[ 葉鵬 ]——(2009-5-14) / 已閱12304次
淺論訴前調解的定位及操作
葉鵬
調解這朵“東方之花”在建國后曾經十分絢爛，然而隨著我國法治建設的快速發展，其很快受到了來自程序正義理念的沖擊，民間調解能力急劇下降，而司法調解也同樣受到“事實清楚、分清是非”等多方面的限制。但輕視調解的弊端很快顯現，案件數量急增，法官疲于應對各類案件，由于法官司法理念與大眾倫理觀念的沖突，當事人經常對法院的判決不理解、不接受，涉訴信訪數量的快速上升，現實使理論與實務界不得不重新審視調解的功能與作用。特別是在構建和諧社會的目標確立后，單純的訴訟調解顯然因糾紛解決途徑的單一性而不能為社會轉型期較多的矛盾糾紛提供高效的糾紛解決機制，如何進一步拓展調解工作空間，完善調解工作機制，建立大調解工作體系，是當前政法工作面臨的一項重要課題。本文擬就當前實踐中探索的訴前調解制度作一探討，以期達到拋磚引玉的作用。
一、訴前調解的定位
目前，對于訴前調解究竟應處于什么階段，其法律性質是什么，實踐中主要存在兩種觀點：一種觀點認為，訴前調解應處于訴訟開始之前，即法院立案庭立案之前，其性質是一種人民調解。另一種觀點認為，訴前調解應處于法院立案之后，開庭審理之前，其性質是一種法院調解和人民調解相融合的混合調解。筆者認為第一種觀點比較準確，因為如要給調前調解準確定位，必須先了解訴訟的含義。
在漢語中，訴訟一詞最初并不連用，許慎撰寫的《說文解字》中認為：“訴，告也”；“訟，爭也”。據資料顯示，現代意義上的訴訟是中國于清朝末年從日本的法律用語中轉引回來的。其含義為“打官司”，即由一方告訴、告發或控告，由國家的權威機構（官府）解決控方與被告方的爭議或糾紛的活動。現代意義上的訴訟，作為一種解決社會系統中利益沖突的機制和一種專門法律活動，其主要特征有以下四點：（1）訴訟是一種有效的“公力救濟”方式 ；（2）訴訟有一套法定的程序；（3）訴訟是一個法律運作的過程，這個過程包括提起訴訟、法院的審理和裁決、執行等。由訴訟的概念和特征，可以看出訴前調解應是指在當事人將糾紛交付法院解決之前，先在調解人員主導下進行調解。在調解不成功時，再由法院予以立案進入訴訟程序進行解決，即訴前調解應發生在訴訟開始之前。然而，我國現行法律卻并未對訴前調解作出明文規定，那么訴前調解應是一種什么性質的調解呢？
按照現行法律，我國調解制度主要包括法院調解、人民調解和行政調解三個部分。法院調解又稱司法調解、訴訟調解，是指法院在審理各類案件時，由法院主持，當事人平等協商，達成協議，從而解決糾紛所進行的活動。行政調解是指具有調解糾紛職能的國家行政機關根據國家政策、法律，以自愿為原則，在分清責任，明辨是非的基礎上，通過說服教育，促使雙方當事人互諒互讓，從而達成協議解決糾紛的活動。人民調解，是指在人民調解委員會的主持下，對民間糾紛當事人進行說服教育，規勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，消除紛爭的一種群眾性活動。他是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。由三種調解的概念，可以看出，法院調解是人民法院的職權行為，他是人民法院的一種審理活動，其形成的調解文書具有強制力；行政調解是國家行政機關的職權行為，形成的調解協議不具有強制執行的法律效力，其性質是合同。而實踐中，訴前調解的重要特征則在于：調解程序的發生在提起訴訟之前，所以可以看出訴前調解不應屬于法院調解和行政調解的范疇，其實質是一種人民調解。
二、訴前調解程序的操作
我國現行民訴法雖沒有訴前調解的規定，但法院開展訴前調解的報道卻常見諸報端并獲得贊譽，可見訴前調解在實踐中已具有存在的正當性和必要性。在當前的審判實踐中，訴前調解主要包括兩種情形，一為不具有法院審理性質，即由在法院立案庭設立的人民調解工作室來調解；一為具有法院審理性質，即由法院立案庭的法官來調解或法官與人民陪審員、人民調解員共同來進行調解。筆者認為，目前在法院對訴前糾紛進行調解尚于法無據的情況下，對于訴前調解可從以下幾個方面來操作：
（一）、訴前調解程序的啟動
