最高人民法院

最高人民法院關于充分發揮審判職能作用 推動國家新型城鎮化發展的意見


法發〔2014〕20號



新型城鎮化是促進社會全面進步的必然要求，是“十二五”時期國民經濟和社會發展的重大戰略部署。為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和中央城鎮化工作會議精神，充分發揮審判職能作用，推動國家新型城鎮化發展，提出以下意見。

一、提高思想認識，增強保障新型城鎮化的責任感和使命感

1.充分認識推進新型城鎮化的重要意義。城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。當前，我國正處于經濟轉型升級和加快推進現代化的重要時期，也是城鎮化深入發展的關鍵時期。積極穩妥扎實有序推進新型城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

2.切實增強發揮審判職能作用，保障新型城鎮化的責任感。推進新型城鎮化，涉及政治、經濟、社會、文化、生態文明建設等方方面面，審判工作必將面臨更多的新情況、新任務和新要求。要深刻認識新型城鎮化對經濟社會發展的重大意義，深刻把握中央關于推進新型城鎮化的各項決策部署，把審判工作置于經濟社會發展大局之中，不斷增強責任意識和服務意識，充分發揮審判職能作用，運用法治思維和法治方式有效化解矛盾糾紛，及時妥善處理好新型城鎮化進程中出現的各種利益沖突，為國家新型城鎮化戰略的推進以及經濟社會和諧發展提供有力的司法保障。

二、保障農業轉移人口合法權益，助力全體居民公平共享現代化建設成果

3.依法保障農業轉移人口的基本公共服務權利。要密切關注國家相關政策的調整，堅持依法、平等、循序漸進的原則，妥善審理涉及教育培訓、就業創業、社會保障、公共衛生等基本公共服務方面的民事、行政糾紛案件，充分發揮司法引導作用，促進在城鎮就業居住但未落戶的農業轉移人口平等享受城鎮基本公共服務問題的逐步解決，真正實現農業轉移人口融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會。

4.依法促進農業轉移人口住房保障渠道的拓寬。妥善審理涉及基本住房保障的民事、行政糾紛案件，尤其是要慎重處理因集體經濟組織利用農村集體建設用地建設公共租賃住房、開發區和產業園區建設公共租賃住房、企業建設農民工集體宿舍引發的相關權益糾紛，要加強對有關法律規定的理解和把握，準確研判國家政策導向，并注重加強與有關行政主管部門的溝通，通過多種方式有效化解矛盾糾紛。

三、服務產業轉型升級，增強新型城鎮化產業支撐力

5.依法保護投資者權益，服務經濟結構優化調整。在審理各類投資糾紛案件時，要平等保護投資者合法權益，促進社會投資主體多元化，充分發揮司法裁判的指引作用，鼓勵資本向新能源、新材料、節能環保、生物醫藥、信息網絡和高端制造產業轉移，支持和引導戰略性新興產業的大力發展，增強經濟活力。

6.營造良好的融資創業環境。妥善審理非金融借貸糾紛案件，正確認定非金融借貸合同效力，既要維護金融安全和社會穩定，又要保護合法的民間借貸和企業融資行為，維護債權人合法權益，拓寬企業尤其是中小微企業的融資渠道，促進企業健康發展。

7.依法保障現代服務業發展。對于旅游、電信、物流、信息、研發、工業設計、商務、節能環保等服務合同糾紛案件，要合理平衡服務提供者與消費者利益，既要支持和保障面向生產、服務民生的現代服務業的自身發展，又要及時糾正服務提供者的不當行為，規范和引導服務提供者不斷完善經營管理、提高服務水平。加強與服務業主管部門、行業協會的信息交流，及時通報案件審理中發現的服務行業發展存在的問題，提出司法建議。

8.促進勞動力市場的規范健康發展。妥善審理產業轉型升級過程中勞動者與用人單位之間的勞動爭議糾紛，依法保障勞動者合法權益，規范勞動用工制度。要注重通過調解、和解等方法解決糾紛，力促用人單位與勞動者實現互利共贏。

四、推動新型城鎮建設，提高城鎮綜合承載力

9.為新型城鎮建設依法有序開展創造良好法治環境。妥善處理城鎮化建設過程中因城市功能區、市政公用設施、交通路網等基礎設施建設以及棚戶區改造、危舊住房和非成套住房改造、新居住區等居民區建設等引發的土地征收、城市房屋拆遷和城鄉拆違等民事、行政案件，要高度關注“農轉非”“村改居”“撤組轉戶”之后剩余集體土地的征收與補償工作，既要嚴格執行土地征收和房屋拆遷補償安置標準，保護被拆遷人合法權益，又要依法支持城鎮建設，為城鎮建設的有序、高效推進提供優質的司法保障。

10.依法服務新型城鎮建設的推進，促進城市載體服務功能提升。妥善化解在城市功能區、市政公用設施、交通路網等基礎設施建設中發生的建設工程、勞動爭議等矛盾糾紛，依法平等保護各方當事人合法權益，維護安全規范的建筑市場、勞動市場等市場秩序，保障城市基礎設施建設，增強對人口聚集和服務的支撐能力。

五、強化生態環保案件審判工作，推動城鄉綠色發展

11.加大對城鄉生態環境的司法保護力度。高度關注資源開發、土壤污染、空氣污染、水資源污染、噪聲污染防治等環境保護問題，強化環境資源案件審判工作，依法制裁污染、危害環境的違法行為。妥善審理城鎮化進程中出現的環境侵權糾紛案件，正確適用舉證責任分配規則，準確認定環境污染與損害后果之間的因果關系。積極完善環境公益訴訟制度，探索建立妥善處理重大環境污染索賠案件工作機制，依法維護受害人的合法權益，保護生態環境安全。

