最高人民法院

最高人民法院印發《最高人民法院關于加強和改進行政審判工作的意見》的通知

法發〔2007〕19號


各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：

　　現將《最高人民法院關于加強和改進行政審判工作的意見》印發給你們，請結合行政審判工作實際執行。

　　2007年4月24日


附：最高人民法院關于加強和改進行政審判工作的意見

為切實貫徹黨的十六屆六中全會精神，落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于預防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》及第五次全國行政審判工作會議精神，適應新時期我國社會發展的需要，加強和改進行政審判工作，充分發揮行政審判的職能作用，為構建社會主義和諧社會提供更加有力的司法保障，特提出如下意見。

一、全面加強行政審判工作的重要性和緊迫性

　　1．實現構建社會主義和諧社會的目標和任務，要求行政審判工作提供更加有力的司法保障。充分發揮行政審判的職能作用，對于妥善處理人民內部矛盾，維護行政管理秩序和社會和諧穩定，都具有極其重要的意義。特別是在當前行政爭議數量日益增多，群體性行政爭議較為突出的新形勢下，行政審判化解行政爭議、保護公民權益、維護社會穩定和促進社會和諧的任務更加艱巨。

　　2．人民群眾日益增長的司法需求，要求行政審判更加注重公正與效率。行政爭議呈現增多的趨勢，不僅反映社會利益格局日益多元化和復雜化，也反映了人民群眾依法維權意識的不斷提高和對司法救濟期待的不斷增強。隨著形勢的發展和法治建設步伐的加快，人民群眾通過訴訟渠道解決行政爭議的情況將會越來越多，對人民法院依法提供有效司法救濟的要求也將越來越高。人民法院必須堅持“公正司法，一心為民”的指導方針，通過依法審理行政案件，妥善化解行政爭議，以及時的救濟保護民權，以優質的服務減輕民負，以快捷的審判解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執行實現民愿，切實解決行政訴訟“告狀難”的問題，為人民群眾提供公正及時的司法保護。

　　3．加強黨的執政能力建設，要求進一步提高行政審判能力。《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，把科學執政、民主執政、依法執政作為加強黨的執政能力建設的總體目標之一。黨依法執政的方式，主要是通過立法、行政和司法活動加以實現。重視加強行政審判工作，是提高黨的執政能力的必然要求，也是提高黨的執政能力的重要保障。各級人民法院和全體行政審判人員，必須從加強黨的執政能力建設的戰略高度，不斷增強行政審判能力，以適應新時期化解行政爭議、解決人民內部矛盾的迫切需要。

　　4．推進法治政府建設，要求進一步發揮行政審判監督、維護和促進依法行政的積極作用。依法治國、建設社會主義法治國家，不僅是黨領導人民治理國家的基本方略，也是一項重要的憲法原則。依法行政是依法治國的核心內容，實現依法治國，必須首先實現依法行政。在建設法治政府，實現政府職能轉變和管理方式創新過程中，人民法院通過依法審理行政案件，監督、促進行政機關遵守法律程序，糾正越權和濫用職權行為，對于落實“有權必有責、用權受監督、侵權要賠償”的依法行政要求，具有積極的、不可替代的重要作用。同時，人民法院對于合法適當的行政行為依法予以維持，通過司法程序確認行政行為的效力，也是對行政機關各項經濟社會管理職能得以有效發揮的司法保障。

　　5．加入世界貿易組織，要求人民法院承擔司法審查的新職責。世貿組織協定對成員方的司法審查制度提出了明確要求，我國加入世貿組織議定書也將司法審查作為確保貿易制度實施的重要措施，作出了明確承諾，并且按照世貿組織規則的要求，修改和制定了大量的法律法規。最高人民法院也制定發布了相應的司法解釋，建立和完善了相應的司法審查制度。近年來，涉及執行世貿組織規則的行政案件已經開始出現，特別是涉外知識產權行政案件大幅增加。新形勢和新任務不僅擴展了行政審判的領域，還對我國行政審判的司法觀念、司法水平提出了更高的要求。

