[ 馮興吾 ]——(2009-2-1) / 已閱18812次
中部地區村民自治若干問題之法律分析
馮興吾 劉文輝
內容摘要：村民自治是農村村民依法自主地管理本村經濟和社會事務的基層民主制度，它是伴隨著我國農村經濟改革進程而出現的村民自治管理模式，也是農村經濟和社會發展的必然結果。經過20多年的村民自治實踐，這一基層民主制度逐步趨于完善。但由于諸種因素的存在，影響和制約村民自治的發展。文章就中部地區村民自治的實踐及內容加以探討，并對影響和制約村民自治發展的若干因素加以分析，提出一些完善村民自治的對策和建議。
關鍵詞：村民自治 障礙 缺陷 完善 法律
村民委員會是我國農村最基層的群眾自治組織，是我國農村政權的基礎，村群眾自治組織建設得如何，直接影響到農村的改革、發展、穩定，影響黨在農村政權的鞏固。《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）是規范村民委員會建設的基本法律，是在《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的基礎上于1998年11月4日完善后正式公布實施的。截至2007年底，我國農村有61萬多個村民委員會，全國絕大多數農村已進行了6次以上的村（居）民委員會換屆選舉。85%的農村建立了實施民主決策的村民大會或村民代表大會，90%以上的農村建立了保障民主監督的村民理財小組、村務公開監督小組等組織，村務公開、民主評議等活動普遍開展。①（李學舉：《求是》，2008年第3期，第18頁）總的來看，經過長期的發展，我國基層群眾自治制度體系已基本確立，組織載體日益健全，內容不斷豐富，形式更加多樣，城鄉基層群眾自治正在社會主義民主政治建設中發揮著越來越大的作用。雖然相對于東部的繁榮與西部大開發戰略的實施，中部地區出現相對凹陷現象， 但是，隨著中國農村經濟社會的快速發展，尤其中部地區農村的形勢已發生了深刻的變化。在具體實踐中，有的地方漸露出弊端和缺陷。為此，必須從中部地區農村的實際出發，進行完善。
一、中部地區村民自治障礙分析
(一)文化障礙
漫長的封建統治歷史就是一部封閉歷史, 封建禮教的經久貫徹、國家統治的高度一致以及傳統自治的不良影響，都成為現代民主自治的嚴重歷史羈絆。②（張德友 翟印禮：《法與農村社會變遷》，人民出版社，2007年4月第1版，第226頁）國家政治、社會事務、公共福利被看作是官員的事、政府的事，社會民眾很少相信其有參與、處理這些事務的權利。以至于不少甚至很多村民把村民委員會當作是管理自己、自己也必須服從的新的權力形式，并沒有意識到自己當家作主的法定途徑，對其選舉產生村民委員會，罷免村民委員會委員的權利更是茫然無知。
(二)經濟障礙
現行制度下的村民委員會對集體財產履行所有者職能，又對集體財產的管理和集體生產經營活動具有決策權。但是，由于我國中部地區農業生產合作社并非源自村民的完全自發性組織，而是在政府主導下的產物，因此，村民委員會與農村生產合作組織“一套班子、兩塊牌子”也就在所難免了；另一方面，村級集體經濟所有權的虛擬性和村民自治權的壟斷性，使村民的民主權利和經濟權利處于一種不確定狀態。
(三)政治障礙
由于我國的村民自治體制尚處于發展初期，農村政治化建設還有待完善，因此，因各種權力邊界不清而產生的深層次沖突日益明顯。政治參與質量不高主要體現在參與村治權力競爭成員的復雜性，擴大了村民選舉過程中的非合法因素。如有的地方按照《村委會組織法》規定的程序，通過“合法選舉”而進入村委會；有的大家族，利用家族“多數人”的意愿來“合法”地侵犯少數人的合法權益；有的甚至非法性地導致了“惡人治村”、“拳頭治村”、“宗族勢力控制村”等非正常狀態。村民自治功能的異化，使得村民自治本來的功能嚴重萎縮，村民自治由還權于民、村民當家作主的民主自治制度蛻變為少數人用來謀求私利的渠道。③（程洪寶：《村民自治對農村社會穩定的雙面效應》，《武警學院學報》，2008年第1期，第65頁）
(四)法律障礙
