最高人民法院

最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見

法發〔2016〕12號


為深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，促進“十三五”規劃綱要的全面實施，充分發揮人民法院審判職能作用，為加快推進生態文明建設與綠色發展提供公正、高效的司法服務和保障，制定如下意見。
一、準確把握人民法院服務、保障生態文明建設與綠色發展的基本理念和總體要求
1.充分認識新形勢下服務和保障生態文明建設與綠色發展的重要意義。黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設擺上更加重要的戰略地位。《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》兩份綱領性文件相繼出臺后，十八屆五中全會以及“十三五”規劃綱要確立創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，提出生態環境質量總體改善的奮斗目標，并作出一系列重大決策部署，為生態文明的法治建設指明了方向、目標和路徑。環境資源審判是國家環境治理體系的重要環節,在生態文明建設與綠色發展中發揮著重要作用。各級人民法院要深入學習貫徹習近平總書記關于加強生態文明建設與綠色發展的新理念、新思路、新論斷，準確把握服務和保障生態文明建設與綠色發展的目標任務，充分發揮環境資源審判在救濟環境權益、制約公共權力、終結矛盾糾紛和形成公共政策等方面的功能作用，推動生態環境質量不斷改善，促進經濟社會可持續發展，維護環境正義和代際公平。
2.以新發展理念統籌推進環境資源審判工作。各級人民法院要深入貫徹落實新發展理念，將綠色發展理念作為環境資源審判的行動指南。嚴格執行環境資源法律制度，結合主體功能區制度分類施策，處理好保護環境與發展經濟的關系。依法保護人民群眾環境權益，協調環境公共利益和個體利益，保障人民群眾在健康、舒適、優美環境中生存和發展的權利。加大預防原則的適用力度，依法及時采取行為保全、先予執行措施，預防環境損害的發生和擴大。落實以生態環境修復為中心的損害救濟制度，統籌適用刑事、民事、行政責任，最大限度修復生態環境。堅持專業審判與公眾參與相結合，全面推行人民陪審員參與案件審理，加大司法公開和宣傳力度，引導公眾有序參與環境治理。
3.著力提升環境資源審判服務和保障的能力水平。各級人民法院要緊緊圍繞“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的工作目標，牢牢堅持司法為民、公正司法工作主線，切實貫徹節約資源和保護環境的基本國策，以現代環境司法理念為引領，創新體制機制，探索裁判規則，加強理論研究，建設專業隊伍，進一步推進環境資源審判專門化，不斷提升服務和保障生態文明建設與綠色發展的能力水平。要通過司法裁判，大力弘揚社會主義核心價值觀，落實最嚴格的源頭保護、損害賠償和責任追究制度，增強自然人、法人和其他組織的環保意識，促進綠色發展，建設美麗中國。
二、依法審理涉環境污染防治和生態保護案件，切實維護人民群眾的環境權益
4.依法審理大氣污染防治相關案件。依法懲處違反污染物排放標準排污造成大氣嚴重污染的犯罪行為。妥善審理大氣污染防治相關行政案件，督促、保障政府部門充分履行源頭治理和全程治理職責，有效防治工業污染、機動車船污染、揚塵污染、農業污染及其他污染。妥善審理大氣污染防治相關民商事案件，充分發揮市場機制調節作用，保障大氣環境服務業的健康發展，促進污染治理設施投資、建設、運行一體化經營。
5.依法審理水污染防治相關案件。依法懲處向水體排放油類、酸堿液體、劇毒廢液、放射性固體廢物等禁止排放的污染物以及超標排放廢水造成水體嚴重污染的犯罪行為。妥善審理因造紙、印染、化工等嚴重污染水體企業的關閉或搬遷改造，以及因污水處理費、排污費、水資源費等費用征收引發的行政案件，推動污染企業的達標治理或者依法退出，依法落實環境稅費政策。妥善審理環保設備融資租賃糾紛，以及股權、項目收益權、特許經營權、排污權等權利質押融資擔保糾紛，鼓勵社會資本對水環境保護的投入，促進水污染防治的多元融資。
