[ 楊盛秋 ]——(2008-10-14) / 已閱23288次
（一）進(jìn)一步完善憲法監(jiān)督制度
1．設(shè)立憲法監(jiān)督委員會
根據(jù)我國憲法規(guī)定，全國人民代表大會及其常委會是我國憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。從人民代表大會這一政體上看是適宜的，但是實踐上難以實現(xiàn)。全國人大及其常委會任務(wù)重、沒有足夠的時間和精力進(jìn)行調(diào)查研究，而且其人員成分多樣、素質(zhì)層次不一，難以勝任憲法監(jiān)督對專業(yè)化和技術(shù)性的要求。
從當(dāng)前趨勢看，可行的做法應(yīng)當(dāng)是從建立憲法監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)著手，使違憲審查專門化和制度化。根據(jù)我國的人民代表大會制度，可以在全國人大下設(shè)憲法監(jiān)督會，在全國人大閉會期間，受全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)。
憲法監(jiān)督委員會不僅可以審查全國人大及其常委會制定的法律、行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章，更重要的是，可以依法審查由全國人大及其常委會選舉任命的“一府兩院”的工作及其組成人員行為的違憲性，并向全國人大及其常委會提出報告和處理意見。通過對其行為合憲性進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)調(diào)其工作，保證“一府兩院”工作的合法性和有效性；還可以受理人民群眾對“一府兩院”及其工作人員的申訴和意見。相應(yīng)地還可以在地方人大下設(shè)與憲法監(jiān)督會相應(yīng)的地方上的違憲監(jiān)督機(jī)關(guān)，配合地方人大監(jiān)督憲法的實施。
2．對違憲行為的處理應(yīng)該明確規(guī)定。雖然憲法第67規(guī)定了全國人民代表大會常務(wù)委員會“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令” ， “撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”，但是，這種撤銷的方式并不具有強(qiáng)制性和制裁性，不能對這些主體的違憲行為起到剛性制裁作用。應(yīng)明確規(guī)定，追究違憲主體的法律責(zé)任，使“違憲的主體必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，接受適用憲法的機(jī)關(guān)給予的制裁” 。對于國家機(jī)關(guān)及其工作人員的具體違憲行為更應(yīng)該明確追究其法律責(zé)任。
（二）加強(qiáng)人大常委會自身運行監(jiān)督機(jī)制
要改變目前人大常委會對“一府兩院”監(jiān)督不力的局面，除了完善憲法實施監(jiān)督制度，還離不開對人大常委會的運行監(jiān)督機(jī)制的加強(qiáng)。
1．人大常委專職化
實現(xiàn)常務(wù)委員會委員的專職化，是加強(qiáng)常委會組織建設(shè)的重要方面。人大常委的專職化實質(zhì)上是指在擔(dān)任人大常委會組成人員期間不再在非權(quán)力機(jī)關(guān)的其他任何部門或單位擔(dān)任任何職務(wù)或從事具體工作。 應(yīng)使常委會組成人員在任職期間，不再擔(dān)任其它社會組織的職務(wù)，并且運用政府財政建立專職常委的辦公經(jīng)費賬戶，使他們既有時間、也有條件專門從事常委會的工作，集中精力履行好常委會組成人員的職責(zé)。
目前看來，各級人大常委會的專職化程度還不高。推行人大常委專職化，有利于委員地位的中立性，專業(yè)化監(jiān)督職能的發(fā)揮。只有這樣，才能從根本上加強(qiáng)人大常委會的監(jiān)督力量。
2．設(shè)立人大常委責(zé)任制及追究機(jī)制
由于人大常委責(zé)任制的缺乏，使得部分責(zé)任意識不強(qiáng)的委員包括專職委員，履職熱情不高，未盡職責(zé)，影響了人大常委會作為常設(shè)機(jī)構(gòu)對“一府兩院”監(jiān)督弱化。
人大常委責(zé)任制，是指明確規(guī)定人大常委會履行職務(wù)活動的職權(quán)與職責(zé)的管理制度。它應(yīng)當(dāng)包括兩方面：一是人大常委所擁有的職權(quán)及其行使的具體規(guī)定；二是人大常委未履行好職責(zé)而應(yīng)負(fù)的具體責(zé)任及其追究機(jī)制。這將有利于各級人大常委會委員不斷提高自身素質(zhì)和工作的能動性和積極性。
3．進(jìn)一步明確和強(qiáng)化人大現(xiàn)有的各專門委員會的監(jiān)督職能。
要合理設(shè)置監(jiān)督工作機(jī)構(gòu),加強(qiáng)專門委員會建設(shè),提高監(jiān)督效率。要組建一支專兼結(jié)合的精干隊伍。各專門委員會分工負(fù)責(zé),分別抓好各方面的監(jiān)督工作。
