[ 李文江 ]——(2009-6-5) / 已閱18722次
首先，從政策性銀行產生依據看。凱恩斯認為，社會總需求和總供給要達到均衡，放任自流是不可能實現的。國家必須對整個經濟體系進行控制和調節，才能實現“充分就業”，才能使全社會的經濟活動正常運轉。因此，國家具有調節總需求和總供給達到均衡的作用，而國家實現這個均衡的手段主要是財政政策和金融政策 。在市場經濟條件下，市場機制作用明顯，資金必然流向高收益地區，相對落后地區的企業和項目就難以得到資金支持，勢必出現發展不均衡和分配不合理。正如美國著名經濟學家斯蒂格利茨《政府為什么干預經濟》一書中指出：市場是不完美的，單純依靠市場機制無法達到資源的最優配置，需要政府對經濟進行干預，間接參與經濟活動。從信息經濟學的研究來看，由于交易主體之間存在著信息不對稱，極易產生“逆向選擇”和“道德風險”。所謂“逆向選擇”是指由于信息不全面，賣者選擇了信譽或條件不好的買者，如銀行由于調查不充分，選擇了不合格的借款人發放貸款。“道德風險”則是指買者在取得貨物后不履行義務，如借款人故意不如期還本付息 。為彌補市場缺陷，政策性銀行應運而生。這一方面彌補法規、信息不足等造成的信用缺口，另一方面通過“溢出效應”帶動和引導資金流向，借助政
府力量減輕信用風險。目前，理論界對政策性銀行產生的理論依據存在如下論點：
一是彌補市場缺陷的需要。市場機制是最具活力的經濟運行機制，但其完全有效性只有在嚴格的假設條件下才能成立。因為市場具有自發性、盲目性、滯后性，不能保持產業結構的合理和供求關系的平衡 。所以，單靠市場不能實現資源的優化配置和經濟的協調發展，需要利用政府這只“看不見的手”來調控市場的失靈和缺陷。
二是貫徹國家政策，解決現實問題。一個國家的經濟發展，基礎設施、基礎產業的發展是前提條件，但這些領域是社會效益好、經濟效益差，商業銀行不愿涉足，只有依靠政策性銀行。
三是經濟落后國家加速發展的需要。發展中國家大多面臨兩大障礙，市場發育不健全和基礎設施、基礎產業落后。要解決這兩個問題，單靠市場不夠，需要政府適當參與經濟活動 。政策性金融是典型的財政投融資,具有準財政屬性,是財政政策的延伸。政策性金融是有助于彌補體制落后和市場失靈、維護國家經濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式，政策性銀行是由政府設立的銀行類金融機構，其主要任務是貫徹國家產業政策、區域發展政策，在特定的業務領域專門從事政策性投融資活動，為政府發展經濟,進行宏觀經濟調控和促進社會進步服務，在經營上不以盈利為最終目標 。政策性金融與商業金融有完全不同的目標和范圍。政策性金融就是要把政府信用運用于市場，發揮政府和市場兩個優勢；就是要用好用活政府信用，促進經濟發展和制度建設，將融資優勢和政府組織協調優勢相結合，推動經濟發展、體制建設和市場建設。
其次，從政策性銀行的功能看，主要表現在三個方面：第一，公平分配功能。在市場經濟條件下，社會實業資本和商業信貸資金受投資經濟效益影響，無法公平地分配社會資源。如我國東西差異的解決，就需要政策性銀行把國家的產業政策和區域經濟政策結合起來，利用政策性投資的乘數效應，彌補中西部經濟發展的資金缺口，促進國家經濟協調發展。第二，示范和誘導功能。政策性金融體現了政府重點扶持意向和長期發展目標，一定程度上降低了投資領域的信貸風險。如開發性金融作為政策性金融的深化和發展，有助于維護國家經濟金融安全、增強競爭力的一種金融形式。開發性金融為政府擁有、賦權經營，具有國家信用，體現政府意志，把國家信用與市場原理特別是與資本市場原理有機結合起來。開發性金融的活力來自于政府賦權的法定國家信用,通過把政府信用、政府協調與市場原理相結合,充分運用國家信用的高能量,在政府與市場之間架起了橋梁和紐帶,不斷在體制建設和完善市場方面發揮獨特作用,防止和抑制尋租行為,彌補市場失靈和缺損。