6.依法審理土壤污染防治相關案件。依法懲處非法排放有毒有害污染物、違法違規存放危險化學品、非法處置危險廢物等造成土壤嚴重污染的犯罪行為。妥善審理因拆除有色金屬冶煉、石油加工、焦化、制革等污染設施，以及因處置工業廢物、回收儲運廢棄農膜等引發的行政案件，保障土壤污染的源頭預防。妥善審理土壤污染防治相關民商事案件，充分關注土壤污染歷史成因復雜和修復周期長、成本高的特點，探索土壤污染民事責任主體范圍、因果關系以及修復標準等方面的認定規則，加大對污染土壤行為的追責力度，維護食品安全、生活環境安全和農業可持續發展。
7.依法審理海洋生態環境保護案件。依法懲處非法向海洋排放各類污染物及破壞紅樹林、灘涂、珊瑚礁等造成海洋生態環境嚴重破壞的犯罪行為。妥善審理涉及海洋動植物物種引進、海島資源開發、海水養殖場建設、海洋海岸工程建設審批引發的行政案件，以及因海洋污染和生態破壞引發的侵權糾紛案件。妥善審理海洋環境監督管理部門代表國家對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區等造成重大損失行為提起的訴訟，防治海洋環境污染，保護海洋生物多樣性。
8.依法審理重點區域生態環境保護案件。依法懲處嚴重破壞京津冀、長江經濟帶、三江源等重點區域生態環境的犯罪行為。妥善審理因建設國家公園和森林公園，推行統一環境準入和退出機制引發的行政案件，保障重點區域實現擴大環境容量和生態空間的重要目標。妥善審理因長江防護林體系建設、水土流失及巖溶地區石漠化治理、河湖濕地生態保護修復等引發的行政案件，保障長江流域重大生態修復工程的順利實施。注重強化排污者主體責任，保障污染聯防聯控機制建設，促進重點區域環境質量持續改善。
9.依法審理其他污染防治和生態保護案件。依法懲處制污排污，走私廢物，以及非法捕獵、殺害珍稀、瀕危野生動物等嚴重污染環境和破壞生態的犯罪行為，懲處環境監管失職、瀆職犯罪行為。妥善審理涉及環境影響評價、污染物排放許可、禁牧輪休和封禁保護沙化土地的行政案件，推動排污許可“一證式”管理改革，落實環境保護目標責任制。妥善審理各類污染環境、破壞生態導致的損害賠償民事案件，協調環境公共利益和個體利益的沖突，實現當事人權利救濟和生態環境保護的有機統一。
三、依法審理涉自然資源開發利用案件，保障自然資源和生態環境安全
10.依法審理涉土地資源案件。依法懲處非法占用基本農田、農用地、林地等犯罪行為，嚴守生態紅線。妥善審理推進工業化、城鎮化過程中產生的土地確權、房地征收等行政案件，依法落實主體功能區規劃，合理控制國土開發空間和強度，推動以人為本、綠色低碳的新型城鎮建設。妥善審理涉土地流轉民商事案件，依法鼓勵創新農村土地流轉形式，保障農村土地經營權抵押等各項改革試點順利進行，推動建立城鄉統一的建設用地市場。
11.依法審理涉礦產資源案件。依法懲處非法采礦、破壞性采礦等犯罪行為，保障國家礦產資源安全。妥善審理涉及礦業權審批、頒證等行政案件，保障礦產資源集約利用和有序開發。妥善審理涉礦業權民商事案件，準確區分民商事審判和行政監管界限，依法認定礦業權出讓、轉讓、出租、承包、抵押合同的效力，正確處理越界勘查、開采引發的糾紛。
12.依法審理涉林業資源案件。依法懲處盜伐、濫伐林木等犯罪行為，保障國家林業資源安全。妥善審理因林權登記頒證、林地開墾、林地用途改變等引發的行政案件，保障林權改革順利進行。關注林地所有權、林地使用權、林木所有權、林木使用權經常發生分離的特點，區分因歷史、政策、鄉規民約或者其他原因導致的權利沖突，堅持尊重林權人意思自治和尊重行政機關認定的統一，妥善處理林權確權和林權流轉中發生的各類糾紛。
13.依法審理其他資源相關案件。妥善審理涉及草原、河流、湖泊、灘涂、海洋等資源開發利用的權屬、合同和侵權糾紛案件，依法懲處相關刑事犯罪行為。注重保障資源合理開發利用與促進資源節約、環境保護相協調，特別是審理重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區，以及自然保護區、風景名勝區等區域內開發利用自然資源引發的相關案件時，將保護生態環境和自然資源作為裁判的重要因素綜合考量。