　　6．按照新形勢和新任務的要求，當前行政審判工作還存在一些不相適應的問題和薄弱環節：一是有些法院的領導對行政審判工作重要性的認識還不夠高，沒有擺到應有的工作議事日程上來，導致少數法院行政審判機構不健全，審判力量不足，隊伍不夠穩定，審判人員整體素質不高；二是有的認為行政審判難度大、風險大，怕得罪政府或有關行政機關，不敢行使司法監督權，或是明知行政行為違法，卻違心裁判，矛盾上交。也有些法院熱衷于辦理非訴行政執行案件，不愿受理和審理行政訴訟案件；三是有些行政案件的質量還不高，個別案件久拖不結，影響了當事人合法權益的實現；四是非法干預行政審判的現象在一些地方還不同程度地存在，對當事人訴權加以限制的“土政策”還沒有徹底清除；五是對行政審判領域出現的新情況、新問題調查研究不夠，等等。這些問題影響了行政訴訟法的貫徹實施，損害了司法權威和公正形象，制約了行政審判職能作用的發揮，必須引起高度重視，切實加以解決。

二、行政審判工作的基本經驗和主要任務

　　7．多年來，各級人民法院總結積累了許多行政審判方面的寶貴經驗，主要是：依法保護行政相對人合法權益，是行政審判的首要任務；正確處理監督與維護的關系，是全面發揮行政審判職能的重要原則；堅持公正與效率相結合，是行政審判工作健康發展的重要保障；堅持法律效果與社會效果的統一，是開展行政審判工作的基本要求；不斷改善和優化司法環境，是行政審判健康發展的必要條件；積極探索妥善處理行政爭議的新方法，是行政審判工作不斷取得新成績、新發展的重要保證；堅持黨的領導、自覺接受人大和社會各界的監督，是搞好行政審判工作的根本保障。

　　8．當前和今后一個時期，人民法院行政審判工作的主要任務是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，緊緊圍繞“公正司法，一心為民”的指導方針，牢固樹立社會主義司法理念，努力建設公正高效權威的行政審判制度，按照“保護合法權益，促進依法行政，優化司法環境，化解行政爭議”的要求，充分發揮行政審判職能作用，為構建社會主義和諧社會提供有力的司法保障。

三、切實保護公民合法權益，促進依法行政

　　9．各級人民法院要始終堅持“公正與效率”主題，堅持審判實踐中的成功經驗和有效做法，切實保證和不斷提高行政審判的質量和效率。要全面理解和正確執行行政訴訟法和相關司法解釋的規定，加大相對人訴權的保護力度，依法受理涉及公民人身權、財產權的行政案件，依法受理與人身權、財產權密切相關的其他經濟社會權利的行政案件。要切實解決行政案件應當受理而不受理，或者不依法及時受理，導致行政相對人“告狀難”的問題；切實解決應當撤銷違法行政行為而違心遷就、違法辦案，損害當事人利益的㈨題；切實解決一些案件審判效率不高，審判周期過長，久拖不結的問題。上級法院要加大對下級法院審理行政案件的監督力度，對不履行行政審判職責和違法辦案的行為，要堅決依法予以糾正，對于造成惡劣影響的典型案件要給予通報和嚴肅處理。

　　10．各級人民法院在依法保護行政相對人合法權益，監督行政機關依法行政的同時，對于行政機關依法實施的行政管理活動及合法行政行為，要給子及時有力的支持。要依法正確受理和及時執行非訴行政執行案件，支持行政機關依法行政。對于各級行政機關依法實施經濟調控、市場監管、公共服務、社會管理職能，要積極提供有效的司法保障。要堅決依法支持各級政府和相關行政部門打擊制裁土地違法行為、金融證券領域的違法違規行為、侵犯知識產權的違法行為、危害食品藥品安全的違法行為、破壞自然資源和環境保護的違法行為、損害農民合法權益的違法行為等專項執法活動，維護正常的行政管理秩序、經濟秩序和社會秩序，維護各級政府和行政部門的權威和良好形象。

