國務院辦公廳

國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見
國辦發〔2014〕69號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　環境污染第三方治理（以下簡稱第三方治理）是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式。第三方治理是推進環保設施建設和運營專業化、產業化的重要途徑，是促進環境服務業發展的有效措施。近年來，各地區、有關部門在第三方治理方面進行了積極探索，取得初步成效，但還存在體制機制不健全，法律、政策有待完善等問題。為推行第三方治理，經國務院同意，現提出以下意見：
　　一、總體要求
　　（一）指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神，堅持社會主義市場經濟改革方向，按照黨中央、國務院的決策部署，以環境公用設施、工業園區等領域為重點，以市場化、專業化、產業化為導向，營造有利的市場和政策環境，改進政府管理和服務，健全統一規范、競爭有序、監管有力的第三方治理市場，吸引和擴大社會資本投入，推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制，不斷提升我國污染治理水平。
　　（二）基本原則。
　　1.堅持排污者付費。根據污染物種類、數量和濃度，排污者承擔治理費用，受委托的第三方治理企業按照合同約定進行專業化治理。
　　2.堅持市場化運作。充分發揮市場配置資源的決定性作用，尊重企業主體地位，營造良好的市場環境，積極培育可持續的商業模式，避免違背企業意愿的“拉郎配”。
　　3.堅持政府引導推動。更好地發揮政府作用，創新投資運營機制，加強政策扶持和激勵，強化市場監管和環保執法，為社會資本進入創造平等機會。
　　（三）主要目標。到2020年，環境公用設施、工業園區等重點領域第三方治理取得顯著進展，污染治理效率和專業化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發。環境公用設施投資運營體制改革基本完成，高效、優質、可持續的環境公共服務市場化供給體系基本形成；第三方治理業態和模式趨于成熟，涌現一批技術能力強、運營管理水平高、綜合信用好、具有國際競爭力的環境服務公司。
　　二、推進環境公用設施投資運營市場化
　　（四）改革投資運營模式。推動環境公用設施管理向獨立核算、自主經營的企業化模式轉變，實行投資、建設、運營和監管分開，形成權責明確、制約有效、管理專業的市場化運行機制。對可經營性好的城市污水、垃圾處理設施，采取特許經營、委托運營等方式引入社會資本，通過資產租賃、轉讓產權、資產證券化等方式盤活存量資產。鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，采取打捆方式引入第三方進行整體式設計、模塊化建設、一體化運營。對以政府為責任主體的城鎮污染場地治理和區域性環境整治等，采用環境績效合同服務等方式引入第三方治理。鼓勵地方政府引入環境服務公司開展綜合環境服務。
　　（五）推進審批便利化。對政府和社會資本合作開展的第三方治理項目，要認真編制實施方案，從項目可行性、財政負擔能力、公眾意愿和接受程度等方面進行科學評估和充分論證，相關部門要依法依規加快規劃選址、土地利用、節能、環評等前期建設條件的審查。各地區要改進審批方式，提高審批效率。有條件的地區要建立聯合審查制度，在政府統一的政務審批平臺上實行并聯審批。
　　（六）合理確定收益。對特許經營、委托運營類項目，要參考本行業平均利潤、銀行存貸款利率等因素，科學確定投資收益水平，并逐步向約定公共服務質量下的風險收益轉變，政府不得承諾不合理的高額固定收益回報。對環境績效合同服務類項目，要建立公平、合理的績效考核和評價機制，公共財政支付水平與治理績效掛鉤。完善價格調整機制，明確約定中標價的調整周期、調整因素和啟動條件等。
　　（七）保障公共環境權益。統籌好公益性和經營性關系，對項目經營者處置相關的特許經營權、土地使用權、設施和企業股權等資產及其權益作出限制性約定，不得隨意轉讓。建立退出機制，制定臨時接管預案，在項目經營者發生危害公共利益和公共安全情形時，及時啟動臨時接管預案。
　　三、創新企業第三方治理機制
　　（八）明確相關方責任。排污企業承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業按照有關法律法規和標準以及排污企業的委托要求，承擔約定的污染治理責任。抓緊出臺第三方治理的規章制度，對相關方的責任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規定。
　　（九）規范合作關系。研究制定第三方治理管理辦法，發布標準合同范本，保障相關方合法權益。排污企業和第三方治理企業應按照有關法律法規和市場規則，簽訂委托治理合同，約定治理標準、內容、費用；通過履約保證金（保函）、擔保、調解、仲裁等方式，建立健全履約保障和監督機制。
