國家旅游局

關于加強監督管理規范旅游市場秩序的工作意見

各省、自治區、直轄市旅游局（委）：
　　改革開放以來，我國旅游業持續快速發展，旅游市場秩序總體規范有序，但也出現了“零負團費”、“掛靠承包”、強迫消費等影響旅游市場秩序和旅游業健康發展的問題。為加強監督管理，進一步規范旅游市場秩序，不斷提升旅游服務質量，制定本工作意見。
　　一、指導思想和目標原則
　　（一）指導思想。以建設人民群眾更加滿意的現代服務業為目標，按照“引導與規范結合、準入與退出結合、服務與監管結合、治標與治本結合”和“往深處抓、往實處抓”的總體要求，切實履行旅游服務質量和市場秩序監督管理工作職責，針對突出問題，采取有效措施，促進我國旅游市場規范有序。
　　（二）工作目標
　　1．年度工作目標。2011年，通過對各地區、各重點城市和重點領域、重點環節開展專項治理，使“零負團費”、“掛靠承包”、無資質經營旅游業務、欺詐和強迫游客消費等行為得到有效遏制，旅游企業誠信經營和旅游服務質量有所提高。
　　2．中期目標。力爭在“十二五”期末，基本解決旅游市場秩序和服務質量方面存在的突出問題，游客滿意度明顯提升，游客投訴率明顯降低，重點城市的“一日游”等周邊游市場問題明顯減少，全國旅游市場秩序狀況明顯好轉。
　　3．長期目標。力爭到2020年即我國成為世界旅游強國之際，全國旅游市場規范有序，旅游服務質量全面提升，監督管理工作堅強有力。
　　（三）工作原則
　　1．依法監管、依法治理。各級旅游行政管理部門及旅游質監執法機構深入貫徹依法治旅、以法興旅方針，按照法定授權認真履行旅游市場監督管理工作職責，嚴格依據法律法規開展旅游市場監督檢查和違法違規行為行政處罰。
　　2．全面規范、突出重點。各地區、各重點城市、各旅游企事業單位要認真貫徹落實國家旅游局的工作部署，著眼全面治理和逐步規范，根據全行業的重點任務和本地區、本城市、本單位的實際，確定各個階段治理解決的重點問題和監督管理的重點工作。
　　3．標本兼治、持續深入。將集中力量解決旅游市場秩序方面存在的突出問題、盡早盡快見到成效，與針對問題根源改革體制、建設完善制度和機制有機結合起來，使加強監督管理規范旅游市場秩序工作持續深入。
　　4．協調配合、共同監管。各級旅游行政管理部門要注重協調各方面力量，爭取黨委、政府的重視和支持，加強部門、地區、城市間的協調配合，形成按照職責實施監督管理與各地區和各城市及其有關部門統一行動、共同規范旅游市場秩序的工作格局。
　　二、主要任務
　　（一）遏制、扭轉“零負團費”低價操作模式。深入研究“零負團費”形成的原因、關鍵環節，針對重點、焦點、熱點、難點問題，采取切實有效的治理辦法和措施。要加強與工商等部門的協作聯動，加強對旅游廣告的指導規范，集中力量檢查治理以低價旅游廣告招徠游客問題，鼓勵社會各界舉報發布不實旅游廣告行為。要求旅游企業和從業人員嚴格執行《侵權責任法》、《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》、《價格法》、《廣告法》、《旅行社條例》等法律法規，擯棄低于成本的旅游宣傳、招徠和組織接待，抵制旅游商店、旅游景區嚴重質價不符和高價格、高“回扣”的經營行為。建立案件督察、督辦機制，開展重點案件及相關部門轉辦案件的督察、督辦。進一步開展“品質旅游、伴你遠行”宣傳，通過中央和省區市電視臺的大眾欄目開展品質旅游的公益廣告宣傳，通過互聯網、電視、廣播、報刊等廣泛、深入、連續開展品質旅游宣傳，積極探索開展品質旅游宣傳教育進社區、進課堂活動，在培育、強化國民旅游意識的同時，大力倡導品質旅游、文明旅游、安全旅游，引導、幫助游客識別、抵制低價團。
