[ 李雪峰 ]——(2009-2-15) / 已閱22404次
交通事故社會(huì)救助基金立法的若干思考
李雪峰
（山東大學(xué)法學(xué)院 山東 濟(jì)南 250100）
【摘要】機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例中規(guī)定了交通事故救助基金制度，但沒(méi)有明確規(guī)定救助基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，也沒(méi)有更具體的立法例可供遵循，所以一直未能得到有效實(shí)施，本文圍繞交通事故救助基金制度的運(yùn)作模式、資金來(lái)源、救助范圍、代位追償?shù)忍岢鰩c(diǎn)意見，希望能引起業(yè)界同仁的共同關(guān)注，并促成該制度的付諸實(shí)施。
【關(guān)鍵詞】機(jī)動(dòng)車 交通事故 責(zé)任保險(xiǎn) 救助基金
《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》自從2006年7月1日實(shí)施之后，就一直倍受社會(huì)各界的關(guān)注，其基礎(chǔ)費(fèi)率和賠償?shù)呢?zé)任限額也經(jīng)歷了若干調(diào)整，越來(lái)越臻于科學(xué)和完善，但與之相配套的交通事故救助基金制度卻一直被冷落。一個(gè)制度的有效運(yùn)作需要一系列配套制度的支持，只有相互勾連構(gòu)成的制度系統(tǒng)才能真正發(fā)揮制度設(shè)計(jì)的初衷。制定得再好的法律也不可能“單槍匹馬”地解決復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，尤其是像我國(guó)惡劣的道路交通安全狀況這樣的社會(huì)頑疾。《機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》只有輔以一系列的相關(guān)規(guī)范和措施，并經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的努力方能完成其歷史使命。[1]我國(guó)很多制度的構(gòu)建或引進(jìn)往往忽視配套制度建設(shè)，從而導(dǎo)致很多精心設(shè)計(jì)的制度形同虛設(shè)。機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)也是如此，它需要包括救助基金等一系列配套制度的支持。機(jī)動(dòng)車損害賠償責(zé)任、機(jī)動(dòng)車損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)和道路交通事故社會(huì)救助基金制度是現(xiàn)代人類社會(huì)為了對(duì)應(yīng)因機(jī)動(dòng)車的使用造成的社會(huì)損害而建立的三位一體的法律體系。[2]
一、救助基金的性質(zhì)與運(yùn)行模式
救助基金是社會(huì)救濟(jì)的一種，其補(bǔ)償不以保險(xiǎn)合同的存在為依據(jù)。尤其是在未投保強(qiáng)制保險(xiǎn)及強(qiáng)制保險(xiǎn)人無(wú)支付能力等情形下，救助基金的補(bǔ)償與保險(xiǎn)利益之間已無(wú)任何聯(lián)系。此外，救助基金雖以從機(jī)動(dòng)車所有人繳納的強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)中提取的一定比例，作為主要來(lái)源，但其補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)仍然是未投保強(qiáng)制保險(xiǎn)或肇事后逃逸的機(jī)動(dòng)車所有人的事故責(zé)任，未投保強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車所有人并未繳納強(qiáng)制保險(xiǎn)費(fèi)，因此，此種補(bǔ)償已不具有危險(xiǎn)共同分擔(dān)或經(jīng)濟(jì)互助的特點(diǎn)，從而脫離了保險(xiǎn)的基本屬性。救助基金的性質(zhì)只能解釋為，國(guó)家出于保護(hù)受害人的公共政策目的，為彌補(bǔ)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度力所未及的不足，經(jīng)由立法創(chuàng)設(shè)的社會(huì)救濟(jì)制度。
1、救助基金的特性
