[ 楊盛秋 ]——(2008-11-26) / 已閱15635次
大學(xué)自治立法的基礎(chǔ)問題
云南大學(xué)法學(xué)院06級(jí)碩士研究生 楊盛秋
摘要：大學(xué)自治立法要研究的是大學(xué)自治從大學(xué)精神向大學(xué)組織管理法律制度轉(zhuǎn)化的過程。本文在分析研究我國(guó)大學(xué)之公務(wù)法人地位的基礎(chǔ)上，闡述了大學(xué)自治的內(nèi)部管理、外部監(jiān)督問題。
關(guān)鍵詞：大學(xué)自治 公務(wù)法人 大學(xué)自治權(quán)
大學(xué)自治是一個(gè)歷史的發(fā)展的概念。關(guān)于大學(xué)自治的確切概念，學(xué)術(shù)界基于不同的角度和立場(chǎng)，有著不盡相同的表述。大學(xué)自治應(yīng)當(dāng)滿足三個(gè)基本要求——一是大學(xué)治理的主體應(yīng)當(dāng)是大學(xué)自身內(nèi)部的力量，可以是校長(zhǎng)、教師和學(xué)生，但不是國(guó)家、社會(huì)、或?qū)W校以外的其他組織；二是大學(xué)治理的內(nèi)容是高校內(nèi)部的事項(xiàng)，主要包括學(xué)術(shù)上的自由和管理上的自主；三是大學(xué)自治的目標(biāo)是學(xué)術(shù)自由1[P51]。筆者認(rèn)為，大學(xué)自治是以學(xué)術(shù)自由為核心的大學(xué)精神的制度保障，但是，大學(xué)自治并不意味著擺脫政府的干預(yù)或控制。
一、明確大學(xué) 的公務(wù)法人地位
在我國(guó)的傳統(tǒng)體制下，高校屬于典型的事業(yè)單位。行政訴訟實(shí)踐采用“法律法規(guī)授權(quán)組織”這一概念來為大學(xué)定性，認(rèn)為凡是法律法規(guī)授權(quán)組織實(shí)施公權(quán)力的行為，均可將其視為行政行為而提起行政訴訟。嚴(yán)格地說，這只是權(quán)宜之計(jì)。
大學(xué)自治在大陸法系的制度基礎(chǔ)是公法人制度，在公法人的框架下，進(jìn)行民主管理，大學(xué)因此獲得內(nèi)部立法權(quán)和行政主體資格。在德國(guó)、法國(guó)等大陸法系國(guó)家，學(xué)校通常分為公立與私立兩種。公立學(xué)校屬于公營(yíng)造物或公共公益機(jī)構(gòu)的一種。所謂公營(yíng)造物，根據(jù)德國(guó)行政法之父奧托•邁耶的解釋，就是掌握于行政主體手中，由人與物作為手段之存在體，持續(xù)的為特定公共目的服務(wù)2[P164]。我國(guó)學(xué)者在介紹此類性質(zhì)的組織時(shí)，將其統(tǒng)稱為“公務(wù)法人”。
作為我國(guó)事業(yè)單位的大學(xué)與大陸法系國(guó)家的公務(wù)法人在功能方面有很多相似之處。筆者認(rèn)為，將大學(xué)定位為公務(wù)法人，在此基礎(chǔ)上研究大學(xué)自治立法問題，切實(shí)可行。這將有利于厘清高校與政府的關(guān)系，變?cè)瓉黼`屬的內(nèi)部行政法律關(guān)系為外部行政法律關(guān)系 ，從而拓寬高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的空間；同時(shí)還有利于高校按照各自法人資格的特性完善自己的法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，提高辦學(xué)效益3[P135]；還可以將大學(xué)的管理與被管理關(guān)系順理成章地納入到行政訴訟中去。
二、大學(xué)自治的內(nèi)部管理
大學(xué)的內(nèi)部管理涉及到學(xué)術(shù)管理和行政管理兩個(gè)方面。學(xué)術(shù)管理是大學(xué)管理的核心和最終目的，行政管理應(yīng)圍繞學(xué)術(shù)管理來進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)立法以學(xué)術(shù)自由為導(dǎo)向提升大學(xué)學(xué)術(shù)管理的地位。2004年教育部發(fā)布《2003—2007年教育振興計(jì)劃》“民主治校、科學(xué)決策、健全學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和民主監(jiān)督機(jī)制”的決定，已成為我國(guó)大學(xué)實(shí)行民主管理的法律基礎(chǔ)。但是從實(shí)踐來看，現(xiàn)有規(guī)定可操作性不強(qiáng)，大學(xué)依法行政和民主管理缺少具體有效的制度和法律保障，以至于大學(xué)民主管理實(shí)踐進(jìn)展甚微。為此，必須加快大學(xué)的組織管理和民主監(jiān)督的制度建設(shè)和法制建設(shè)，建議具體落實(shí):