　　（二）加強合同監管，制止欺詐消費和強迫消費。各級旅游行政管理部門及旅游質監執法機構要會同工商等有關部門，加強對旅游合同的監督檢查，要求旅行社按照《合同法》、《旅行社條例》等法律法規與游客簽訂旅游合同并嚴格履行，對不依法簽訂旅游合同和違反合同約定的行為及時依法查處。要會同工商、物價、質檢、商務等部門，依據法律法規和部門職責分工，從快查處有關欺詐、強迫游客購物和參加另行付費旅游項目行為，重點是打擊強迫購物、價格虛高和假冒偽劣等嚴重損害游客權益的違法行為，加強協調配合，確保調解和處罰效果、效率。要依據《旅游投訴處理辦法》，將及時認真查處有關欺詐、強迫游客購物和參加另行付費的旅游項目，旅游購物和自費項目嚴重質價不符、質次價高，以及違反合同約定“加點”、“減點”、“換點”和壓縮合同約定的游覽時間等投訴案件作為工作重點，披露典型案例及其查處情況、結果，公布主要責任單位和責任人。
　　（三）全面治理旅行社部門承包、掛靠經營。各級旅游行政管理部門及旅游質監執法機構要依據《旅行社條例》及其實施細則等，積極引導旅游企業規范經營，對服務網點從事招徠、咨詢以外的活動，對旅行社除接待委托和招徠委托外準許或者默許其他企業、團體或者個人以自己的名義從事旅行社業務經營活動，對旅行社準許其他企業、團體或者個人以部門或者個人承包、掛靠的形式經營旅行社業務等轉讓、出租、出借、受讓、租借許可證等行為，堅決依法查處。
　　（四）加強對“一日游”等城市周邊游市場的治理整頓。要充分發揮城市旅游市場綜合治理、聯合執法等工作機制的作用，黨委、政府統一組織領導和督促指導，各部門分工負責和相互配合，突出重點、抓緊抓實，攻堅克難、敢于碰硬，標本兼治、持之以恒。重點城市尤其要注意防止“一日游”等城市周邊游市場秩序狀況出現反復。各重點城市要繼續加強“一日游”等城市周邊游的提示宣傳和引導服務工作，加強面向游客和公眾的公共信息服務，提示游客注意防范陷阱和依法維權，及時披露違法違規經營服務信息，盡快解決旅游信息不對稱問題，充分發揮游客、公眾、輿論信息監督防范的功能作用。
　　（五）依法查處無許可、無資質經營行為。各級旅游行政管理部門和飯店游船星級評定機構、景區等級評定機構，要依據標準和規范，及時查處假冒飯店和游船星級、景區等級等資質開展宣傳招徠和經營等違規行為。各級旅游行政管理部門要會同工商、公安等部門，依法打擊未取得旅行社業務經營許可證經營旅游業務、未取得導游證從事導游服務、未取得旅游客運資質從事旅游客運等行為，加強對旅游企業無許可、無資質廣告宣傳的監督檢查和不規范廣告宣傳行為的治理，加強對旅行社及其分社和服務網點的監督檢查，嚴厲打擊旅行社及其分支經營服務機構超范圍經營、無許可經營行為。要按照國家旅游局的部署，全面開展試行旅行社委托代理招徠旅游者業務工作，及時研究分析有關問題，總結交流成功經驗，推動這一改革的全面和持續深入。
　　三、主要工作措施
　　（一）制定工作方案。各省級和重點城市旅游行政管理部門要根據本地旅游市場秩序狀況和加強監督管理的需要，按照全國規范旅游市場秩序工作的統一部署和要求，認真研究制定并實施切實可行的工作方案。
　　（二）監管監察互動。各級旅游監督管理機構要與同級旅游監察部門建立監管和監察工作互動機制，將規范旅游市場秩序與行風建設結合起來，形成工作合力，加強對規范旅游市場秩序工作的監督指導和行政監察，加大對旅游監督管理和行政執法工作的監督力度。
　　（三）強化檢查處理。各級旅游行政管理部門及旅游質監執法機構要加強對旅游市場秩序的監督檢查，嚴格按照有關法律法規查處違法違規行為，分層分級分時段抓一批違法違規典型案例，及時據實公開發布查處進展、階段性成果和結案情況等信息。