四、積極探索氣候變化司法應對舉措，推動構建國家氣候變化應對治理體系
14.依法審理碳排放相關案件。深入研究碳排放交易中的法律問題，妥善審理碳排放交易糾紛，推動建設全國統一的碳排放交易市場。依法審理涉及電力、鋼鐵、建材、化工等重點碳排放行業，以及涉及工業、能源、建筑、交通等碳排放重點領域的相關案件，妥當適用國家節能減排相關法律、行政法規、規章及環境標準，促進低碳發展。在審理相關案件時區分合規排放與超出排污標準、污染物總量控制指標和排污許可證要求排放等不同情形，依法確定責任主體及責任范圍。
15.依法審理節約能源相關案件。加強對合同能源管理、合同節水管理等節能服務產業的司法保障，培育成熟、規范的合同能源管理市場，推進農業、工業、城鎮節水改造，以及礦山企業技術和工藝改造等重點領域的能源節約。妥善審理節能、節水、節地、節材、節礦、污泥無害化處理和資源化利用等領域的專利、技術轉讓等知識產權糾紛，鼓勵企業科技創新，促進清潔能源和能源節約新技術的開發利用。
16.依法審理綠色金融、生物多樣性保護相關案件。深入研究綠色稅收以及綠色信貸、綠色債券、綠色保險、綠色發展基金等涉及綠色金融發展的特殊法律問題，研究排污權、用能權、用水權等市場交易機制和規則，妥善審理相關案件，充分發揮金融手段及市場機制在實現綠色發展、減緩和適應氣候變化中的重要作用。妥善審理涉及植物新品種、生物遺傳資源和基因等知識產權糾紛，有效保護生物多樣性。
五、依法審理各類生態環境損害賠償訴訟案件，有效維護環境公共利益和國家所有者權益
17.依法審理社會組織提起的環境民事公益訴訟案件。依法及時受理符合法定條件的環境民事公益訴訟案件，積極構建有利于社會組織提起訴訟的程序和配套機制。妥善處理司法保護和其他路徑保護的關系，尊重行政機關的首次判斷權和自由裁量權，為行政機關發揮職能作用創造有利條件。在尊重審判規律的前提下，依法適度強化能動司法，創新審理方法和裁判方式，探索符合需要的證據保全、先予執行、執行監督等特殊規則，發揮公益訴訟的評價指引和政策形成功能。
18.依法審理檢察機關提起的環境公益訴訟案件。遵循職權法定原則，依法及時受理檢察機關根據全國人大常委會授權決定試點提起的環境民事、行政公益訴訟案件。主動適應改革需要，堅持以民事訴訟法和行政訴訟法作為基本依據，結合檢察機關提起公益訴訟特點，在法律框架范圍內創新、完善具體的審判工作方式方法。堅持正當程序的基本規則，依法保障舉證、辯論等訴訟權利的充分行使，平等保護各方當事人的合法權益。
19.積極探索省級政府提起生態環境損害賠償訴訟案件的審理規則。按照《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，試點地方省級政府經國務院授權后，作為本行政區域內生態環境損害賠償權利人，可以對違反法律法規造成生態環境損害的單位或者個人提起民事訴訟。認真研究此類基于國家自然資源所有權提起的生態環境損害賠償訴訟案件的特點和規律，根據賠償義務人主觀過錯、經營狀況等因素試行分期賠付，探索多樣化責任承擔方式。試點地方省級政府提起生態環境損害賠償訴訟，不影響社會組織依法提起環境民事公益訴訟，也不影響人身和財產權利受到損害的自然人、法人和其他組織提起私益訴訟。準確界定基于同一侵權行為發生的三類訴訟之間的關系，做好訴訟請求、事實認定、責任承擔以及判決執行等方面的協調、對接。
六、構建協同審判機制，充分發揮環境資源審判整體合力
20.探索構建環境資源案件的協同審判機制。環境資源審判面對環境和資源兩類案件，跨越刑事、民事、行政三大訴訟門類，點多面廣，類型多元，數量眾多。各級人民法院要根據環境資源保護利用的現實需要和當地的案件特點，積極探索構建刑事、民事、行政審判和立案、執行等業務部門既分工負責又緊密配合的協同審判工作機制。科學界定各審判業務部門審理環境資源案件的職責分工，妥當確定環境資源專門審判機構的職責范圍，充分發揮其專門化研究、協調和指導作用，大力強化環境資源立案、審判和執行機構之間，刑事、民事和行政三大審判之間的相互配合，形成環境資源審判的整體合力。
