[ 陳昌銀 ]——(2009-4-29) / 已閱10259次
如何進行政府信息公開審查？
射陽縣人民政府辦公室 陳昌銀 高 亞 李學高
政府信息，無論是制作的，還是獲取的，只要適用《政府信息公開條例》的規定，就必須進行審查。《條例》為我們設置了一條鴻溝，即公開與不公開，這是一對矛盾。實話說，對我們具體從事政府信息公開工作的人員來說具有一定的難度，搞不好就面臨“雙懲”的危險。應公開而未公開的，根據《條例》的規定要受懲；應不公開而公開造成泄密或者引進其他后果的更要受懲，可以說進退兩難。那么，如何進行政府信息公開審查呢？現在，我們結合自己的工作實踐，從操作層面講幾點看法供大家參考。
一、政府信息公開的審查程序
在實踐操作中，我縣政府信息公開審查實行三級審查制，分為審查、審核、審批三個步驟：
第一步，由制作、獲取政府信息的政府部門或者部門內設處室進行審查
“行政機關”是一個廣泛的概念，其工作因層級而異必然落實到具體的部門或者處室。如，縣級人民政府由民政、司法、物價等部門組成，民政部門又內設優撫安置、救災救濟等處室。這些部門或者處室在履行職責過程中制作、獲取的政府信息同其工作內容密切相關，業務上具有明顯優勢。由這些部門或者處室首先進行審查也符合“誰制作，誰審查；誰獲取，誰審查”的總體要求。
第二步，由政府信息公開工作機構進行審核
目前，政府信息公開的主管部門尚不統一，設在政府辦、監察、法制和信息辦的均有。根據《條例》第四條和江蘇省政府的有關文件規定，我縣明確縣政府辦是全縣政府信息公開工作主管部門，縣公開辦（設在縣政府辦）是縣政府信息公開工作機構，各部門辦公室是本部門的政府信息公開工作機構。縣公開辦和各部門辦公室作為縣政府和各部門政府信息公開的對外窗口，履行政府信息公開工作的有關職責。各部門內設機構、派出機構等，除經法律、法規和規章規定或者授權具有行政主體資格的以外，不屬于政府信息公開的主體，不得以自己的名義對外開展政府信息公開有關工作。
要特別說明的是，《條例》第四條第（四）項只規定了政府信息公開工作機構對擬公開的政府信息進行保密審查，我們認為是不妥的。政府信息公開審查不僅僅是保密審查，還包括其他許多方面，這將在下面關于審查內容方面進行討論。
第三步，由政府信息公開主體分管領導進行審批
政府信息公開主體分管領導根據上述審查、審核意見，審批確定該政府信息是否公開以及公開的方式。
三級審查制度是我縣目前推行運用的制度，正在實踐中進行磨合，待條件比較成熟后將以正式文件印發實施。
二、政府信息公開的審查內容
關于審查內容方面，我們認為《條例》的規定在邏輯結構上存在一些問題，下面一一予以討論。
我們認為，政府信息公開的審查內容應當包括下列六個方面，即：是否屬于內部政府信息審查，是否屬于保密范圍審查，是否屬于國家規定需要批準審查，是否涉及其他行政機關需要發布協調審查，是否涉及第三方合法權益審查和是否與申請人生產、生活、科研等特殊需要有關審查。
1.是否屬于內部政府信息審查。《條例》對“內部政府信息”沒有作出明確的規定。曹康泰主編的《政府信息公開條例讀本》在釋解第二條時是這樣說的：“在認定政府信息時除了考慮掌握信息的主體是否屬于行政機關和法律、法規授權的組織外，還要分析這些信息是否與其履行行政管理職責密切相關。純屬行政機關內部管理的人事、財務等相關信息不屬于本條例規定的政府信息。法律、法規授權組織在法律法規授權外從事其他活動過程中所制作、掌握的信息也不是本條例規定的政府信息”。《廣州市政府信息公開規定》第十二條規定：“公開義務人的下列內部政府信息，應當實行內部公開：(一)領導成員廉潔自律情況；(二)內部財務收支情況；(三)內部審計結果；(四)公務員人事管理情況；（五)其他應當公開的內部政府信息”。《汕頭市政務信息公開規定》（已廢止）第十二條以前也有過類似的規定，但多了一項“干部職工收入、分配、福利待遇情況”。另外，上海、河北、遼寧和江蘇等省、市制定的政府信息公開規定還將“正在調查、討論、處理過程中的政府信息”納入不予公開的范圍。上述各類政府信息，如果以政務公開的要求來衡量，有些是要公開的。政府信息公開與政務公開既相聯系又有區別，可以說，政府信息公開是政務公開的一個種概念。
對是否屬于內部政府信息進行審查時，要緊扣《條例》第二條的規定，牢記政府信息概念的特征，正確區分內、外部政府信息。內部政府信息是不須要公開的，外部政府信息要繼續進行以下幾個方面的審查。