四、努力營造良好的司法環境

　　11．當前影響行政審判工作發展的因素中，司法環境仍然是一個比較突出的問題。各級人民法院要緊緊依靠黨委和人大的領導、監督和支持，切實解決以言代法、以權壓法和非法干預行政審判的問題，克服行政審判中的地方和部門保護主義。對于干預、阻礙人民法院受理、審判和執行行政案件的行為，要及時向各級紀檢監察機關通報情況，取得支持。

　　12．要積極推進行政案件管轄制度的改革和完善，通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預，為人民法院依法獨立公正審理行政案件提供制度保障。

　　13．探索管轄制度改革應當正確處理好以下問題：一是要以確保司法公正為目標。無論是指定管轄還是提級管轄，其目的都在于防止和排除不當干預，保證人民法院依法公正處理行政案件。對于由當地基層法院管轄可能會影響公正審理的案件，中級人民法院可以根據當事人的申請，決定指定管轄或者提級管轄，以確保案件審理的公正性。二是當事人選擇和法院決定相結合。當事人可以向被告所在地基層人民法院起訴，也可以申請中級人民法院管轄，或者請求中級人民法院指定本轄區其他基層人民法院管轄，是否準許由中級人民法院決定。三是方便訴訟與案件平衡相兼顧。指定管轄應當考慮當事人的困難和負擔，盡可能以就近為原則。同時可以通過指定管轄均衡各基層法院承辦行政案件的數量。四是立案和審判機構相配合。在決定指定管轄或者提級管轄時，立案庭和行政庭要加強溝通與配合，如何確定管轄法院可以由行政庭提出意見。五是以解決基層法院公正司法為重點，盡可能把行政爭議解決在基層。中級以上人民法院案件的管轄問題，應當按照現行法律和司法解釋的規定執行。

五、積極探索行政案件處理新機制

　　14．行政爭議屬于人民內部矛盾，行政爭議產生和形成的原因往往比較復雜，每一起行政案件的情況也有所不同。因此，行政爭議的解決必須采取多種方式和手段。人民法院在審理行政案件過程中，要按照“堅持合法審查，促進執法完善，依法規范撤訴，力求案結事了”的要求，積極探索行政案件處理新機制。

　　15．人民法院在查清事實，分清是非，不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，可以建議由行政機關完善或改變行政行為，補償行政相對人的損失，人民法院可以裁定準許行政相對人自愿撤訴。特別是對因農村土地征收、城市房屋拆遷、企業改制、勞動和社會保障、資源環保等社會熱點問題引發的群體性行政爭議，更要注意最大限度地采取協調方式處理。既要有嫻熟的司法審查能力，又要具備高超的溝通協調能力和群眾工作能力；既要依法保護群眾的切身利益，又要善于引導當事人正當合法行使權利；既要保證個案處理的公正性，又要注意社會效益的最大化；既要全力做好本職工作，又要善于取得和依靠黨委、政府的支持，要防止和避免因工作方法不當導致矛盾激化和轉化，力爭將案件處理的負面影響減少到最低限度。

　　16．探索和完善協調機制應當正確處理好以下關系：一是合法性審查與協調的關系。人民法院要在查明事實、分清是非，不損害國家利益、公共利益和他人合法權益的前提下，協調處理行政爭議。二是自愿撤訴與積極協調的關系。原告申請撤訴必須建立在自愿的基礎上，不得代替當事人表達意愿，更不能強迫當事人接受某種條件。三是協調與裁判的關系。當事人不同意撤訴或者和解后又反悔的，應當及時恢復審理、做出裁判，不得片面追求撤訴率而當判不判，久拖不結。四是撤訴與執行的關系。在確認當事人協議效力的同時，對按約應即時履行沒有履行的，不能急于送達裁定；對于約定到期履行的，應對義務方履行協議情況進行監督，防止因毀約或者失信而導致循環訴訟。

　　17．要認清當前群體性行政爭議日趨增多的嚴峻形勢，不斷提高依法妥善處理好群體性行政案件的司法能力，要按照最高人民法院下發的《關于妥善處理群體性行政案件的通知》的要求，對本轄區群體性行政案件的情況進行調查分析，制定相應的工作方案和措施，并認真抓好各項工作措施的落實，在黨委的統一協調和政府的配合支持下，充分發揮人民法院在維護社會和諧穩定中的積極作用。