首先, 必須進(jìn)一步明確各專門委員會的法律地位和職權(quán)范圍, 明確授予其相應(yīng)的監(jiān)督權(quán), 使其監(jiān)督更具有專業(yè)化。其次, 要加強(qiáng)各專門委員會內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)的建設(shè), 比如適當(dāng)增加各專門委員會的內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)的人員編制, 并明確賦予相應(yīng)的權(quán)限( 如人事管理權(quán)等)、職責(zé)以及規(guī)定相應(yīng)的工作方式和程序等。再次, 改善現(xiàn)有各專門委員會工作人員的年齡和專業(yè)結(jié)構(gòu), 提高工作人員的素質(zhì), 實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)督。
（三）理順黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大監(jiān)督的關(guān)系
共產(chǎn)黨在國家政治生活中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但這并不意味著黨的權(quán)力是無限的，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)受到憲法和法律的限制。黨的十六大報告提出要依法執(zhí)政，要加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，重點加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。這實際上就是要求對執(zhí)政黨的權(quán)力加以制約和監(jiān)督，以增強(qiáng)全社會對執(zhí)政黨的合法性認(rèn)同。這種監(jiān)督和制約得以落實，在根本上有賴于憲法權(quán)威的樹立和社會主義民主憲政的發(fā)展。
在現(xiàn)行政治體制下，對執(zhí)政黨的權(quán)力制約和監(jiān)督，只能依靠執(zhí)政黨自身的監(jiān)督機(jī)制發(fā)揮作用，而難以納入憲政體制框架，因此，在強(qiáng)調(diào)依法治國的同時，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)依法治黨，使黨本身在憲法和法律框架內(nèi)活動。這應(yīng)是我國人大制度得以進(jìn)一步完善的第一要務(wù)，也是使社會主義政治文明建設(shè)邁上新臺階的必經(jīng)途徑。
黨的領(lǐng)導(dǎo)必須跳出舊體制的局限，徹底理順各級黨委和政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，最重要的是突破傳統(tǒng)的黨政不分的工作習(xí)慣，改變黨政共同決策、聯(lián)合行文的傳統(tǒng)做法，徹底從具體繁雜的行政和司法事務(wù)中解脫出來，使黨的領(lǐng)導(dǎo)從直接領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行機(jī)關(guān)，上升到加強(qiáng)對國家權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，把各級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的精力轉(zhuǎn)向通過權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行宏觀決策和開展監(jiān)督，建立黨對人大的絕對領(lǐng)導(dǎo)、人大對“一府兩院”的絕對監(jiān)督的體制。為此，必須加強(qiáng)人大的組織建設(shè)，人大常委會組成人員由黨委推薦并職業(yè)化，人大常委會的委員在黨內(nèi)要有相當(dāng)位置，人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)人在黨內(nèi)的職務(wù)要高于“一府兩院”領(lǐng)導(dǎo)人在黨內(nèi)的職務(wù)，這有利于加強(qiáng)黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)和增強(qiáng)人大的監(jiān)督力度。
（四）加強(qiáng)人大監(jiān)督文化創(chuàng)新
人大監(jiān)督職能的缺位和監(jiān)督權(quán)威的缺失，從形式上看是一個政治監(jiān)督體制與機(jī)制的問題，但從本質(zhì)上卻是一個政治文化的問題。在我國人大監(jiān)督體制創(chuàng)新的過程中，傳統(tǒng)的官僚體制政治思想、政治價值、政治心理習(xí)慣依然存在，并成為阻礙人大制度創(chuàng)新的深層因素。因此，加強(qiáng)人大監(jiān)督，既要注重體制與機(jī)制的創(chuàng)新，也要重視民主政治文化的建設(shè)，否則人大監(jiān)督權(quán)威缺失的問題將難以從根本上獲得解決。
在依法治國、建設(shè)社會主義和諧社會的大背景下，我們必須大力弘揚社會主義民主和法制，增強(qiáng)人民群眾政治參與的積極性，增強(qiáng)人大代表履行監(jiān)督的權(quán)力意識和責(zé)任意識，營造有利于人大監(jiān)督制度創(chuàng)新的文化環(huán)境。比如加強(qiáng)普法教育、人大常委會委員專職培訓(xùn)。
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