財政部

關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見

財資[2015]90號


黨中央有關部門，國務院各部委、各直屬機構，全國人大常委會辦公廳，全國政協辦公廳，高法院，高檢院，各民主黨派中央，有關人民團體，有關中央管理企業，各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局：

　　行政事業單位國有資產是行政事業單位履行職能，保障政權運轉以及提供公共服務的物質基礎。行政事業單位國有資產管理是財政管理的重要基礎和有機組成部分。近年來，行政事業單位資產管理工作取得明顯成效，確立了“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制，初步構建了管理制度框架，逐步規范資產配置、使用、處置等各環節管理。但是，在當前全面深化改革和經濟社會發展的新形勢下，現行行政事業單位資產管理仍然存在一些亟待解決的突出問題。各級財政部門與相關部門之間管理職責沒有很好落實，制度體系不夠健全；資產管理與預算管理相結合機制有待進一步完善，資產管理的資源配置職能沒有充分發揮；資產使用、處置管理等需要進一步規范，管理方式有待改進；管理基礎薄弱,部分單位特別是基層單位業務力量相對不足，資產管理隊伍建設需要進一步加強。為了切實解決這些問題，加快建立與國家治理體系和治理能力現代化相適應的行政事業單位資產管理體系，更好地保障行政事業單位有效運轉和高效履職，根據《中華人民共和國預算法》等法律制度，現就進一步規范和加強行政事業單位資產管理提出以下意見：

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。

　　認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，按照深化財稅體制改革的總體部署，理順和鞏固行政事業單位國有資產管理體制，健全行政事業單位資產管理法律制度和內控機制，深入推進資產管理與預算管理、國庫管理相結合，建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業務流程，著力構建更加符合行政事業單位運行特點和國有資產管理規律、從“入口”到“出口”全生命周期的行政事業單位資產管理體系。

　　（二）基本原則。

　　堅持所有權和使用權相分離。行政事業單位國有資產的所有權屬于國家，使用權在單位。根據健全“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度要求，明確國家和單位在行政事業單位資產管理方面的權利、義務，進一步明晰國有資產產權關系。

　　堅持資產管理與預算管理相結合。通過資產與預算相結合，管控總量、盤活存量、用好增量,有效緩解部門、單位之間資產占有水平不均衡的狀況，促進資源配置的合理化，提高資產的使用效率。

　　堅持資產管理與財務管理、實物管理與價值管理相結合。通過對預算管理和財務管理流程進行必要的再造，實現資產管理與財務管理緊密結合，實物管理與價值管理緊密結合，做到賬賬相符、賬實相符，提升單位管理水平。

　　（三）主要目標。

　　保障履職。充分發揮行政事業單位資產在單位履行職能方面的物質基礎作用，有效保障政權運轉和提供公共服務的需要。

　　配置科學。行政事業單位資產配置的范圍符合公共財政的要求；資產配置標準科學合理；根據行政事業單位職能、資產配置標準、資產存量情況以及資產使用績效細化資產配置預算。

　　使用有效。行政事業單位資產日常管理制度完善，單位資產得到有效維護和使用；資產共享共用機制合理，實現使用效益最大化；績效評價體系科學；對資產出租、出借和對外投資行為及其收益實現有效監管。

　　處置規范。有效遏制隨意處置資產的行為，防止處置環節國有資產的流失；建立完善的資產處置交易平臺和重大資產處置公示制度，引入市場機制，實現資產處置的公開化、透明化；規范資產處置收入管理。

　　?監督到位。建立財政部門、主管部門和行政事業單位全方位、多層次的行政事業單位資產管理監督體系，以及資產配置、使用、處置等全過程的監督制約機制，單位內部監督與財務監督和審計監督相結合，事前監督與事中監督和事后監督相結合，日常監督與專項檢查相結合。

　　二、進一步強化和落實管理職責，合力推進行政事業單位資產管理工作

　　（四）各級財政部門、主管部門和行政事業單位要各司其職，各負其責，齊抓共管，進一步理順和鞏固“國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用”的管理體制，完善“財政部門—主管部門—行政事業單位”三個層次的監督管理體系，強化財政部門綜合管理職能和主管部門的具體監管職能，進一步落實行政事業單位對占有使用國有資產的管理主體責任，實現對行政事業單位國有資產的有效管理。