道路交通事故社會(huì)救助基金是為了及時(shí)搶救在道路交通事故中受害者生命的需要，由國(guó)家向社會(huì)募集、籌措、罰繳和追償資金，用以在特定的條件下，依照一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，向醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)替代當(dāng)事人預(yù)先墊付搶救費(fèi)用的一種金融活動(dòng)。從救助基金的定義可以看出，救助基金有以下幾個(gè)特征：
（1）適用對(duì)象的特定性。救助基金是一種用于特定事項(xiàng)、特定人員的專款資金。特定事項(xiàng)是指救助基金僅適用于道路上發(fā)生交通事故致傷人員危險(xiǎn)期的生命搶救，而非其它病因的搶救或脫離危險(xiǎn)后的繼續(xù)治療。特定人員是指在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員，而不是一般情況下的其他人員。救助基金的使用還有一定的程序和額度限制，并且需要滿足一定的條件。
（2）保障程度的有限性。救助基金承擔(dān)的是一種社會(huì)救助職能，具有顯著的社會(huì)公益性和優(yōu)撫性，而不帶有盈利、增值功能。從這一層面考慮，救助基金只能對(duì)交通事故受害者提供最低限度的補(bǔ)償，而不可能全包全攬。其救助的內(nèi)容不會(huì)過(guò)多地涉及財(cái)物損害，更不會(huì)涉及精神損害，而是偏重于補(bǔ)償身體損害的傾向。[3]
（3）經(jīng)營(yíng)模式的特殊性。救助基金和商業(yè)保險(xiǎn)不同，不能走商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的模式，它是一種社會(huì)公共基金，要完全按照公共政策的要求來(lái)運(yùn)作，不宜過(guò)分考慮成本和收益問(wèn)題，但同時(shí)為了防止公共管理部門“不計(jì)成本”的濫用，還需要由國(guó)家相關(guān)部門對(duì)此加以監(jiān)督管理。
2、其他國(guó)家的交通事故救助基金制度
為了確保受害人在加害人不明的交通事故中也能夠得到及時(shí)的救濟(jì)，許多國(guó)家設(shè)立了由政府運(yùn)營(yíng)的機(jī)動(dòng)車損害賠償保障基金。美國(guó)一些州建立了未獲清償判決救助基金，在加害人未投保責(zé)任險(xiǎn)、逃逸、失去清償能力以致無(wú)法賠償時(shí)，對(duì)受害人提供救濟(jì)。[4]日本實(shí)行“不予補(bǔ)償?shù)膿p害基金”制度，對(duì)機(jī)動(dòng)車未投保強(qiáng)制保險(xiǎn)或肇事后逃逸所造成的人身?yè)p害，由政府設(shè)立的機(jī)動(dòng)車損害賠償保障部門予以補(bǔ)償。德國(guó)則成立損害基金，由政府成立公法團(tuán)體辦理補(bǔ)償業(yè)務(wù)。英國(guó)國(guó)會(huì)于1937年提出了有名的“卡塞爾報(bào)告”，建議成立“中央基金”，對(duì)汽車責(zé)任保險(xiǎn)人失去償付能力或第三人因種種原因未能獲得有效賠償?shù)模捎稍擁?xiàng)基金支付。1945年，英國(guó)汽車保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)與交通部共同成立“汽車保險(xiǎn)人局”，對(duì)未投保汽車責(zé)任保險(xiǎn)或雖有保險(xiǎn)但保險(xiǎn)單失效而無(wú)法得到賠償?shù)氖芎φ呓o予賠償。新西蘭依據(jù)《意外事故補(bǔ)償法》設(shè)立了意外事故補(bǔ)償基金，對(duì)發(fā)生了意外事故的受害者進(jìn)行賠償，汽車燃油稅和機(jī)動(dòng)車執(zhí)照收費(fèi)都用于車禍?zhǔn)鹿实馁r償，意外事故補(bǔ)償基金由專門的部門管理，對(duì)交通事故提供全面的事故賠償和康復(fù)服務(wù)。德國(guó)《強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)法》對(duì)汽車交通事故損害賠償救助基金的適用范圍也有詳盡而具體的規(guī)定。 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)設(shè)“汽車交通事故特別補(bǔ)償基金”，以確保受害人未能依該法規(guī)定請(qǐng)求給付保險(xiǎn)金時(shí)，能夠得到一定的補(bǔ)償。[5]這種社會(huì)救助基金由國(guó)家直接運(yùn)營(yíng)，不允許用來(lái)營(yíng)利。