六、準確適用法律規范，維護法制統一

　　18．要嚴格規范法律適用問題請示程序。各級人民法院在審理行政案件中遇到法律適用的疑難問題，可以向上級法院請示。上報請示應當嚴格執行最高人民法院關于請示問題的規定，請示的內容應當限于法律和司法解釋的適用問題，不得就案件的事實認定問題、定性問題或者實體處理問題進行請示，更不得全案請示。法律適用問題請示應當逐級上報，不得越級請示。請示法院應當對請示問題的事實負責，并且經過審判委員會討論提出傾向性意見。

　　19．正確處理行政訴訟案件和民事訴訟案件交叉的問題。要區別責任發生的時間、法律對責任實現順序是否有專門規定，以及是否涉及國家利益、公共利益，審慎解決民事責任和行政責任的沖突。要立足我國社會主義初級階段的國情，既重視保障民事受害人的及時有效救濟，也要兼顧行政與民事兩種賠償責任承擔的基本公平。對選擇民事或行政救濟途徑法律規定不明確的，要加強法院內部的溝通協商，不輕易否定起訴人的行政訴權或民事訴權。如爭議的民事法律關系是行政行為合法的基礎性前提性事實和主要構成要件的，應當先行中止行政訴訟，等候民事訴訟的判決結果。反之則可以行政訴訟先行。不同審判庭或者法院之間應當主動加強溝通協調，不得各行其是。

　　20．充分尊重生效裁判的既判力，防止對同一事實或者同一法律問題作出不同裁判。無論是行政案件還是民事案件，在裁判發生法律效力后未經法定程序改判之前，對當事人、司法機關以及其他主體都具有拘束力，其他法院均不得作出與生效裁判不一致的裁判。即使生效裁判確有錯誤，也必須通過法定程序依法予以糾正，不得無視生效裁判的存在。

　　21．高度重視“以罰代刑”的問題。當前在行政程序中，“以罰代刑”的現象比較突出。各級人民法院在行政審判中發現違法行為已經構成犯罪的，應當及時移送刑事偵查機關處理；對于行政機關可能存在“以罰代刑”、放縱犯罪問題的，要向行政機關或者有關部門及時提出司法建議。

七、建立司法與行政良性互動機制

　　22．人民法院要采取多種方式加強同政府有關部門和復議機構溝通聯系，交流行政審判和行政執法的情況和信息，增加相互之間的了解和共識；分析行政執法存在的問題并提出司法建議，協助行政機關總結經驗教訓，完善行政程序制度；協助行政機關加強對行政執法人員的教育和培訓，提高其法治意識和執法水平：邀請行政復議和行政執法人員旁聽典型案件的開庭審理，增強依法行政觀念和依法應訴能力；對于重視和支持行政審判的經驗和做法要予以宣傳和推廣；對非法干擾行政審判、妨礙行政訴訟的典型進行通報或者曝光，維護訴訟秩序和法律尊嚴。

　　23．人民法院在與政府有關部門和復議機構溝通交流中，應當處理好司法權與行政權的關系，人民法院不得參與行政機關對具體行政案件的處理，不得參加行政機關組織的具體執法活動，以保持司法的中立性和公信力。

　　24．人民法院要肯定和支持行政領導出庭應訴。地方政府和行政部門領導出庭，是對行政審判工作的重視、支持和尊重，也是國家法治水平提升、社會文明進步的可喜現象，對于增強行政機關的訴訟意識和應訴能力、提高審判質量與效率、妥善解決行政爭議、提高執法水平等，都有重要的作用和意義。

　　25．人民法院對行政機關法定代表人出庭應訴不宜提出剛性要求和作出強制性規定，但是可以向行政機關或者有關部門提出建議，做好宣傳工作，推動這項工作的健康發展。行政機關的主要領導出庭應訴，可以選擇一些案情重大、社會普遍關注、具有規范和教育意義的案件；人民法院也可以根據案件具體情況和審判工作的需要，向行政機關提出建議。