12.推動形成生態環保良好社會氛圍。在環境資源審判中積極貫徹落實公眾參與原則，完善人民陪審員參加環境資源案件審判等制度，并通過執法辦案、法制宣傳等多種方式，大力宣傳節約資源和保護環境的基本國策，大力宣傳國土資源開發、資源集約利用、發展循環經濟等方面的政策法律，引導人民群眾增強生態意識、節約意識、環保意識，推動形成環境保護人人有責的良好社會氛圍。

六、服務城鄉發展一體化，增強農村發展活力

13.依法保障平等就業、同工同酬制度的落實。進一步發揮審判職能，在勞動條件、安全生產、勞動報酬，以及工傷、醫療、養老保險等各個方面，嚴格按照新工傷保險條例及其司法解釋等有關勞動保障的法律、行政法規的規定審理案件，助力城鄉勞動者一律平等目標的逐步實現，保障全體勞動者參與新型城鎮化建設的合法權益，推動建立城鄉統一的人力資源市場。

14.促進城鄉統一的建設用地市場的形成。要在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依法平等保護集體經營性建設用地與國有土地享有平等的權利。在審理涉及集體經營性建設用地的糾紛案件過程中，既要嚴格執行法律、行政法規，又要處理好法律、行政法規與政策和體制機制創新之間的關系。

15.維護農業基礎設施工程建設市場秩序。進一步加強涉及農業基礎設施建設工程案件的審判，依法加大對小型農田水利設施、小流域綜合治理等建設項目投資者利益的保障力度，注重保護農民參與農業基礎設施建設的積極性和主動性。

16.慎重處理涉農土地糾紛，切實保障農民的合法權益。在審理農村土地征地補償、農村集體土地使用權流轉等民事糾紛案件時，要尊重當事人意思自治，著重引導各方主體通過自愿協商達成權利義務平衡的協議；涉及農村集體成員資格界定標準的，要在現行法律規定框架內，最大限度地保護農民特別是農村老人、婦女、兒童的合法權益。要嚴格遵照國家法律法規規定，依法公平認定當事人的權利義務范圍；作出司法裁判要合法合理，并要考慮個案的示范效應，避免因個案裁判而引發群體性事件。

17.加強耕地的司法保護力度，切實保障糧食安全。要妥善審理涉及耕地尤其是基本農田的糾紛案件，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，確保實現“用途管制、節約利用、嚴格管理”的耕地保護目標，堅決守住耕地保護紅線，確保國家糧食安全。

18.促進現代農業產業化發展。要密切關注和全面掌握國家政策精神，統籌協調維護土地承包經營權與促進土地承包經營權流轉之間的關系，妥善審理因土地承包經營權流轉、互利互換而引發的糾紛，按照既有利于土地承包經營權有序流轉和規范流轉，也有利于農民土地承包各項合法權益充分保障的原則，鼓勵和支持土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉。依法妥善審理現代農業發展中出現的各類新型糾紛案件，保障設施農業、生態農業、觀光農業建設，促進綠色、優質、安全的現代都市型農業加快發展。

19.保障農產品流通體系的完善。加強農產品生產、加工、包裝、運輸、銷售等各環節糾紛案件的審判，明確農產品流轉過程中各方當事人的權利義務，既要保護農產品消費者的人身安全和財產權益，也要堅持各負其責的原則，明確農產品收購者、運輸者、加工者、銷售者的各自責任，推動安全、高效、便捷的農產品流通體系的建設。

20.助推美麗鄉村建設。對農村民事、行政糾紛，要善于發揮鄉村干部、司法協理員等多種社會力量，盡量多做調解工作，力促案結事了人和；要妥善化解農村道路聯網、農村電氣化、農村環境整治等矛盾糾紛，引導農民追求科學健康文明低碳的生產生活方式。

七、完善工作機制，增強司法保障的針對性和實效性

21.健全完善運行高效的審判工作制度。深入推進司法公開，不斷完善各類涉新型城鎮化建設糾紛快速化解機制，依法及時保護人民群眾的合法利益訴求。對涉及新型城鎮化建設重點項目的訴訟案件，在現行法律框架范圍內，要開辟高效快捷的訴訟通道，最大限度確保新型城鎮化建設的順利推進。

22.依法參與社會治理。對新型城鎮化建設過程中發生的矛盾糾紛，要按照“不缺位、不越位、不錯位”的原則，加強與其他國家機關、基層組織和群眾自治組織的溝通與協作，依法支持其調處社會矛盾糾紛，依法指導人民調解委員會調解民間糾紛，對當事人經人民調解達成調解協議并共同提出司法確認申請的，要依法做好司法確認工作。要高度重視并認真研判有關新型城鎮化建設糾紛案件審判中發現的新情況、新問題，及時向地方黨委、人大報送專項報告，向政府及其他相關部門提出司法建議。

23.落實司法為民便民利民措施。深化訴訟服務機制，繼續推行巡回審判、社區法庭、假日法庭、街道訴訟服務站等便民舉措。運用信息技術，大力完善司法便民利民舉措，全力搭建涵蓋立案、審判、執行的全方位便民服務平臺。做好程序告知和舉證指導，對訴訟能力較弱的當事人提供必要的幫助，最大限度地及時化解城鎮化進程中引發的矛盾糾紛，消弭社會不和諧因素。加大司法救助力度，對經濟確有困難的當事人給予必要的幫助。積極探索“進城務工人員權益保護”“涉及農村農民權益爭議調解”等專項工作機制，綜合運用多元糾紛解決機制、審判綠色通道、司法救助等機制，有效維護農民的合法權益。

最高人民法院

2014年11月14日