救助基金的管理一般由官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，韓國(guó)設(shè)立了機(jī)動(dòng)車輛損失賠償保障事業(yè)，屬于政府的交通事故保障事業(yè)；日本設(shè)立了政府機(jī)動(dòng)車損害賠償保障事業(yè)，由交通部作為政府代表予以管理。[6]德國(guó)由聯(lián)邦法務(wù)部長(zhǎng)為主管監(jiān)督長(zhǎng)官，由救助基金內(nèi)設(shè)的董事會(huì)和行政委員會(huì)負(fù)責(zé)管理；加拿大安大略省最初由司法部管理，后來(lái)轉(zhuǎn)由金融服務(wù)委員會(huì)管理；我國(guó)臺(tái)灣省由財(cái)政部管理；美國(guó)紐約州則專門成立了“機(jī)動(dòng)車輛事故補(bǔ)償公司”（Motor Vehicle Accident Indemnification Corporation，縮寫MVAIC）負(fù)責(zé)救助基金管理，該公司經(jīng)法律授權(quán)而具有一定的事故仲裁職能，屬于半官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。[7]救助基金管理機(jī)構(gòu)一般都具有官方或半官方身份，其對(duì)救助基金的管理主要出于社會(huì)公益而不是獲取利潤(rùn)，因此以盈利為目標(biāo)的保險(xiǎn)公司不宜作為救助基金的管理機(jī)構(gòu)。
3、我國(guó)交通事故救助基金的制度設(shè)計(jì)
我國(guó)道路交通安全法第17條和《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第24至26條規(guī)定了設(shè)立“道路交通事故社會(huì)救助基金”的相關(guān)內(nèi)容。法律條文沒(méi)有明確規(guī)定基金的運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管由哪個(gè)部門進(jìn)行，但從立法者的意圖看應(yīng)該由政府直接運(yùn)營(yíng)道路交通事故社會(huì)救助基金。 雖然我國(guó)道路交通安全法稱為“道路交通事故社會(huì)救助基金”，但從性質(zhì)上來(lái)看，道路交通事故社會(huì)救助基金與其他國(guó)家的政府保障事業(yè)屬于同樣性質(zhì)的制度，不宜進(jìn)行商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。
救助基金是機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制三責(zé)險(xiǎn)制度的重要配套措施，由政府設(shè)立救助基金也是國(guó)際慣例，但與國(guó)外相比，我國(guó)“道路交通事故社會(huì)救助基金”的不足之處在于：未明確每次事故、每人墊付金額限制；增加了“搶救費(fèi)用超過(guò)責(zé)任限額的” 墊付內(nèi)容。[8]法律、法規(guī)沒(méi)有對(duì)“搶救”、“搶救費(fèi)用”、“搶救的手段”、內(nèi)容、時(shí)間、用藥標(biāo)準(zhǔn)與普通的醫(yī)療行為做出明確區(qū)分和界定，因此在實(shí)際操作中，可能產(chǎn)生巨額“搶救費(fèi)用”由基金會(huì)買單。我國(guó)大量機(jī)動(dòng)車并未在車管部門登記注冊(cè)，這部分車輛一般不會(huì)投保強(qiáng)制險(xiǎn)，而其所造成的事故后果要由基金承擔(dān)，基金可能會(huì)面臨巨大的墊付資金壓力。另外，救助基金的資金來(lái)源渠道過(guò)窄，基金一旦發(fā)生虧損，基金將面臨嚴(yán)重償付危機(jī)。由于基金收取數(shù)額和支出數(shù)額難以確定，建立之初就存在嚴(yán)重虧損的風(fēng)險(xiǎn)。
救助基金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)開展補(bǔ)償及代位追償業(yè)務(wù)，必須有訴訟當(dāng)事人的地位，故須由立法賦予其獨(dú)立的法人資格。但其性質(zhì)究竟為公法法人還是私法法人？若以救助基金的社會(huì)救濟(jì)性質(zhì)而論，應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)救助基金的運(yùn)行，相應(yīng)地也應(yīng)賦予其公法法人性質(zhì)。
二、救助基金的來(lái)源
《條例》第二十五條規(guī)定救助基金的來(lái)源包括：(一)按照強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例提取的資金；(二)對(duì)未按照規(guī)定投保強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款；(三)救助基金管理機(jī)構(gòu)依法向道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金；(四)救助基金孳息；(五)其他資金。