因為訴前調解發生在提起訴訟之前，所以筆者認為訴前調解的啟動應在案件當事人到法院立案之時。具體而言，就是在法院立案庭內設立人民調解工作室，在當事人來院立案之時，立案人員應仔細審查案件，判斷案件的性質、復雜程度以及是否有調解的可能。對法律關系基本清楚、事實爭議不大、法律責任比較明確的一審民商事案件，立案法官應該充分行使釋明權，主動宣傳人民調解工作的特點、優勢，告知進入訴訟程序后的利弊，建議當事人首先選擇訴前調解，并征求、詢問當事人是否愿意進行訴前調解。如果當事人愿意，則應暫緩立案，由法官將案件轉至立案庭內設置的人民調解工作室，由立案法官協助人民調解員通知當事人到法院立案庭進行調解。
（二）、訴前調解的適用范圍
訴前調解雖然具有靈活和簡易等優點，但卻沒有法律規定且在程序上也呈現出非法律性、非正式性，所以為了當事人的利益應該嚴格控制其適用范圍。根據司法實踐，參考各地法院的做法，筆者認為訴前調解只適用于以下一些調、撤率較高的案件：（1）家庭糾紛類，如：婚姻、撫養、贍養、收養、監護婚、繼承等。（2）相鄰關系類，如：宅基地和不動產糾紛等。（3）小標的額案件，如：小額的債務糾紛、小額的合同糾紛等。（4）人身損害賠償類，如交通事故和工傷事故引起的權利義務關系較為明確的損害賠償糾紛。（5）民間借貸糾紛類，如訴訟標的額較小，當事人之間權利義務關系較為明確的民間借貸案件。（6）其他事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確、爭議不大的糾紛。
（三）、訴前調解的主體
在訴前調解人的選擇上，筆者認為，由于這不是訴訟程序，故不由法官來擔任，法官只應負責對調解員進行指導和幫助。具體在人民調解工作室組成人員的選擇上，筆者認為應由下述人員來擔任更為適宜：
1、人民法院邀請的律師。由于律師特定的身份及被社會層面的認知程度相對較高，且具有較強的專業知識和相對豐富的實踐經驗，相對于一般人而言，更為清楚訴訟的利弊，所以其容易引起當事人的重視，其意見也更易被當事人接受，有利于案件調解的進行。
2、退休后的法官。一些退休法官，身體狀況良好，且具有豐富的審判工作經驗以及豐富的人生閱歷和社會經驗，較于其他人而言，更適合做調解工作。
3、人民法院邀請的人民調解員。此類人員可分為兩種，一是人民調解委員會中的人員，一為在當地威望較高，有一定社會影響力的人員。他們完全有能力利用自已特定的身份和經驗對當事人講解道理，調處一般糾紛。
4、基層司法所的法律工作者。此類人員一般熟知訴訟程序，掌握有相對豐富的法律知識，且具有調解民間糾紛的經驗，所以也比較適合做為訴前調解的人選。
在此需要注意的是，人民調解工作室的組成人員應由以上人選混合構成。同時為了保障人民調解工作室調解員的工作積極性，法院應向黨委匯報，與政府溝通，努力構建由政府出資為調解員發放工資，法院提供調解場所的訴前調解模式。
（四）、訴前調解的效力及時間
訴前調解結束后，會產生兩個后果：一是調解失敗，雙方當事人之間的糾紛進入訴訟程序；另一種則是調解成功，爭議雙方達成調解協議。對于前者我們不必細述，而對于后者，則會出現調解協議的法律效力問題。
最高法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》規定，“經人民調解委員會調解的調解文書具有民事合同性質”，由此可看出雙方當事人在人民調解工作室達成的調解協議不具有強制執行力。那么是否會出現因調解協議難以執行而造成當事人放棄這一解決糾紛的途徑呢？筆者認為，可以采用以下途徑予以解決：
即在調解協議達成后，由調解員明確告知協議不具備強制執行力，并提出可以到公證部門進行公證，賦予協議強制執行力的建議和可以申請法院出具正式調解文書的建議。對于前者，雙方可以共同到公證部門進行公證，使調解協議變為具有強制執行力的公證文書；對于后者，如果雙方當事人提出法院制作調解書的請求，則應由立案庭的法官首先對調解協議的內容進行審查，然后再出具有法律效力的調解書，但當事人應向法院繳納一定的訴訟費用。體繳費標準，筆者認為應只收取制作調解文書的成本費用，但在調解書中應述明案件系調解工作室調解，雙方當事人申請法院予以確認的情況。
任何一種程序，都不能沒有時間的限制，訴前調解也是一樣，如果沒有調解期限限制，則勢必會侵害當事人的權利。但調解又是一個雙方從有爭執變為無爭執，從有矛盾變為相融合的過程，若時間過短，則一般不容易調解成功，因此筆者認為，訴前調解的時間應限定為一個月為宜。如調解成功，人民調解工作室不能收取任何費用，雙方當事人可按前述方法確定如何履行協議；如調解不成，人民調解工作室則應將案件轉至法院立案庭，由法院立案后進入訴訟程序進行審理。
（寶豐縣人民法院 葉鵬）