　　（四）加強誠信建設。要將違法違規企業和人員信息記入誠信檔案，并可以建立黑名單，堅決把不良業者淘汰清理出旅游行業。要建立重大案件督辦臺賬制度，對國家旅游局及有關部門轉辦或造成重大社會影響的案件，實行一案一賬，督促、指導有關旅游行政管理部門及旅游質監執法機構及時依法辦理，并通過媒體及時和定期公布黑名單及重大案件辦理情況。
　　（五）形成動態機制。要依據《旅行社條例》等法律法規和標準規范，及時認真地受理設立許可、備案和星級（等級）評定等職責，實現工作的程序化、規范化、正常化，確保行業進入渠道暢通。同時，要在加強對星級飯店、星級游船、A級景區、旅行社和導游資格監督檢查的基礎上，加大對不符合條件、達不到標準旅游經營單位和服務者的淘汰力度，形成科學合理的旅游行業準入退出動態運行機制。
　　（六）延伸監管服務。要密切關注旅行社、飯店、景區的新業態發展，如加盟、連鎖等網絡化經營和互聯網旅游，在深入調查研究的基礎上，根據實際需要，建立制度，采取措施，實施監管服務。
　　四、主要工作要求
　　（一）統一認識、明確任務。加強旅游市場秩序監督管理工作，是新時期國家賦予旅游行政管理部門的主要工作職責。市場秩序直接影響到旅游服務質量和游客的權益，直接關系到將旅游業培育成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業的戰略目標和任務。加強監督管理規范旅游市場秩序是全面提升旅游服務質量、切實保障游客權益、促進我國旅游業持續健康發展的迫切需要。
　　（二）廣泛動員、全面部署。各級旅游行政管理部門要進行深入廣泛的宣傳動員，營造氛圍和聲勢，面向行業和公眾宣傳解決旅游市場秩序突出問題的重要性和緊迫性，引導游客理性消費，自覺抵制“零負團費”、非法經營、強迫消費等行為，號召廣大從業人員檢舉揭發有關違法違規行為。各級地方旅游行政管理部門要在年度工作計劃安排和研究編制“十二五”規劃及長期發展規劃中，突出監督管理規范旅游市場秩序工作，采取有效的對策措施，進行系統全面的部署安排，確保工作深入、全面、持久地開展下去。
　　（三）加強指導、狠抓落實。各級旅游行政管理部門及旅游質監執法機構要針對規范旅游市場秩序工作的重點、難點，采取對策措施，加強監管，要通過對重點案件的督察和督促，指導下級旅游行政管理部門及旅游質監執法機構切實依照相關法律法規做好規范旅游市場秩序工作。要發揮旅游紀檢監察機關的作用，對旅游行政管理部門和相關部門有法不依、有令不行、有禁不止、推諉拖延、行政不作為甚至包庇、袒護違法違規者等行為，要依照紀律和法規予以嚴肅查處，扭轉一些地區、一些單位對旅游市場“不敢管、不愿管、不會管、不配合、管不了”的狀況。
　　（四）形成機制、加強協調。各級旅游行政管理部門要高度重視加強監督管理規范旅游市場秩序工作，要向政府建議建立健全旅游市場監督管理的聯合工作制度，各部門、各方面在政府的統一組織領導下各司其職，各負其責，分工合作，密切配合，形成合力，共同治理。
　　（五）強化考核、及時總結。各級旅游行政管理部門要按照本意見，結合本地規范旅游市場秩序工作需要，建立工作任務目標分解考核制度，及時組織開展檢查、督促，定期進行考核和表彰、獎勵或批評、懲處，認真總結和及時交流工作情況和經驗，鼓勵先進，鞭策后進，推動工作扎實和持續深入地開展下去。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國家旅游局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇一一年二月二十四日