可以看出，我國(guó)救助基金的資金來(lái)源主要是從各保險(xiǎn)公司辦理強(qiáng)制保險(xiǎn)的保費(fèi)中按比例提取，再就是對(duì)未按照規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款，這樣的規(guī)定有舍本逐末之嫌。《條例》已經(jīng)實(shí)施一年之久，基金的建立、運(yùn)營(yíng)還是空中樓閣。《條例》第二十六條規(guī)定：“救助基金的具體管理辦法，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院公安部門、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門、國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門制定試行。” 但具體的管理辦法卻遲遲不出臺(tái)。《條例》規(guī)定將按照一定比例從強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)中提取一部分作為救助基金，但直到今天也未見一家保險(xiǎn)公司從保費(fèi)當(dāng)中扣除一分錢，每一張保單上都有一欄為提取救助基金，但后面的空格卻沒(méi)有任何內(nèi)容。第二十五條第二項(xiàng)罰款主要是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門依據(jù)《條例》第三十九條至四十一條進(jìn)行的罰款，少則幾十元，多則應(yīng)繳保費(fèi)的2倍，數(shù)額十分有限；而保監(jiān)會(huì)依據(jù)《條例》第三十六條至三十八條對(duì)保險(xiǎn)公司的罰款，少則幾萬(wàn)，多則幾十萬(wàn)，數(shù)額巨大，如果用這筆資金投入救助基金，會(huì)大大增強(qiáng)救助受害人的力度，但《條例》對(duì)這類罰款的用途，未作明確規(guī)定。[9]部門利益的驅(qū)使形成了當(dāng)前救助基金的難產(chǎn)，基金來(lái)源渠道過(guò)窄，數(shù)量有限，運(yùn)營(yíng)中又要受到嚴(yán)格的監(jiān)管。基金不允許贏利，而又無(wú)時(shí)不在風(fēng)險(xiǎn)之中，基金一旦發(fā)生虧損，基金管理人將面臨嚴(yán)重償付危機(jī)。而且由于基金收取數(shù)額和支出數(shù)額難以確定，建立之初就存在嚴(yán)重虧損的風(fēng)險(xiǎn)。[10]沒(méi)有多大油水，無(wú)利可圖，又是眾目聚視的焦點(diǎn)，因此這塊燙手的山芋至今沒(méi)人愿意接手。
救助基金制度的建立首先應(yīng)從基金的籌集開始，先有基金才有基金的運(yùn)營(yíng)。救助基金是不以營(yíng)利為目的的財(cái)團(tuán)法人，基金的來(lái)源就成為一個(gè)巨大而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。[11]基金的籌集應(yīng)當(dāng)積極開拓基金來(lái)源渠道，避免過(guò)多地從強(qiáng)制險(xiǎn)保費(fèi)中提取，以防止提高費(fèi)率和過(guò)高的收費(fèi)抑制投保的數(shù)量。最為主要的是政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起社會(huì)救助責(zé)任，通過(guò)中央和地方政府財(cái)政撥款對(duì)救助基金提供必要的支持和兜底。[12]基金作為貨幣資金，可以通過(guò)下面幾種途徑取得：
1、從交強(qiáng)險(xiǎn)的保費(fèi)中提取
救助基金的主要來(lái)源應(yīng)該從交強(qiáng)險(xiǎn)的保費(fèi)中按比例提取，世界上其他國(guó)家的立法例都采取了這種方式。法國(guó)以機(jī)動(dòng)車年保費(fèi)中提取1.9%上繳基金會(huì)。日本由保險(xiǎn)公司收取交強(qiáng)險(xiǎn)保費(fèi)時(shí)，一并征收保費(fèi)數(shù)額的0.55%作為“純賦課金”，即使無(wú)須參加強(qiáng)制保險(xiǎn)的特種車輛也須繳納此項(xiàng)“純賦課金”，政府車輛及軍隊(duì)車輛由政府編列預(yù)算撥付。新西蘭交通事故基金即為機(jī)動(dòng)車輛強(qiáng)制保險(xiǎn)保費(fèi)，另外，政府對(duì)車輛征收2%的汽油稅，并把它作為無(wú)過(guò)失保險(xiǎn)機(jī)制的基金。 我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)法”也規(guī)定了從強(qiáng)制汽車責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)中提取2%作為特別補(bǔ)償基金。[13]我國(guó)《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》雖然規(guī)定了要從保費(fèi)中提取一定比例作為救助基金，但由于基金尚未建立，提取比例也沒(méi)有定下來(lái)。 希望在不久的將來(lái)能看到救助基金建立起來(lái)，并能夠在法律的框架內(nèi)良性運(yùn)作。