　　（五）各級財政部門應當按照轉變職能、簡政放權的要求，強化和落實綜合管理職責，明晰和理順與主管部門和行政事業單位的管理職責，協調好與機關事務主管部門等相關部門的職責分工，加強指導監督，搞好協作配合。同時，明確財政部門內部資產管理職責分工，加強對資產管理制度、規則、標準、流程等制定、管理與控制。充分調動主管部門和行政事業單位的主動性、積極性，強化主管部門的組織管理和行政事業單位具體管理的主體責任。

　　（六）各級主管部門應當切實承擔好本部門和所屬行政事業單位國有資產的組織管理職責。認真組織實施資產管理規章制度；進一步加強本部門國有資產配置、使用、處置等事項的審核和監督管理；督促本部門所屬行政事業單位按照規定繳納國有資產收益；組織實施對所屬行政事業單位資產管理情況的考核評價。

　　（七）各級行政事業單位承擔本單位占有、使用國有資產的具體管理職責，應當嚴格執行《行政事業單位內部控制規范（試行）》，在資產管理崗位設置、權責分配、業務流程等方面建立決策、執行和監督相互分離、相互制約、相互監督的機制，完善內部管理制度，強化資產管理與財務管理、預算管理的銜接，構建既有機聯系又相互制衡的內部工作機制，提升管理效能。對國有資產配置、使用、處置等事項，應當按照有關規定報經主管部門或同級財政部門審批；加強對出租、出借、對外投資的專項管理。

　　三、完善行政事業單位資產管理制度體系，提升管理的規范化、制度化水平

　　（八）各級財政部門應當對現有的資產管理規章制度進行梳理和完善，加強頂層設計，根據本地實際情況出臺行政事業單位資產管理的地方性制度，逐步完善涵蓋資產配置、使用、處置等各個環節的管理辦法和清查核實、產權登記、收益收繳、信息報告、監督檢查等全方位管理制度體系。

　　（九）各級主管部門應當根據財政部門規定，結合本部門或本行業實際情況，制定本部門或本行業國有資產管理辦法，健全完善本部門或本行業國有資產配置、使用、處置等配套制度，并報同級財政部門備案。

　　（十）各行政事業單位應當根據財政部門、主管部門的規定，結合本單位實際情況，制定本單位國有資產管理的具體實施辦法，并報主管部門備案。建立和完善本單位資產清查登記、內部控制、統計報告、日常監督檢查等具體管理制度。

　　四、加強行政事業單位資產配置管理，切實把好資產“入口關”

　　（十一）資產配置是行政事業單位資產形成的起點，各級財政部門、主管部門和行政事業單位應當嚴控資產配置“入口關”。配置資產應當以單位履行職能和促進事業發展需要為基礎，以資產功能與單位職能相匹配為基本條件，不得配置與單位履行職能無關的資產。完善資產管理與預算管理相結合的機制，將資產配置管理職能嵌入到預算管理流程中，為預算編制提供準確、細化、動態的資產信息。以科學、合理地支撐行政事業單位履行職能為目標，建立健全資產配置標準體系，優化新增資產配置管理流程，逐步擴大新增資產配置預算范圍。

　　（十二）資產配置標準是科學合理編制資產配置預算的重要依據，各級財政部門要按照“先易后難、分類實施、逐步推進”的原則，分類制定資產配置標準。明確各類資產的配置數量、價格上限和最低使用年限等，并根據物價水平和財力狀況等因素變化適時調整，為預算編制提供科學依據。通用資產配置標準由財政部門組織制定，專用資產配置標準由財政部門會同有關部門制定。對已制定資產配置標準的，應當結合財力情況嚴格按照標準配置；對沒有規定資產配置標準的，應當堅持厲行節約、從嚴控制的原則，并結合單位履職需要、存量資產狀況和財力情況等，在充分論證的基礎上，采取調劑、租賃、購置等方式進行配置。