　　（十）培育企業污染治理新模式。在工業園區等工業集聚區，引入環境服務公司，對園區企業污染進行集中式、專業化治理，開展環境診斷、生態設計、清潔生產審核和技術改造等；組織實施園區循環化改造，合理構建企業間產業鏈，提高資源利用效率，降低污染治理綜合成本。在電力、鋼鐵等行業和中小企業，鼓勵推行環境績效合同服務等方式引入第三方治理。
　　（十一）探索實施限期第三方治理。選擇若干有條件地區的高污染、高環境風險行業，對因污染物超過排放標準或總量控制要求，被環境保護主管部門責令限制生產、停產整治且拒不自行治理污染的企業，列出企業清單向社會公布，督促相關企業在規定期限內委托環境服務公司進行污染治理。
　　四、健全第三方治理市場
　　（十二）擴大市場規模。各級政府要增加環境基本公共服務有效供給，加大環保投入，大力推動環保產業發展；嚴格執行環保法律法規和標準，強化環保執法，增強排污企業委托第三方治理的內生動力。鼓勵政府投融資平臺和社會資本建立混合所有制企業，參與第三方治理。第三方治理取得的污染物減排量，計入排污企業的排污權賬戶，由排污企業作為排污權的交易和收益主體。
　　（十三）加快創新發展。支持第三方治理企業加強科技創新、服務創新、商業模式創新，通過兼并、聯合、重組等方式，實行規模化、品牌化、網絡化經營。以國家級環保產業園區、骨干環境服務公司等為載體，建設一批產學研用緊密結合的環保技術創新和成果轉化平臺。
　　（十四）發揮行業組織作用。相關行業組織要積極借鑒國內外先進經驗和做法，加強對第三方治理的跟蹤研究；開展業務培訓和案例分析，及時總結推廣成功的商業模式；組織開展技術咨詢、績效評估等。建立健全行業自律機制，提高行業整體素質。
　　（十五）規范市場秩序。對環境公用設施，一律采用公開招標或競爭性談判方式確定特許經營方或委托運營方。實施綜合評標制度，將服務能力與質量、運營方案、業績信用等列為招投標條件，不得設定地域歧視性條件，避免低價低質中標。推動建立企業誠信檔案和信用累積制度，第三方治理企業要如實向社會公開污染治理設施建設、運行和污染排放情況。
　　（十六）完善監管體系。健全政府、投資者、公眾等共同參與的監督機制，實行準入、運營、退出全過程監管，探索綜合監管模式。探索實施黑名單制度，將技術服務能力弱、運營管理水平低、綜合信用差的環境服務公司列入黑名單，定期向社會公布。依法公開第三方治理項目環境監管信息。
　　五、強化政策引導和支持
　　（十七）完善價格和收費政策。加大差別電價、水價實施力度。提高排污費征收標準，實行差別化排污收費。完善污水、垃圾處理收費政策，適當提高收費標準，逐步覆蓋全處理成本。嚴格落實垃圾發電價格政策。建立健全鼓勵使用再生水、促進垃圾資源化的價格機制。全面落實燃煤發電機組脫硫、脫硝、除塵等環保電價政策。
　　（十八）加大財稅支持力度。對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持，有條件的地區也要對第三方治理項目投資和運營給予補貼或獎勵。積極探索以市場化的基金運作等方式引導社會資本投入，健全多元化投入機制。研究明確第三方治理稅收優惠政策。
　　（十九）創新金融服務模式。鼓勵銀行業金融機構創新金融產品和服務，開展節能環保信貸資產證券化，研究推進能效貸款、綠色金融租賃、碳金融產品、節能減排收益權和排污權質押融資；對國家鼓勵發展的第三方治理重大項目，在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優惠。加快推行綠色銀行評級制度。鼓勵保險公司開發相關環境保險產品，引導高污染、高環境風險企業投保。
　　（二十）發展環保資本市場。對符合條件的第三方治理企業，上市融資、發行企業債券實行優先審批；支持發行中小企業集合債券、公司債、中期票據等債務融資工具；支持適度發展融資租賃業務，引入低成本外資。選擇綜合信用好的環境服務公司，開展非公開發行企業債券試點。探索發展債券信用保險。
　　六、加強組織實施
　　（二十一）強化組織協調。發展改革委、財政部要加強統籌協調，制定推進第三方治理的投融資、財稅等政策。環境保護部要健全環保標準和政策，強化執法監督。住房城鄉建設部要深化城鎮環境公共基礎設施領域改革，加強建設和運營管理。人民銀行、銀監會、證監會、保監會要會同有關部門研究支持環境服務業發展的金融政策。各省（區、市）政府要加強組織領導，健全工作機制，結合本地區實際，制定推行第三方治理的實施細則。
　　（二十二）總結推廣經驗。選擇有條件的地區和行業，就第三方治理制度和模式進行改革示范。發展改革委、財政部要會同環境保護部、住房城鄉建設部等部門，密切跟蹤改革進展情況，協調解決工作中的困難和問題，及時總結推廣各地成熟的經驗和做法，重大情況向國務院報告。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院辦公廳
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2014年12月27日
　　（此件公開發布）