2、罰繳所得
基金的罰繳主要來(lái)自兩個(gè)方面：保險(xiǎn)罰款和安全責(zé)任罰款。《交通安全法》第九十八條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車所有人、管理人未按照國(guó)家規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留車輛至依照規(guī)定投保后，并處依照規(guī)定投保最低責(zé)任限額應(yīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)的二倍罰款。依照前款繳納的罰款全部納入道路交通事故社會(huì)救助基金。” 《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第三十九條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車所有人、管理人未按照規(guī)定投保機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門扣留機(jī)動(dòng)車，通知機(jī)動(dòng)車所有人、管理人依照規(guī)定投保，處依照規(guī)定投保最低責(zé)任限額應(yīng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)的2倍罰款。”鑒于我國(guó)機(jī)動(dòng)車投保義務(wù)人保費(fèi)負(fù)擔(dān)能力有限，保險(xiǎn)意識(shí)也不高，即使實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)，仍將有相當(dāng)大一部分車輛不參加強(qiáng)制保險(xiǎn)，如果執(zhí)法部門嚴(yán)格執(zhí)法通過(guò)對(duì)未投保車輛進(jìn)行處罰，也能為救助基金注入大量的資金。[14]《交通安全法》第九十四條規(guī)定：“機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不按照機(jī)動(dòng)車國(guó)家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行檢驗(yàn)，出具虛假檢驗(yàn)結(jié)果的，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門處所收檢驗(yàn)費(fèi)用五倍以上十倍以下罰款，并依法撤銷其檢驗(yàn)資格；”對(duì)違反法律規(guī)定的機(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)所處的罰款，可以按一定比例納入救助基金，因?yàn)闄C(jī)動(dòng)車安全技術(shù)檢驗(yàn)關(guān)乎機(jī)動(dòng)車輛運(yùn)行的安全，機(jī)動(dòng)車帶病行駛是交通事故主要隱患之一，將這些罰款的一部分納入基金理所當(dāng)然。同時(shí)，交警部門對(duì)違章行駛的機(jī)動(dòng)車輛的罰款也可以提取一部分納入救助基金。違反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，是將他人的人身健康和財(cái)產(chǎn)利益置于危險(xiǎn)境地的不法行為，從交通違法所處的罰款中按一定比例提取出來(lái)作為救助基金，用于救助那些因未投保、肇事逃逸、保額不足肇事得不到及時(shí)救濟(jì)的受害者是合情合理的，也在一定程度上體現(xiàn)了社會(huì)的公平與正義。而將處罰所得罰款上交國(guó)庫(kù)，則違反了“政府不得與民爭(zhēng)利”這一現(xiàn)代公共管理之原理。[15]另外，《機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》第三十六條至第三十八條規(guī)定了保監(jiān)會(huì)對(duì)非法從事機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)和未經(jīng)保監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)從事機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司可以處十萬(wàn)至一百萬(wàn)元的罰款，對(duì)這些罰款也應(yīng)該納入交通事故救助基金的范疇。