八、重視加強對行政審判工作的領導

　　26．要進一步提高對行政審判工作重要性的認識。各級人民法院領導務必站在講政治、講大局、加強憲政建設的高度，站在依法行政和民主執政一致性的高度，進一步提高對行政審判工作重要性的認識，把加強和改進行政審判工作擺在更加重要的位置，要糾正行政審判可有可無，甚至認為行政審判惹是生非的錯誤認識，敢于堅持維護憲法和法律的權威，敢于履行憲法和法律賦予人民法院的監督職責，敢于為行政審判人員撐腰打氣，敢于出面抵制非法干擾。要通過我們卓有成效的工作，營造出一個守法擁政、政通人和的良好環境。

　　27．要加強對行政審判工作的領導。要全面了解和掌握本院和本轄區行政審判工作的狀況，學習借鑒有關法院開展行政審判工作的經驗，研究制定開展行政審判工作的規劃、目標和措施，開認真抓好各項措施的落實。要及時了解和認真解決行政審判實踐中存在的問題和困難，對于工作中遇到的行政庭和分管副院長難以解決的問題，院長要親自出面做好工作。要關心、愛護行政審判人員，支持他們依法履行職責，保障行政審判法官的職業安全。各級人民法院的院長、分管副院長每年可以爭取辦幾件行政案件，親自擔任審判長開庭審理，提高業務能力和領導水平。要結合本地的實際，對行政審判工作提出量化考核的標準或要求，作為目標管理和考評的重要內容，并認真抓好督促、檢查、落實和通報。

九、進一步加強行政審判隊伍建設

　　28．要加強思想政治建設和廉政建設。要繼續深入開展社會主義法治理念教育和實踐活動，進一步明確司法指導思想，端正司法理念，規范司法行為，改進審判作風，確保司法廉潔。要認真開展廉政建設和反腐敗工作，嚴肅查處少數貪贓枉法、徇私舞弊、“權權交易”的人員，堅決糾正損害群眾利益的不正之風。進一步健全和完善違法辦案責任追究制度、案件質量評查制度、評比獎懲和通報等制度。同時，要保障法官的職業安全，預防和制止一切對法官打擊報復、誣告傷害的行為，依法維護法官的人身安全和合法權益。

　　29．加大行政審判人員的培訓力度，進一步提高行政審判人員的素質。要大力加強行政審判人員業務培訓，既要重視行政法理論知識的學習和培訓，又要注重審判實務和實際操作技能的培訓，既要注重行政訴訟知識和審判業務能力的提高，又要注意加強相關行政管理領域專業知識的學習。切實增強行政審判法官服務大局的能力、溝通協調的能力、駕馭庭審活動的能力、群眾工作的能力、裁判文書制作的能力和調查研究的能力。最高人民法院和高級人民法院每年要對行政審判人員的業務培訓制定計劃，認真組織實施，抓好落實。對于新頒布的法律法規和新出臺的司法解釋，要及時組織培訓。要認真總結和堅持在加強法院業務建設、提高法官司法能力方面的成功經驗和有效做法，采取多種形式提高行政審判人員的業務素質。

　　30．健全行政審判機構、配備審判力量，穩定審判隊伍。要進一步健全行政審判機構，配備足夠的行政審判人員。除個別地方法院確因編制太少難以達到要求外，基層法院必須保證組成一個合議庭，中級以上法院兩個以上合議庭。這項工作要抓緊落實，力爭在今年年底前完成。要充分考慮行政審判工作的特點，選配能夠勝任和適合行政審判工作的人員充實到行政審判庭。認真解決行政審判庭庭長進審判委員會的問題，法院的專職審判委員會委員中也應當考慮有熟悉行政審判業務的人員。要保留一批具有行政審判經驗、經過系統培訓的業務骨干和資深法官，除提拔重用外不能輕易調整和調離，以保證行政審判隊伍的相對穩定性。要建立符合行政審判工作特點的考核和激勵機制，不能以案件數量多少作為衡量審判工作重要性和評判行政審判法官工作業績的依據。