21.發揮環境資源行政審判監督和預防功能。充分認識行政審判對于合理開發利用自然資源、預防環境污染和生態破壞方面的重要作用。注重通過審理建設項目環境影響評價審批等相關行政案件，督促行政機關依法及時履行行政監管職責，支持行政機關依法查處建設項目未評先批、未批先建等違法行為，防止存在重大生態環境風險的項目開工建設。通過審理信息公開相關行政案件，保障人民群眾的知情權和監督權，提高人民群眾參與環境保護的積極性，使公眾參與原則落到實處。
22.發揮環境資源刑事審判懲治和教育功能。堅持罪刑法定原則，注重懲治和預防相結合，全面貫徹寬嚴相濟的刑事政策。依法從嚴懲處破壞環境資源造成嚴重后果以及主觀惡性大的犯罪行為，有效威懾潛在的污染行為人，教育廣大人民群眾自覺保護生態環境，防范和減少環境污染、生態破壞犯罪的發生。依法追究國家機關工作人員在環境保護監管活動中玩忽職守、濫用職權等犯罪行為，督促環境監管人員積極履行監管職責。
23.發揮環境資源民事審判救濟和修復功能。充分發揮行為保全和先予執行的預防、減損功能。堅持損害擔責、全面賠償原則，依法追究污染環境、破壞生態的法律責任。妥善審理各類環境資源糾紛案件,依法救濟自然人、法人和其他組織的人身權、財產權及各項環境權益。落實生態環境修復制度，探索適用懲罰性賠償責任,確保責任人依法承擔生態環境修復費用和生態環境服務功能的損失，維護環境公共利益，讓人民群眾有更多的獲得感。
24.發揮環境資源立案執行服務和保障功能。全面落實立案登記制改革要求，暢通立案渠道，切實保障訴權。做好與行政機關的協調配合，確保被執行人應承擔的行政責任和民事責任落實到位。遵循恢復性司法要求，積極探索限期履行、勞務代償、第三方治理等生態環境修復責任承擔方式。依法審查環境資源行政非訴案件，對于符合法定條件的，及時作出強制執行裁定。切實發揮執行聯動機制的威懾作用，健全完善環境資源案件失信被執行人懲戒機制。
七、強化組織保障措施，不斷提升人民法院司法公信力
25.加強組織領導和監督指導。各級人民法院要切實加強對環境資源審判工作的組織領導和監督指導，認真謀劃，周密部署。對社會關注度高、法律適用難度大的公益訴訟案件、群體性案件和新類型案件，加強信息溝通，確保依法妥善審理。加快推進全國法院環境資源案件信息采集和分析系統的開發建設，充分利用大數據、云計算等信息技術，深度挖掘、釋放海量案例資源和數據優勢，為加強監督指導、統一裁判標準、提升司法公信提供有力技術支持。
26.加強審判體制和機制建設。按照審判專業化和內設機構改革的要求，立足本地經濟社會發展、生態環境保護需要和案件數量、類型特點等實際情況，探索建立專門機構，明晰職責分工，打造既精通法律又熟悉環境知識的專業化審判團隊。對于環境公益訴訟以及跨行政區劃的環境污染、生態破壞等案件，探索實行跨行政區劃集中管轄。探索將環境資源民事、行政乃至刑事案件統一由一個審判機構審理的“二合一”或者“三合一”歸口審理模式。積極創新審判執行方式，探索建立符合生態環境保護需要的特別訴訟規則。充分發揮環境資源審判智庫作用，堅持問題導向，重視理論與實踐相結合，不斷創新、發展環境資源審判理論。
27.加強司法公開和國際交流合作。完善司法便民和司法救助措施，開展巡回審判工作，滿足人民群眾對環境資源司法的多元需求。邀請人大代表、政協委員、社會公眾、新聞媒體旁聽重大案件庭審，加大裁判文書上網公開力度。充分運用新媒體、自媒體及時發布重大司法信息，定期發布環境資源審判白皮書。圍繞國家“一帶一路”戰略、自貿區建設以及氣候變化應對等工作，深入研究司法措施和裁判規則，保障國際環境公約的實施，維護國家環境利益和生態環境安全。不斷拓展國際交流方式和合作渠道，依托信息技術推進信息共享，加強國際環境法、比較環境法研究和環境資源司法案例的交流，展示中國環境保護和環境司法的發展成就。

最高人民法院
2016年5月26日