3、救助基金孳息
孳息是指物或權(quán)利的收益，在法律上又可分為天然孳息和法定孳 息兩種，天然孳息是依自然而產(chǎn)生的出產(chǎn)物，如植物的果實(shí)和動(dòng)物的幼仔。法定孳息是指依法律關(guān)系而產(chǎn)生的收益，包括利息和租金。[16]救助基金的孳息只能是法定孳息。基金會(huì)雖不以營(yíng)利為目的，但其本身也可以從事某種特定的經(jīng)濟(jì)行為，以實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的增值。基金會(huì)資金可以存入金融機(jī)構(gòu)以獲得利息，也可以用于購(gòu)買國(guó)庫(kù)券、金融債券等有價(jià)證券，以使財(cái)產(chǎn)增值。[17]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“汽車交通事故特別補(bǔ)償基金管理辦法”規(guī)定，基金除支付業(yè)務(wù)需要外，還可以存放于銀行，也可購(gòu)買公債、國(guó)庫(kù)券、中央銀行儲(chǔ)蓄券、金融債券，基金在每年年度終了，其依法收取的收入扣除當(dāng)年經(jīng)營(yíng)所需的支出，結(jié)余部分納入基金。出于救助基金的安全性考慮，不能為了獲得高額的收益，而將救助基金投資到風(fēng)險(xiǎn)較大的股票交易、不動(dòng)產(chǎn)投資以及企業(yè)融資中去。[18]
4、依法行使代位追償所得
基金只是一種提前墊付性質(zhì)的資金運(yùn)行活動(dòng)，它的出發(fā)點(diǎn)是資金墊付，而不是資金給予，它是一種不計(jì)利率的資金借貸活動(dòng)。[19]因此，基金墊付后責(zé)任人應(yīng)當(dāng)償還。基金管理機(jī)構(gòu)必須加大力度，并依法采取必要的措施向事故責(zé)任人追償預(yù)先墊付的資金，以尋求基金的保值。切不可因?yàn)榛鸬慕槿牒妥穬敼ぷ魇ЯΧ屫?zé)任人逍遙法外。但另一方面也應(yīng)該可以預(yù)見，向侵權(quán)人的追償是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)的成本可能會(huì)很高，甚至可以說(shuō)相當(dāng)一部分是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。一方面由于我國(guó)機(jī)動(dòng)車的投保率不會(huì)達(dá)到理想程度，尤其是摩托車、農(nóng)用車和拖拉機(jī)將會(huì)有很大數(shù)量難以納入投保人的范圍。另一方面我國(guó)機(jī)動(dòng)車輛的肇事逃逸率仍然很高，這種狀況在實(shí)行機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制保險(xiǎn)之后不會(huì)有根本性的改變。這意味著救助基金在墊付了受害人搶救費(fèi)之后，將面臨著極大的追償任務(wù)。[20]在現(xiàn)行的法律建構(gòu)之下，在通過(guò)訴訟投入了相當(dāng)高額的成本之后，可能發(fā)現(xiàn)責(zé)任人根本沒(méi)有被執(zhí)行能力，所謂的追償最終也不過(guò)是竹籃打水一場(chǎng)空。
5、其他籌措方式
機(jī)動(dòng)車交通事故的頻發(fā)性和后果的嚴(yán)重性決定了救助基金的有限性，要提升救助基金在處理交通事故中的作用，最重要的是多方籌措資金，只有強(qiáng)大的資金支持，才能使基金有所作為。上述幾種資金來(lái)源可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對(duì)交通事故受害者救助的現(xiàn)實(shí)需要，因此應(yīng)當(dāng)開辟更多的基金來(lái)源渠道，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，可以考慮以下幾種籌措方式作為補(bǔ)充：
（1）政府財(cái)政資助。通過(guò)財(cái)政預(yù)算的方式每年有計(jì)劃地給予基金一定額度的撥款。社會(huì)救助的主體應(yīng)該是政府，政府的服務(wù)對(duì)象是全社會(huì)，重點(diǎn)是對(duì)弱勢(shì)群體的服務(wù)和幫助；[21]
（2）機(jī)動(dòng)車輛選牌費(fèi)。政府通過(guò)制定政策，允許車輛所有人按規(guī)定交納一定費(fèi)用后可以自主選牌選號(hào)，對(duì)特殊號(hào)牌進(jìn)行拍賣，所得款項(xiàng)納入救助基金；[22]
