[ 楊盛秋 ]——(2008-10-14) / 已閱16393次
現階段構建我國的不動產統一登記制度的范圍應以后一類復合行為性質的不動產登記為限。這種復合性質的不動產登記，有兩重意義：一是公法上的意義，一是私法上的意義。前者的意義在于行政權力對不動產的監督管理和給國家稅收提供依據；后者的意義在于通過權利狀態的公示，保證交易的安全。
有學者認為這種復合行為性質的不動產登記“是一種準行政行為和證明行為”。[2]（P9）筆者比較贊同這種觀點。行政行為以法律效果的內容是效果意思還是觀念表示為標準，分為行政行為與準行政行為。一般認為，行政行為是一種法律行為，它是依照行政機關的意思表示直接產生法律效力的行為。準行政行為是介于法律行為與事實行為之間的一種行為，本身并不能直接為相對人設定行政法上的權利義務。該種觀念表示行為雖然也伴隨一定的法律效果，但與法律行為不同，該種行為效果完全基于法律的直接規定而產生，并非基于行政機關的意思而產生。因此,行政登記屬于準行政行為,只產生間接的法律效果,而不產生直接的法律效果。[3]（P33）
該行為之所以屬于準行政行為:其一，登記行為是一種觀念表示，不包含登記機關的意思表示，只代表登記主體對客觀事實的認知與判斷，不動產物權登記的內容只是對申請人的不動產物權享有與處置情況進行核實、登錄。其二，登記行為的效果基于法律的明文規定而非行政主體的意思表示，該行為表明的是國家對民事權利主體所享有的不動產物權的一種確認。從行政主體的意思參與程度講，不動產物權登記中，行政主體一般無自由裁量余地，對于符合條件的申請，其負有登錄的義務與職責，是對私權狀況的予以證明而非干預。所以，這一種不動產物權登記行為應是一種準行政行為，同時也是一種證明行為，如梁慧星老師所言，“不動產登記在本質上是國家證明行為，而不是批準行為”。
作為準行政行為的不動產物權登記具有兩項功能:一是證明，登記行為在客觀上產生一種公示效果，因此可以證明登記在不動產登記薄上的權利是正確、真實的，只有提供充足的反證，不動產登記薄中的登記內容才能被推翻；二是確認，登記在不動產登記薄中的內容是經過行政機關的核實后所做的記載，代表著官方對權利主體所享有的不動產物權的確認，因此在客觀上具有一定的公定力。
三． 構建我國不動產統一登記制度的思考
《物權法》第10條規定,“不動產登記，由不動產所在地的登記機構辦理。國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法,由法律、行政法規規定。”
如前所述，由于準物權登記的行政行為性質以及目前政出多門、管理分散的現狀，準物權登記的統一無論在理論上還是實踐中都是不成熟的。要想統一絕非易事，所以暫且維持現狀。以民法物權法理論為基礎的典型物權的登記是準行政行為和證明行為，應當是我們目前建立統一的不動產登記制度要討論的問題。
（一）確立統一的不動產登記機構
不動產登記機關確定在哪一個部門,應當根據法理和國際慣例確定。世界各國或地區的登記機關,無非是司法部門和地政部門兩種。德國實行的是司法部門登記的做法,他們的土地登記實際上就是不動產登記,而且這種登記仍可以為不動產的交易秩序提供由國家公信力支持的、公開的、統一的法律基礎。結合我國實際情況，由法院進行登記,登記結果必然對裁判產生影響。比如由于工作人員的一些原因造成登記錯誤,本應承擔責任。但如果由法院自己去追究,是會有一定干擾的。并且登記在我國有準行政行為的性質,登記由行政機關承擔有其合理性。
筆者認為，目前以地政部門的登記為基礎建立我國的不動產統一登記制度,應當說較為實際和方便操作。理由是：第一，不動產的核心是土地產權，其他不動產產權也以土地產權為基礎，因此登記機關的統一，必然是以土地登記為基礎和核心的統一。第二，我國自1987年開展土地登記工作以來，已基本完成城市土地和大部分農村土地的登記工作，可以說我國的絕大多數土地的初始登記工作基本完成，這為不動產統一登記奠定了基礎。
在這方面有我國臺灣地區的立法經驗可以借鑒。臺灣的不動產登記原則上是由縣市地政機關辦理的。從臺灣目前的情況來看,由于各市縣依法在轄區內分設登記機關,即地政事務所,這又大大簡化了土地登記作業的流程,便利人民申請登記,符合實際生活的需要。
所以，在不動產登記制度上,我們可以充分學習臺灣地區的立法經驗,并結合大陸實際,不動產登記應以原土地登記部門為基礎,在土地管理部門內另設機構,成立統一規范符合實際的不動產登記局。這樣做的好處在于節約社會成本,便于實踐操作。此外，不動產登記機關實行垂直領導制，規定嚴密的登記程序，以加強管理的力度，防止不動產登記機關利用自己的服務進行牟利。