在以家庭宗法為核心的社會里，連接人與人之間的關系不是法律，而是依據血緣關系為紐帶的一種普遍連帶責任。因此，血緣、人情關系排斥了是非、平等，整個社會難以形成一種嚴謹的法治環境。正是這種親緣的政治化以及政治的親化緣，造成國家不分、公私不明的社會形態，從而塑造并培育了崇尚 人治而漠視法治的意識，并且，僅有的一點法治也沒有達到統一，造成法治與民主的分離。所以，在這種法治基礎下不牢固且法治與民主不相容的狀態下，村民自治顯然缺乏必要的保障。目前，我同法制建設的狀況同社會主義新農村建設的要求相比，還有不小的差距。④（宋五一 羊淑蓉 曾鷹：《西部地區村民自治的難點與企盼》，《農民日報》，2008年1月23日，第3版）。
二、中部地區村民自治缺陷分析
(一)、對農村“兩委”關系規定不夠明確、具體， 影響黨在農村執政地位的鞏固
根據《村委會組織法》第二條、第四條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”；“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”；“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是，不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。但是，有的地方村兩委會干部素質不高，對黨的各項方針政策有利的執行，不利的置之腦外。有的甚至走向政府的反面，導致鄉村富人政治強化、鄉村宗族政治強化⑤（中國社會科學院農村發展研究所編：《中國農村發展研究報告2》，社會科學文獻出版社，2001年5月第1版，第58頁）。這實際上削弱了黨對農村工作的領導，容易在農村產生無政府主義和自由主義。
(二)、在強調村民委員會自治權的同時，村治功能過于集中
村民委員會集村民經濟管理事務、村民自治事務和黨務于一體，村民委員會主任聚村合作社負責人、村辦企業負責人、基層黨支部（或黨總支）等職權于一身，使村民自治的權力在原有基礎上更加集中，其結果必然導致村民委員會干了許多與村民切身利益不相關的事，甚至有的地方產生的村民委員會漸漸遠離了選民，淡化了選民賦予其職權。
(三)、對村民委員會組成成員的素質要求不明確,政治參與比較混亂
《村委會組織法》對村委會成員的候選人只有年齡要求，即“年滿十八周歲，不分民族，種族......都有選舉權和被選舉權；但是，依法被剝奪政治權利的人除外”。法律規定的條件實際上是只要是有完全民事行為能力，沒有被剝奪政治權利的村民，都有選舉權和被選舉權，這是憲法規定公民的最基本權利，也是最為廣泛的權利。因此，有些人在選舉時，私下許諾，向村民承諾一些與黨的政策、法律相違背的諾言，蠱惑人心，欺騙群眾，拉攏一些不明真相的選民選他，上級政府只能制止，做些宣傳思想教育工作，不能有效地通過法律的形式制約他。“由于宗族勢力等影響，很多地方村委會換屆選舉中出現了破壞選舉的現象，比如威脅利誘村民投票、暴力干涉村民投票，個別地方甚至出現搶奪和毀壞投票箱現象，嚴重干擾了村委會選舉的正常舉行”。 ⑥（張國衛：《村干部任期應從三年改為五年》，《檢察日報》，2008年3月31日，第7版）
(四)、村民選舉權利救濟制度極不健全，法制基礎薄弱
《村委會組織法》只講了應當如何進行選舉，而沒有講不遵循規則進行選舉的懲罰制裁措施，缺乏對行政機關及其工作人員侵害村民選舉權利所應當承擔的法律責任以及農民權利保障與救濟。目前，我國刑法僅以第二百五十六條條規定了破壞選舉罪，但這一規定只是保護公民依照憲法規定所享有的選舉各級人民代表大會代表和國家機關領導人的權利。依照罪刑法定原則，村民選舉權利不在受保護之列。同時，我國現行的《行政訴訟法》、《行政復議法》和《行政處罰法》，也都沒有涉及到對村委會選舉中的行政行為的相關規定。
(五)、罷免村民委員會成員程序過于復雜，權力運行缺乏制約
《村委會組織法》第十六條規定：“本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村委員會成員，罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過”。但罷免程序太復雜，且鋌而走險，未必能成功。罷免不成，反遭報復，與其這樣，不如不罷。上級政府對此也有顧慮，盡管群眾有要求，有呼聲，但如果政府同意了，組織罷免活動，萬一“過不了半數”，通不過罷免提議，鄉鎮政府與村委會的關系就變得更為緊張。
三、中部地區村民自治完善分析
(一)、界定村委會組成成員任職資格條件，保障民主選舉的公正性
1.對候選人的資格進行更加明確的界定