（3）社會(huì)募集。由于募集方式本身多種多樣，因而基金的募集渠道也是相當(dāng)廣泛的。可以采取發(fā)行彩票的方式募集資金后，將其歸入基金帳戶；可以號(hào)召、動(dòng)員群眾直接以貨幣、貨物的形式募捐，然后將貨物拍賣或折價(jià)賣出；也可以通過(guò)慈善機(jī)構(gòu)直接募集；還可以由國(guó)家通過(guò)發(fā)行專門債券等方式積累資金，用以充實(shí)基金。
三、基金的運(yùn)行與監(jiān)管
基金運(yùn)行必須遵守兩大原則：保值原則和效率原則。保值是指基金必須在一定的額度范圍內(nèi)維持自身的平衡和穩(wěn)定，不能出現(xiàn)資金流失和超值的耗損。效率是指基金作為貨幣資金在支付、使用和追償?shù)雀鱾�(gè)環(huán)節(jié)高速流轉(zhuǎn)，并且最大限度地發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)其預(yù)期功能。機(jī)動(dòng)車屬于高度危險(xiǎn)的交通工具，發(fā)生交通事故時(shí)往往會(huì)造成嚴(yán)重的人身傷害，涉及的救助費(fèi)用巨大，事先無(wú)法預(yù)知搶救費(fèi)用數(shù)額的情形下，如果不對(duì)救助基金墊付作以限制的話，就等同于“以有限的金錢承保無(wú)可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)”。[23]救助基金墊付的費(fèi)用還存在無(wú)法收回的可能性，這就使救助基金面臨日趨減少的風(fēng)險(xiǎn)，如果救助基金由于制度設(shè)計(jì)不合理而導(dǎo)致破產(chǎn)，這將對(duì)機(jī)動(dòng)車交通事故受害人造成重大影響。[24]在交強(qiáng)險(xiǎn)制度中，對(duì)保險(xiǎn)公司賠償保險(xiǎn)金尚規(guī)定了責(zé)任限額，這里對(duì)救助基金不加以規(guī)定是不合理的。強(qiáng)制保險(xiǎn)負(fù)有強(qiáng)制實(shí)際給付義務(wù)，即使有其他種類的給付，強(qiáng)制保險(xiǎn)也不得在支付保險(xiǎn)金時(shí)對(duì)其他種類的給付予以扣除，而救助基金僅在受害人從社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)均無(wú)法補(bǔ)償時(shí)，才提供最后的救濟(jì)，因此，救助基金給付時(shí)應(yīng)事先扣除其他種類給付金額， 如果上述扣款已經(jīng)由救助基金給付的，救助基金有權(quán)向受害人或強(qiáng)制責(zé)任投保的保險(xiǎn)公司追償。
基金運(yùn)行中應(yīng)當(dāng)維持自身的平衡和穩(wěn)定，否則就無(wú)法持久，基金運(yùn)行的流程便應(yīng)該是：籌措→達(dá)到一定數(shù)額→開始支付→支付期間資金滯留→追償→資金回籠及新的資金籌措→新的支付。在這個(gè)流程中，當(dāng)基金從起點(diǎn)經(jīng)過(guò)支付后，又通過(guò)追償實(shí)現(xiàn)回籠時(shí)，已經(jīng)保持了初始資金數(shù)額，從而很自然地實(shí)現(xiàn)了自身的平衡。[25]但事實(shí)上，基金的整個(gè)活動(dòng)過(guò)程處于一個(gè)簡(jiǎn)潔的回還形式，而不是處于一個(gè)重復(fù)循環(huán)狀態(tài)。因?yàn)榛疬\(yùn)行中，從第二個(gè)過(guò)程開始，不斷有新的籌措資金進(jìn)入帳戶，新籌措的資金與追償回籠的資金一起構(gòu)成了一個(gè)新的擴(kuò)大了的起點(diǎn)。從理論上說(shuō)，基金每經(jīng)過(guò)形式上的一次回還后，起點(diǎn)資金應(yīng)該處于一個(gè)梯級(jí)升增狀態(tài)。但另一方面，在實(shí)踐中由于受運(yùn)行成本、必然性耗損和墊付資金流失等因素的影響，資金循環(huán)未必都表現(xiàn)為升增狀態(tài)。
1、救助基金的運(yùn)作程序
救助基金的運(yùn)作必須有一個(gè)規(guī)范的程序。出現(xiàn)交通事故后，并不是所有的交通事故損害賠償都能進(jìn)入救助基金的救濟(jì)范疇，而是要經(jīng)過(guò)一個(gè)先申請(qǐng)、后審批、再執(zhí)行的過(guò)程。首先由需要救助的當(dāng)事人向救助基金管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，申請(qǐng)書寫明本人經(jīng)濟(jì)狀況、家庭人口與勞動(dòng)力情況、家庭收入與支出情況、傷殘情況、申請(qǐng)救助的目的和方式，遞交申請(qǐng)時(shí)應(yīng)同時(shí)提交公安交通管理部門出具的相關(guān)證明、肇事車輛相關(guān)資料、醫(yī)院搶救治療方案及預(yù)算以及鑒定機(jī)構(gòu)出具的傷殘情況法醫(yī)學(xué)鑒定。