　　（十三）加大對行政事業單位資產的調控力度，有效盤活存量資產，優化資源配置。建立行政事業單位超標準配置、低效運轉或者長期閑置資產調劑機制。

　　五、加強行政事業單位資產使用管理，提高國有資產使用效率

　　（十四）各級主管部門和行政事業單位應當加強資產使用管理，進一步落實行政事業單位資產管理主體責任制和各項資產使用管理的規章制度，明確資產使用管理的內部流程、崗位職責和內控制度，充分依托行政事業單位資產管理信息系統的動態管理優勢，做到賬實相符、賬賬相符、賬卡相符。

　　（十五）除法律另有規定外，各級行政單位不得利用國有資產對外擔保，不得以任何形式利用占有、使用的國有資產進行對外投資。除國家另有規定外，各級事業單位不得利用財政資金對外投資，不得買賣期貨、股票，不得購買各種企業債券、各類投資基金和其他任何形式的金融衍生品或進行任何形式的金融風險投資，不得在國外貸款債務尚未清償前利用該貸款形成的資產進行對外投資等。事業單位對外投資必須嚴格履行審批程序，加強風險管控等。利用非貨幣性資產進行對外投資的，應當嚴格履行資產評估程序，法律另有規定的，從其規定。

　　（十六）加強對各行政事業單位資產出租出借行為的監管，嚴格控制出租出借國有資產行為，確需出租出借資產的，應當按照規定程序履行報批手續，原則上實行公開競價招租，必要時可以采取評審或者資產評估等方式確定出租價格，確保出租出借過程的公正透明。

　　（十七）探索建立行政事業單位資產共享共用機制，推進行政事業單位資產整合。建立資產共享共用與資產績效、資產配置、單位預算掛鉤的聯動機制，避免資產重復配置、閑置浪費。鼓勵開展“公物倉”管理，對閑置資產、臨時機構（大型會議）購置資產在其工作任務完成后實行集中管理，調劑利用。

　　六、加強行政事業單位資產處置管理，進一步規范資產處置行為

　　（十八）資產處置應當遵循公開、公平、公正的原則，嚴格執行國有資產處置制度，履行審批手續，規范處置行為，防止國有資產流失。未按規定履行相關程序的，任何單位和個人不得擅自處置國有資產。處置國有資產原則上應當按照規定程序進行資產評估，并通過拍賣、招投標等公開進場交易方式處置，杜絕暗箱操作。資產處置完成后，應當及時辦理產權變動并進行賬務處理。

　　（十九）各級財政部門和主管部門應當進一步加大對資產處置的監管力度，建立資產處置監督管理機制。主管部門根據財政部門授權審批的資產處置事項，應當及時向財政部門備案；由行政事業單位審批的資產處置事項，應當由主管部門及時匯總并向財政部門備案。由本級人民政府確定的重大資產處置事項，由同級財政部門按照規定程序辦理。

　　（二十）切實做好在分類推進事業單位改革、行業協會商會脫鉤、培訓療養機構脫鉤等重大專項改革中涉及的單位劃轉、撤并、改變隸屬關系的資產處置工作，確保國有資產安全。

　　七、加強行政事業單位資產收益管理，確保應收盡收和規范使用

　　（二十一）國有資產收益是政府非稅收入的重要組成部分，各級財政部門、主管部門應當進一步加強對國有資產收益的監督管理，建立健全資產收入收繳和使用等方面的規章制度，規范收支行為。行政單位國有資產處置收入和出租、出借收入，應當在扣除相關稅費后及時、足額上繳國庫，嚴禁隱瞞、截留、坐支和挪用。嚴格按照有關規定進一步規范事業單位國有資產處置收入管理。

　　（二十二）中央級事業單位出租、出借收入和對外投資收益，應當納入單位預算，統一核算、統一管理。地方各級事業單位出租、出借收入和對外投資收益，應當依據國家和本級財政部門的有關規定加強管理。國家設立的研究開發機構、高等院校科技成果的使用、處置和收益管理按照《中華人民共和國促進科技成果轉化法》等有關規定執行。