（二）明確統一登記的范圍
不動產涉及的面很廣,土地、房屋是不動產,草原、林地、水庫、道路也是不動產,探礦、采礦、養殖、電力和通訊等設施都涉及不動產。哪些不動產應當納入統一登記的范圍,哪些不宜統一登記,在我國現階段應當加以區分。
根據前述準物權與典型物權的劃分，不動產登記性質的“二分法”，對于民事主體之間的物權變動,如房屋所有權、土地承包經營權等，不涉及行政機關的意思表示，與行政管理關系無關，依據準行政行為屬性，將其納入統一登記范圍當屬無疑。但是采礦權、取水權等有關國家所有的自然資源這些準物權，行政機關依行政許可等產生的物權變動，不宜納入進來。因為這涉及到行政管理體制的改革，而行政管理體制改革本身也有一個過程，目前尚不成熟。
（三）明確不動產登記機關的賠償責任
根據物權法和不動產登記的基本原理,登記是以國家的公信力為不動產的交易提供法律基礎的行為。如果登記發生錯誤,也就是交易基礎發生錯誤,當事人及其他利害關系人均可能因此而遭受損害。為了保障權利人的合法權益以及加強登記人員責任感,有必要建立權利人登記救助機制,完善登記機關及其工作人員的責任制度。
權利人救助機制已為《物權法》所確立，增設了預告登記、更正登記、異議登記制度，在此不再贅述。我們主要討論登記機關的賠償責任。
登記的準確、真實及完整是登記工作的內在要求。筆者認為，不動產物權登記行為給相對人造成實際損失的情況下，已完全滿足行政賠償的構成要件:從主體角度講，不動產物權的登記工作是由行政機關而非司法機關來完成；其次，登記行為同樣是一種履行行政職務的行為；第三，登記行為確實可能給相對人造成現實經濟損失，且該損失屬于直接損失；第四，登記行為與相對人的損失之間確實存在因果關系，登記行為是造成損失的前提條件；第五，濫用職權以及不當或錯誤的登記，說明行政機關在履行登記職責過程中違反了對相對人應盡的義務，構成行政賠償中的違法行為。
此外，登記機關應設立登記賠償備用基金。從國外立法實踐上看,德國和瑞士專門設立登記賠償基金,以彌補可能造成的對真正權利人利益的損害,我國也可以仿此例設立專門的登記基金。登記基金的來源應考慮：在不動產登記的業務中，將按件收取的費用，納入不動產登記賠償基金；登記機關可以向保險公司投保，設立責任保險；登記機關可以依法設立行政追償權，以保證有足夠的賠償基金。
（四）按照公平、公正、效率、便民的要求，建立現代行政程序制度
1．窗口式辦公
窗口式辦公，就是以單獨對外的收發文室為窗口受理業務，公民、法人只需將申請文件和必備資料從窗口遞入，即可按規定的時限到窗口領取結果，受理人和辦理人相分開，一個窗口進一個窗口出，封閉辦公，集中對外。[4](P478)
2.建立不動產統一登記的信息公開制度
信息公開是行政公開的基本原則。其意義在于：一方面，公開由行政權力來源于人民主權這一根本性事實所決定，權力運行的全過程應當為權力的授出人——所有人知曉；另外一方面，公開也是行政權力健康運行的本質要求。[5](P21)
首先是政務信息公開。對與群眾利益相關的、便于群眾參與管理和監督的政務信息，逐步定期披露，既增加了政務工作的透明度，又增強登記機關的責任感。
其次是建立資料信息的可查詢制度。信息公開的對象應是社會全體成員，改變目前僅是向特定群體（當事人、法官、律師等）公開的做法，體現透明化管理、為人民服務的立場；信息公開的內容應包括所有資料，徹底改變目前僅能查詢或使用有限登記資料的做法，只有全面的信息才能使當事人作出正確的不動產交易決策；明確信息公開的方式，包括布告欄、咨詢服務小組、網上公告等，以實現全方位、高質量的服務。
在不動產統一登記制度下，信息的公開暢通能全面保護當事人的知情權，避免造成土地和其上房屋分別抵押、重復抵押或不法分子惡意登記等現象。
參考文獻:
[1] 崔建遠.準物權的理論問題[J].中國法學.2003,(3).
[2] 郭明龍、王利民.轉制與應對——論我國不動產登記瑕疵救濟模式的結構性變革[J].云南大學學報法學版.2006.(5).
[3] 皮宗泰、王彥.準行政行為研究[J].行政法學研究.2004.(1).
[4] 應松年、袁曙宏.走向法治政府[M].法律出版社.2002.
[5] 楊臨宏主編.行政公開研究[R].云南人民出版社.2005.
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