救助基金管理機(jī)構(gòu)接到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)申請(qǐng)證明材料進(jìn)行審查，經(jīng)過(guò)調(diào)查核實(shí)，對(duì)符合條件的應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)，并及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)，簽訂有關(guān)協(xié)議。[26]在此過(guò)程中，救助基金管理機(jī)構(gòu)對(duì)醫(yī)院救治方案可以提出意見或建議，應(yīng)本著節(jié)約、效率、公平的原則，力求把救助基金管好用好。對(duì)于肇事車輛逃逸或責(zé)任不清的情形下，救助基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)先行墊付搶救費(fèi)用，以免除醫(yī)療機(jī)構(gòu)的后顧之憂，讓醫(yī)療機(jī)構(gòu)積極地救治傷員，更好地保護(hù)受害人的利益，實(shí)現(xiàn)救助基金制度的社會(huì)保障功能。[27]在墊付搶救費(fèi)用時(shí)，救助基金管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)救治進(jìn)程的實(shí)際需要，分期、分批將代付資金存入指定的銀行帳戶，以保證醫(yī)療費(fèi)用及時(shí)支付。
2、強(qiáng)化對(duì)救助基金的監(jiān)管力度
救助基金具有較強(qiáng)的公眾性和社會(huì)性，雖說(shuō)其救助人群是不特定的，卻可能涉及到千家萬(wàn)戶的直接利益，救助基金運(yùn)作的規(guī)范性直接影響著廣大公眾的利益，因而大多數(shù)國(guó)家都對(duì)救助基金的經(jīng)營(yíng)運(yùn)作進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。救助基金的正常運(yùn)作，要靠建立一整套能夠有效控制耗損和運(yùn)行成本的基金運(yùn)行機(jī)制，使基金從一開始便處于在嚴(yán)格而科學(xué)的監(jiān)管之中運(yùn)行，從而達(dá)到救助基金的良性運(yùn)作。
救助基金運(yùn)用原則和一般資金運(yùn)用的原則基本相同，要求符合安全性和流動(dòng)性。[28]安全性原則是救助基金運(yùn)用的基本原則，救助基金可以存入銀行收取孳息，但不能不顧資金運(yùn)用的安全性，為獲取暴利而搞冒險(xiǎn)投資，以免使救助基金產(chǎn)生嚴(yán)重虧損，導(dǎo)致基金運(yùn)營(yíng)陷入困境。流動(dòng)性原則是指資金保持足夠的流動(dòng)性，以便滿足救助賠償?shù)男枰＞戎饟?dān)負(fù)著特殊的救助任務(wù)，而交通事故的發(fā)生具有隨機(jī)性，對(duì)救助資金的賠付需求難以預(yù)測(cè)，因此要求救助基金要保持足夠的流動(dòng)性。借鑒國(guó)外的有效經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家應(yīng)該設(shè)定專門的機(jī)構(gòu)對(duì)救助基金的運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)救助基金投資類別和資金運(yùn)用的比例結(jié)構(gòu)進(jìn)行約束和監(jiān)管。明確基金的管理人和所承擔(dān)的責(zé)任，建議由中央和地方政府的財(cái)政部門分級(jí)管理為妥。[29]另外，對(duì)救助基金運(yùn)作的監(jiān)管還需要建立一系列的監(jiān)管制度，救助基金經(jīng)營(yíng)中的業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)表、年度運(yùn)營(yíng)報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告都要及時(shí)報(bào)送有關(guān)部門備查。
總之，交通事故救助基金制度作為交強(qiáng)險(xiǎn)制度的一部分，如果能得到有效的施行，將會(huì)在很大程度上彌補(bǔ)交強(qiáng)險(xiǎn)保險(xiǎn)人賠償?shù)牟蛔悖娴乇Ｕ辖煌ㄊ鹿手惺芎θ说睦妗５捎诓块T利益的紛爭(zhēng)，救助基金制度一直未能得到實(shí)施。作為一種尚停留在書面上的制度，還未經(jīng)受實(shí)踐的檢驗(yàn)，說(shuō)的再多終究還只是紙上談兵，期待救助基金制度的施行早日成為現(xiàn)實(shí)。
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