除法律上已規定的條件外，對年齡、身體素質、文化程度、個人在遵紀守法情況進行具體界定是有必要的，它可以使村民委員會這一組織始終保持活力，這對廣大農村居民的長遠利益是有益的。如安徽省寧國市西津辦事處風形山村嚴格按照省、市以及街道黨工委的統一部署和要求，超前謀劃、精心組織、周密安排，較好地完成了第七屆換屆選舉各項任務，既強力推進了村“兩委”班子交叉任職，減少了村干部職權，又開展了黨總支委成員“兩推直選”試點工作，得到了上級組織和廣大群眾的充分認同。 ⑦（胡正平 楊巍：《村級組織換屆選舉工作的實踐與思考》，《宣城日報》，2008年3月28日，第3版）
2.準確界定“賄選”
《村委會組織法》沒有明確界定什么是“賄選”行為。由于沒有一個具體的衡量標準，對“賄選”的認識也不盡一致。因此，不宜把“賄選”的認可范圍定得太大、但是應該具體明白。在確有證據證明其有賄選行為時，應由換屆選舉委員會裁定采取什么措施進行處理。如果處理程序過于復雜，就會與選舉程序發生矛盾，弄不好會使選舉久拖不決。
3.組織競選、平等“拉票”
隨著公開選舉的深入人心，“拉票”現象會越來越普遍。這種現象的增多，起碼說明了選民的競爭意識增強。從樹立競爭意識和競爭精神的角度看，“拉票”行為是合情合理也是合法的。要在法律的框架內為合理競爭提供一種名正言順、公平合理的環境，讓候選人都有準確的、公開的表達自己施政方略的條件，這樣既可使候選人有機會向選民表達自己的真實打算，讓選民去評判，同時又可有效控制“上門游說”、“小恩小惠”。甚至，允許候選人在換屆選舉委員會的幫助下，在公開場所自己組織會議，向選民宣傳自己的施政主張。
(二)、明確黨在農村的領導地位，加強民主管理的規范性
1.鄉鎮黨委要堅持領導、善于領導村民自治。
擴大農村基層民主，必須堅持黨的領導，必須堅持依法辦事。按照《村委會組織法》的規定，鄉鎮黨委可通過村黨支部領導村委會開展工作，但是，按照《黨章》規定，黨必須在憲法和法律的范圍內活動，因此，鄉鎮黨委要正確理解和行使其對村委會的領導權，既要發揮領導核心作用，又要保障村委會依法行使自主權。鄉鎮黨委要了解實際情況，實事求是地分析、判斷和尊重村委會的意見，反對以黨委的決議或者以文件的形式要求村委會必須執行；要通過村黨支部，發現和培養農村的優秀分子加入共產黨；黨委要通過合法形式把農村中的優秀黨員送入村民自治組織，以組織的途徑來實現黨委的意圖，把村民自治組織建設成為一個保障村民實現直接民主的堅實載體，同時也是黨在農村實施領導的堅實載體。
2.對村“兩委”的職能作具體界定，明確農村“兩委會”的關系
村支部從村級具體事務中退出來，即村支部不再管理村級的經濟、行政、公共事務等具體的、屬于村民自治范疇的工作。村支部可以從三個方面發揮作用：一是加強支部自身建設，增強支部的凝聚力和戰斗力。二是向村民開展思想教育和黨的路線方針政策的宣傳工作，提高村民的思想覺悟水平，讓村民了解黨的大政方針，從思想上保證了黨的領導作用的發揮。三是支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。
3.要加強村黨支部對村民代表會議的領導，完善村級民主監督制度。
村黨支部要在村民自治中把村民代表會議這種經常性民主監督真正拿在手上抓，而不是要將行政權力拿在手上抓。隨著具體職能的嚴格劃分，村支部從具體村務中退出以后，村委會依法獨立行使村務管理，村支部加強和完善村民議事制度建設，村級權力的運作將會有一個清晰的分野。支部書記既可以通過選舉擔任村主任、還可以通過一定的程序擔任村民代表會議的負責人。
4.大力發展農村集體經濟，增強村民自治吸引力
集體經濟的壯大為村民自治的正常運轉提供了重要的物質保障。實行村民自治，發展農村基層民主，需要一定的經濟條件作保障。⑧（劉歡迎：《芻議我國村民自治問題及對策》，《華中師范大學研究生學報》，2007年10月，第46頁）因此，實行村民自治，必須大力發展農村集體經濟，探索發展集體經濟的方式方法，積極引導村民參加新農村建設，堅持“科教興農”戰略和農村“百千萬”工程，推進“一事一議”的落實，善于在組織和服務中求發展，不斷發展狀大農村集體經濟實力，增強村民委員會的服務功能和村民自治的吸引力。
(三)、建立與村民素質相適應的新機制，促進民主決策程序性
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