開發性金融不是商業金融,一般情況下不會直接進入已經高度成熟的商業化領域,而是從不成熟的市場介入,用資金和體制建設來帶動市場的發展。開發性金融的特征是，只要有市場缺損、法人等制度缺損,而又有光明市場前景的投融資領域,能夠進行制度建設的、以整合體制資源取得盈利的,就都是開發性金融的領域。第三，異向配置資源功能。這一功能在資金運用上主要表現兩點：一是彌補性，市場機制和價值規律所遺漏的非價格形式和低效益方面往往有著重大的社會效益，政策性銀行的介入可以彌補資源配置的不足；二是調控性，商業銀行的業務貼近市場，當市場失靈時，就需要政策性銀行參與調控。這種異向配置資源的功能與政策性銀行的特殊身份是相符的 。
（二） 公立高校的公益性目標
賦予公立高校公法人地位是兩大法系許多國家的共同特點或發展趨勢。究其原因，正是基于公立高等學校是依公法設立，行使一定的公權力，為公益目的存在，但又具有不同于行政機關特征的特殊的行政組織。這種地位，既滿足了國家履行高等教育職能的需要，保證了高校的公益性，又能夠使高等學校避免一般行政上的官僚習氣和僵化手續，保持一定程度的精神自由，也容易得到社會的贊助 。同時也有助于司法機關對高等學校進行必要的監督。我國高校與國外公立高校具有類似的特征:高校由國家舉辦并經國家批準設立，都具有獨立的管理機構和法律人格，都需要獨立承擔法律責任；高校開展活動應當以公益為目的；高校行使著部分公共權力；高校又受公共權力的控制程度較大。
三、公立高校的基礎產業地位成為政策性銀行的主要支持對象
基礎設施、基礎產業都是政策性銀行的主要業務領域。而我國公立高校很早就被國家確立為重要基礎產業。江澤民同志在第三次全國教育工作會議上的講話中指出：“切實把教育作為先導性、全局性、基礎性的知識產業和關鍵的基礎設施，擺到優先發展的戰略重點地位。”指明了教育發展的方向，確立了教育在社會經濟發展中的重要戰略地位，同時也賦予教育新的歷史使命。朱鎔基同志也明確指出：“要進一步解放思想，發展教育產業”。當前，盡管關于“教育產業化”、“教育市場化"、“教育商品化” 等提法遭到非議，但“發展教育產業”已為大家所認同。
根據人力資本理論，教育投資可以促進國民經濟增長。以往，人們將教育作為消費性事業來發展，是由政府提供的一種大家都可以消費的福利。但是現在人們逐步認識到，教育是公益性的事業，但也是一種產業，而且不僅只是一種廣義的產業（廣義的教育產業，是指根據1985年國家統計局提出的中國三次產業劃分的意見，教育屬于第三產業），教育還是一種實實在在的產業。所謂教育產業，是指辦學既要遵循教育規律，也要遵循經濟規律，運用產業發展規律來辦教育，發揮市場作用對教育資源進行合理配置；教育的投入要講求經濟效益，要計算教育成本；學校為社會和個人提供了教育服務，應當適當獲取合理的報償（指非義務教育）；教育管理需要加強質量、效率、競爭觀念，提高辦學效益。
從產業經濟的觀點看，教育作為一種以高知識技能為特征的產業，有必要，也有可能進入市場。教育產業雖然與其他產業相比具有其特殊性，但其產業屬性仍十分明顯。對于一項產業來說，其普遍性的特征是生產性、服務性、經營性和效益性。高等教育階段，具備了上述特性。
教育產業的發展是一個長期的過程，而且資金需要量較大。政策性銀行貸款不同于一般商業銀行，貸款期限較長，授信額度也較大。高校申請政策性銀行貸款，其還款期限要長于商業銀行貸款，還本付息壓力也要小于商業銀行貸款。一直以來,對國家重點扶持的基礎設施建設項目發放貸款是政策性銀行重要的開發項目。政策性銀行應該集中好資金，增加對高等院校基礎設施發放貸款。一方面，由于財政資金長期滿足不了高校的發展需要，高校投資欠債較多。因此，政策性銀行在提供基礎設施貸款時，要考慮的是既有教學基礎設施建設的資金安排，又有改善學生和教職工生活條件等方面資金的計劃；既有科研方面的風險投資需要，又要為校辦企業和后勤集團提供資金保障等等。另一方面，國家開發銀行在提供資金支持時，也要按照輕重緩急，優先選擇制約高校發展的“瓶頸”項目，如教學樓、圖書館、學生宿舍樓改、擴建等作為支持對象。解決了這些問題，就會對擴大高校的招生規模起到顯著的乘數效應。在資金投量上，應按照國家社會經濟發展情況和高校發展規劃進行適度投放。