2.是否屬于保密范圍審查。保密審查的內容，我們將之總結為“431”，即四個秘密：國家秘密、商業秘密、個人隱私（秘密）和工作秘密；三個安全：國家安全、公共安全和經濟安全；一個穩定：社會穩定。保密審查是各項審查工作的重中之重，有三個問題需要闡明一下：一是條文順序。《條例》將保密審查放在第二章公開的范圍第十四條，卻在第一章總則第八條規定，行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。我們認為，保密審查的規定應當放在總則中，次序排列在第七條之前。二是依據缺乏。目前我們開展這項審查工作的最大困難就是手中缺乏相關資料。據有關資料記載，1988年《保守國家秘密法》出臺以后，幾乎每個部委都制定了關于自己的保密范圍文件，共有80多部，如果加上省、市制定的相關文件，數量還不止于此。因為這些文件本身有些就是保密的，我們難以收集，但在進行保密審查時又得以這些文件為依據，所以，建議將這些文件匯編成冊，印發給政府信息公開工作人員，涉及到的保密問題可以通過加強培訓和保密教育，增強政府信息公開工作人員保密意識等途徑予以解決。三是審查期限。根據《條例》規定，保密審查不是答復期限中止事由，征求第三方意見所需時間才不計算在答復期限內。《保守國家秘密法實施辦法》第十一條規定：“……接到申請的機關或者保密工作部門，應當在三十日內作出批復”，加上轉送、文來文往所需時間，批復時間有可能實際超過三十日，而政府信息依申請公開連延長的期限計算在內不過30個工作日。也許有人認為，這可以通過兩者之間存在的節假日差異進行調濟，我們在實踐中可以這樣操作，但在理論上不能這樣研究。目前，《保守國家秘密法》正在修改，建議作出相應的調整。
3.是否涉及第三方合法權益審查。征求第三方意見制度，《條例》在第二十三條是為依申請公開而設立的。據此，我們是不是可以這樣理解？屬于主動公開范圍的政府信息不涉及到第三方的合法權益，所以不需要本項審查。我們認為，這樣的規定在邏輯上是不周延的，也體現不出《條例》的前瞻性。對于主動公開的政府信息，也要進行是否涉及第三方合法權益審查。另外，存在一個疑問？書面征求第三方意見時，第三方的答復期限《條例》沒有規定，在實際操作中是與《條例》銜接規定為15個工作日，還是與行政復議銜接規定為60日，或者與行政訴訟銜接規定為3個月。總之，不能因此而無限期延長。我們的傾向性意見是，一般為15個工作日，此后催請一次并延長15個工作日，如果第三方仍然未作答復，視為不同意公開。
4.是否涉及其他行政機關需要發布協調審查。這項審查存在的疑問是協調的期限如何確定？協調未果的信息是否可以不公開？我縣的要求是平行各單位相互協調答復的期限為7個工作日，對協調未果的或者涉及面廣、社會影響大的政府信息，必要時可以報送縣政府辦牽頭協調確定。
5.是否屬于國家規定需要批準審查。這項審查存在的疑問是批準期限與依申請公開的期限如何銜接？我們的理解是，按規定須經批準才能發布的政府信息，在未獲批準之前屬內部的，可以此理由答復申請人不予公開。這一點與發布協調審查是不同的。發布協調審查中，主動公開與依申請公開的政府信息均有，而本項審查中，未經批準的政府信息行政機關是不會主動公開的，只存在依申請公開答復問題。
6.是否與申請人生產、生活、科研等特殊需要有關審查。這項審查是依申請公開工作獨有的，不同于前五個方面是主動公開和依申請公開共同進行的。其來源于《條例》第十三條和國務院辦公廳關于做好施行《條例》若干問題的意見第十四條的規定。對申請人申請公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息可以不予提供。
另外，還有一個問題需要說明，《條例》第二十二條規定，在依申請公開中實行區分公開制度。對此，我們是這樣理解的：一是該制度與征求第三方意見制度有類似之處，同樣適用于主動公開工作；二是通過以上六個方面的審查，已經可以確認哪些內容應當公開，哪些內容不予公開，不需要將區分公開單獨作為一項審查工作開展；三是如果要增加一項審查內容，我們的看法是將是否屬于主動公開審查列入其中，以鑒別主動公開和依申請公開。這項審查也可以通過上述前五項審查內容予以解決，所以我們未將之單列。
