是也從來不可能是“無訟”或絕對(duì)地在每個(gè)案件中令各方面都滿意的那種公正。[1]（p199-200）現(xiàn)代法治的實(shí)施更多需要的是要有適宜法律生存的土壤！而這一條件的具備將是一個(gè)很長的歷史過程。目前，我國法治最為重要的職責(zé)就是在廣大公民之間盡可能地實(shí)現(xiàn)制度公正，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)進(jìn)行必要的制度安排，給農(nóng)民公正的制度待遇！
參考文獻(xiàn)：
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New Thought on Legal Aid System of Peasant Rights Protection
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