四、公立高校使用政策性銀行貸款的現實可行性
國家開發銀行作為我國政府的開發性金融機構,可以依托自身的政府背景、資金實力、項目開發能力,對高校提供貸款。國家開發銀行對高校提供貸款將是中國教育、政策性銀行發展史上的重要事件,它對我國的教育、科技以及經濟等多方面的發展將產生深遠的影響。首先，它能夠緩解和部分消除教育投入不足的狀況。國家開發銀行可憑借它雄厚的金融實力加大對教育的投資額度，解決高等院校在基礎設施建設方面存在的巨大資金缺口，進一步發展高等教育，廣泛提高我國人口素質。其次，它有助于我國教育質量的提高。國家開發銀行的資金注入將大大改善學校的辦學條件和師資力量，這為實現高等教育大眾化的目標提供了必要的條件。其三，促進產學研一體化。長期以來，國家開發銀行就重視對高科技項目的支持,高等院校又正是我國從事高科技項目研究的主力軍。國家開發銀行對高等院校的支持將有助于科技開發并提高科研成果轉讓率，避免智力資源和科技資源的浪費，真正體現教育對經濟的促進作用。其四，有利于化解公立高校商業銀行貸款問題，降低商業銀行和公立高校的貸款風險。
政策性銀行貸款的財政性金融要求，對公立高校提供貸款只需要政府財政擔保，這就使公立高校貸款成為可能。公立高校在商業銀行貸款的主要障礙是缺少合法擔保和抵押。因為，商業銀行遵照擔保法規定地方政府和財政部門擔保無效，公立高校的資產又不在合法抵押物范圍內，因此，銀校合作一度面臨困難。政策性銀行本身不創造信用，其融資要依靠國家信用擔保，因此，在貸款業務中也采取了地方信用擔保的方式，如國家開發銀行在河南、黑龍江、廣東等省的高校貸款都是有地方政府擔保的。
國家開發銀行2006年又提出“政府熱點、雪中送炭、規劃先行、信用建設、金融推動”的二十字辦行方針，而且在廣州大學城建設中開行已經主動提出并置換了20多億的商業銀行貸款 。2005年，國家開發銀行與黑龍江10所省屬高校簽約，向這些高校提供9.25億元軟貸款，重點用于老工業基地振興中教育項目的建設。所謂軟貸款，就是國家開發銀行作為政策性銀行，可以通過政府或國有公司的融資平臺進行貸款，其貸款允許用于國家確定的重點建設項目的資本金或股本投入，這是軟貸款與商業銀行硬貸款的最大區別。它利息低，還款期限長。貸款下撥后，黑龍江省教育廳將設立開發銀行貸款管理辦公室，負責對貸款實施管理，確保貸款及時到位發揮效益并按期償還，貸款學校也將相應成立負責本校貸款管理工作的辦公室；出臺《省屬高校銀行貸款管理暫行辦法》《省屬高校銀行貸款審批制度》等相關文件，對高校貸款實施嚴格管理；同時，建立高校償貸準備金專戶，如果學校不能按期償還貸款，教育廳將會同省財政廳通過年度結算扣款等方式歸還貸款本息 。
公立高校是政府投資為主導，其貸款一定程度上可以說是一種政策性貸款。就我國目前的情況看，政策性銀行的資金是最為理想的高等教育投資資金。在未來的幾年中，應當通過成立政策性的中國教育銀行，利用其準財政性資金，加大對高等教育這一準公共品的提供力度。只要公立高校貸款是在政府科學控制之下，政策性銀行對公立高校貸款是不存在風險的，即使出現風險，也不過是高校財政赤字而已。
作者簡介：博士研究生畢業，管理學博士，研究興趣：金融法、知識產權法。
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