第一，進(jìn)一步完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，明確校長(zhǎng)的責(zé)權(quán)。校長(zhǎng)應(yīng)切實(shí)地履行作為法定代表人的職責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)各類學(xué)校事務(wù)。校務(wù)委員會(huì)是行政事務(wù)決策機(jī)構(gòu)。校務(wù)會(huì)下還可設(shè)各類審議機(jī)構(gòu)，如財(cái)務(wù)委員會(huì)、人事委員會(huì)等。這些審議機(jī)構(gòu)中應(yīng)當(dāng)保證相當(dāng)比例的學(xué)術(shù)人員參加。校務(wù)會(huì)應(yīng)設(shè)若干名監(jiān)事，對(duì)各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。第二，確立以高級(jí)教授組成的教授會(huì)在重大學(xué)術(shù)事務(wù)決策與監(jiān)督中的核心地位，落實(shí)“教授治�！�，確立學(xué)術(shù)事務(wù)決策機(jī)構(gòu)。教授委員會(huì)下還可設(shè)置各種固定的專業(yè)委員會(huì)，如教學(xué)委員會(huì)、專業(yè)設(shè)置委員會(huì)、師資隊(duì)伍建設(shè)委員會(huì)等。教授委員會(huì)對(duì)教代會(huì)負(fù)責(zé)，并向校長(zhǎng)進(jìn)行報(bào)告。第三，進(jìn)一步強(qiáng)化教職工代表大會(huì)應(yīng)有的地位和權(quán)力，提升教職工代表大會(huì)的法律地位，充分發(fā)揮教職工參與學(xué)校管理、民主決策與監(jiān)督作用。第四，積極推動(dòng)大學(xué)生參與大學(xué)管理，加大大學(xué)生參與高校管理的力度。
三、大學(xué)自治的外部監(jiān)督
完全不受限制的大學(xué)自治是不存在的。筆者認(rèn)為對(duì)大學(xué)自治進(jìn)行外部監(jiān)督是必要的，主要包括立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督三方面。監(jiān)督的內(nèi)容和范圍需要法律法規(guī)加以明確。
筆者以為，可以基礎(chǔ)關(guān)系及管理關(guān)系理論結(jié)合重要性理論， 界定大學(xué)自治外部監(jiān)督的范圍。對(duì)于管理關(guān)系，依據(jù)管理行為的外在形式和內(nèi)在抽象性程度進(jìn)一步劃分為一般管理法律關(guān)系和具體管理法律關(guān)系。一般管理關(guān)系 是指學(xué)校依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章制定章程、校紀(jì)校規(guī)、以及依據(jù)學(xué)校章程、校紀(jì)校規(guī)發(fā)布具有普遍適用效力的抽象性文件的抽象性管理行為。與此相對(duì)，具體管理關(guān)系 是指學(xué)校依據(jù)規(guī)范針對(duì)具體管理相對(duì)人或事務(wù)作出的影響相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的行政行為。據(jù)此明確：
1．保障具體管理關(guān)系
在具體管理關(guān)系中應(yīng)充分保障大學(xué)自治權(quán)，法律保留原則和司法審查原則一般不適用。像大學(xué)考試中的評(píng)分是極其專業(yè)性學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)，理應(yīng)排斥法律規(guī)制，但有例外，如果具體管理關(guān)系中的行為對(duì)公民基本權(quán)利產(chǎn)生了重大的影響，涉及“重要事項(xiàng)”（如高校的具體行政管理行為侵害了大學(xué)生私有財(cái)產(chǎn)權(quán)、隱私利益等），則應(yīng)將其置于法律保留和司法審查的范圍內(nèi)。要界定“重大影響”可以借助行政法中的“比例原則”來衡量。
2．規(guī)范一般管理關(guān)系
在一般管理關(guān)系中涉及到公民基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”行使大學(xué)自治權(quán)必須適用法律保留原則和司法審查原則。但要注意，對(duì)于那些涉及到實(shí)質(zhì)教學(xué)、學(xué)術(shù)層面的問題一般不審查，即使確實(shí)需要審查也應(yīng)通過聘請(qǐng)專家作鑒定的方式來審查。
3.確立基礎(chǔ)關(guān)系的可訴性地位及其例外
基礎(chǔ)關(guān)系 中除有關(guān)學(xué)位授予的實(shí)體性評(píng)判行為外大學(xué)自治權(quán)的行使應(yīng)受司法介入的限制。根據(jù)基礎(chǔ)關(guān)系及管理關(guān)系理論，涉及基礎(chǔ)關(guān)系的事項(xiàng)應(yīng)適用法律保留原則，而該事項(xiàng)的決定，就屬于可提起司法救濟(jì)的具體的行政行為。因?yàn)榛A(chǔ)關(guān)系涉及到公民的基本權(quán)利，理應(yīng)只能由法律加以規(guī)定，而且應(yīng)當(dāng)接受法律的規(guī)制，所以明確其可訴性地位無須質(zhì)疑。但是立法者和司法者不宜介入其中對(duì)大學(xué)的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)作出實(shí)體判斷，只應(yīng)從程序上規(guī)制學(xué)位授予的過程。
參考文獻(xiàn)：
1 湛中樂，韓春暉.論大陸公立大學(xué)自治權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)——結(jié)合北京大學(xué)的歷史變遷分析[A].見：勞凱聲.中國(guó)教育法制評(píng)論(第4輯)[C].北京：教育科學(xué)出版社，2006.
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