　　八、夯實基礎工作，為行政事業單位資產管理提供有效支撐

　　（二十三）各級財政部門、主管部門和行政事業單位要根據有關專項工作要求和特定經濟行為需要，按照規定的政策、工作程序和方法開展資產清查核實工作，并做好賬務處理。繼續做好事業單位及其所辦企業國有資產產權登記工作，掌握事業單位的資產占有、使用情況和國有資產產權的基本情況。完善行政事業單位國有資產報告制度，按照政府信息公開的有關規定，積極穩妥推進國有資產占有、使用情況的公開。

　　（二十四）各級財政部門、主管部門和行政事業單位應當進一步加強行政事業單位資產管理信息系統建設，并與預算系統、決算系統、政府采購系統和非稅收入管理系統實現對接，具備條件的資產管理事項逐步實現網上辦理。依托行政事業單位資產管理信息系統，建立“全面、準確、細化、動態”的行政事業單位國有資產基礎數據庫，加強數據分析，為管理決策和編制部門預算等提供參考依據。

　　（二十五）各級財政部門、主管部門和行政事業單位應當對國有資產管理的績效進行評價，科學設立評價指標體系，對管理機構、人員設置、資產管理事項、資產使用效果、信息系統建設和應用等情況進行考核評價，并將考核評價的結果作為國有資產配置的重要依據。

　　（二十六）各級財政部門、主管部門應當加強對行政事業單位資產管理全過程的監管，強化內部控制和約束，并積極建立與公安、國土、房產、機構編制、紀檢監察和審計等部門的聯動機制，共同維護國有資產的安全。各級行政事業單位應當積極配合財政部門、主管部門的監督檢查，并在單位內部建立完善國有資產監督管理責任制，將資產監督、管理的責任落實到具體部門和個人。

　　九、加強政府經管資產研究，規范政府經管資產管理

　　（二十七）研究探索將各級主管部門和行政事業單位代表政府管理的公共基礎設施、政府儲備資產、自然資源資產等經管資產納入資產管理范疇。進一步明確經管資產的范圍，摸清底數，界定管理權責，逐步建立經管資產的登記、核算、統計、評估、考核等管理制度體系。

　　（二十八）進一步明確財政部門、主管部門和行政事業單位加強經管資產管理的職能和職責，落實主體責任。探索建立經管資產存量、增量與政府債務管理相結合機制，逐步建立涵蓋各類國有資產的政府資產報告制度。

　　十、以管資本為主，加強行政事業單位所屬企業管理

　　（二十九）按照深化國有企業改革的總體部署，以管資本為主，鼓勵將行政事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系。具備條件的進入國有資本投資、運營公司，暫時不具備條件的，要按照“政企分開、事企分開”的原則，建立以資本為紐帶的產權關系，加強和規范監管，確保國有資產保值增值。

　　（三十）各級財政部門、主管部門、行政事業單位應當強化對所屬企業運作模式、經營狀況、收益分配等的監督管理，推動完善企業法人治理結構，逐步完善“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，完善所屬企業國有資產監管體制，防止國有資產流失，實現國有資產保值增值。

　　（三十一）根據建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算管理制度的要求和國有資本經營預算管理的相關規定，納入國有資本經營預算實施范圍的行政事業單位所屬企業，應當按照規定及時足額向國家上交國有資本經營收益。

　　十一、加強組織隊伍建設，不斷提高行政事業單位資產管理工作水平

　　（三十二）各級財政部門、主管部門和行政事業單位應當進一步高度重視資產管理工作，切實加強組織領導。各級財政部門應當建立健全行政事業資產管理機構，配備專職人員，充實工作隊伍；各級主管部門和行政事業單位應當明確內部資產管理機構和人員，強化職責分工，落實管理責任，避免多頭管理、相互推諉扯皮現象，為開展行政事業單位資產管理工作提供有力的組織保障。

　　（三十三）各級財政部門、主管部門和行政事業單位應當通過政策宣傳、組織培訓等多種方式，搭建學習和交流平臺，提高行政事業單位資產管理干部隊伍的素質和能力，有效推動行政事業單位資產管理工作。

財政部
2015年12月23日