國務院

國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見

國發〔2016〕49號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
合理劃分中央與地方財政事權和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。根據黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會提出的建立事權和支出責任相適應的制度、適度加強中央事權和支出責任、推進各級政府事權規范化法律化的要求，按照黨中央、國務院決策部署，現就推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革提出如下指導意見。
一、推進財政事權和支出責任劃分改革的必要性
財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。改革開放以來，中央與地方財政關系經歷了從高度集中的統收統支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財政體制的變化，財政事權和支出責任劃分逐漸明確，特別是1994年實施的分稅制改革，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架，為我國建立現代財政制度奠定了良好基礎。總體看，我國財政事權和支出責任劃分為堅持黨的領導、人民主體地位、依法治國提供了有效保障，調動了各方面的積極性，對完善社會主義市場經濟體制、保障和改善民生、促進社會公平正義，以及解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題發揮了重要作用。
但也要看到，新的形勢下，現行的中央與地方財政事權和支出責任劃分還不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問題，主要表現在：政府職能定位不清，一些本可由市場調節或社會提供的事務，財政包攬過多，同時一些本應由政府承擔的基本公共服務，財政承擔不夠；中央與地方財政事權和支出責任劃分不盡合理，一些本應由中央直接負責的事務交給地方承擔，一些宜由地方負責的事務，中央承擔過多，地方沒有擔負起相應的支出責任；不少中央和地方提供基本公共服務的職責交叉重疊，共同承擔的事項較多；省以下財政事權和支出責任劃分不盡規范；有的財政事權和支出責任劃分缺乏法律依據，法治化、規范化程度不高。
這種狀況不利于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不利于政府有效提供基本公共服務，與建立健全現代財政制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的要求不相適應，必須積極推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革。
二、指導思想、總體要求和劃分原則
（一）指導思想。
高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，適應、把握和引領經濟發展新常態，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，遵循憲法和政府組織法的相關規定，按照完善社會主義市場經濟體制總體要求和深化財稅體制改革總體方案，立足全局、著眼長遠、統籌規劃、分步實施，科學合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，形成中央領導、合理授權、依法規范、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進各級政府更好履職盡責。
（二）總體要求。
1.堅持中國特色社會主義道路和黨的領導。通過合理劃分中央與地方在基本公共服務提供方面的任務和職責，形成科學合理、職責明確的財政事權和支出責任劃分體系，充分發揮中國特色社會主義制度在維護社會公平正義和促進共同富裕方面的優勢，確保黨的路線、方針、政策得到貫徹落實，為加強和改善黨的領導提供更好保障。
2.堅持財政事權由中央決定。在完善中央決策、地方執行的機制基礎上，明確中央在財政事權確認和劃分上的決定權，適度加強中央政府承擔基本公共服務的職責和能力，維護中央權威。要切實落實地方政府在中央授權范圍內履行財政事權的責任，最大限度減少中央對微觀事務的直接管理，發揮地方政府因地制宜加強區域內事務管理的優勢，調動和保護地方干事創業的積極性和主動性。
3.堅持有利于健全社會主義市場經濟體制。要正確處理政府與市場、政府與社會的關系，合理確定政府提供基本公共服務的范圍和方式，將應由市場或社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔；對應由政府提供的基本公共服務，要明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級，促進社會主義市場經濟體制不斷完善，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發揮。
4.堅持法治化規范化道路。要將中央與地方財政事權和支出責任劃分基本規范以法律和行政法規的形式規定，將地方各級政府間的財政事權和支出責任劃分相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，逐步實現政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規范化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行，加快推進依法治國、依法行政。
5.堅持積極穩妥統籌推進。要從積極穩妥推進中央與地方事權和支出責任劃分改革的全局出發，先在財政事權和支出責任劃分上突破，為建立科學規范的政府間關系創造基礎性條件。要處理好改革與穩定發展、總體設計與分步實施、當前與長遠的關系，準確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節奏，加強中央與地方之間以及各部門之間的協同合作，形成合力，確保改革扎實推進，務求實效。
（三）劃分原則。
1.體現基本公共服務受益范圍。體現國家主權、維護統一市場以及受益范圍覆蓋全國的基本公共服務由中央負責，地區性基本公共服務由地方負責，跨省（區、市）的基本公共服務由中央與地方共同負責。
2.兼顧政府職能和行政效率。結合我國現有中央與地方政府職能配置和機構設置，更多、更好發揮地方政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優勢，將所需信息量大、信息復雜且獲取困難的基本公共服務優先作為地方的財政事權，提高行政效率，降低行政成本。信息比較容易獲取和甄別的全國性基本公共服務宜作為中央的財政事權。
3.實現權、責、利相統一。在中央統一領導下，適宜由中央承擔的財政事權執行權要上劃，加強中央的財政事權執行能力；適宜由地方承擔的財政事權決策權要下放，減少中央部門代地方決策事項，保證地方有效管理區域內事務。要明確共同財政事權中央與地方各自承擔的職責，將財政事權履行涉及的戰略規劃、政策決定、執行實施、監督評價等各環節在中央與地方間作出合理安排，做到財政事權履行權責明確和全過程覆蓋。
4.激勵地方政府主動作為。通過有效授權，合理確定地方財政事權，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區域保持一致，激勵地方各級政府盡力做好轄區范圍內的基本公共服務提供和保障，避免出現地方政府不作為或因追求局部利益而損害其他地區利益或整體利益的行為。
5.做到支出責任與財政事權相適應。按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。對屬于中央并由中央組織實施的財政事權，原則上由中央承擔支出責任；對屬于地方并由地方組織實施的財政事權，原則上由地方承擔支出責任；對屬于中央與地方共同財政事權，根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，區分情況確定中央和地方的支出責任以及承擔方式。
三、改革的主要內容
（一）推進中央與地方財政事權劃分。
1.適度加強中央的財政事權。堅持基本公共服務的普惠性、保基本、均等化方向，加強中央在保障國家安全、維護全國統一市場、體現社會公平正義、推動區域協調發展等方面的財政事權。強化中央的財政事權履行責任，中央的財政事權原則上由中央直接行使。中央的財政事權確需委托地方行使的，報經黨中央、國務院批準后，由有關職能部門委托地方行使，并制定相應的法律法規予以明確。對中央委托地方行使的財政事權，受委托地方在委托范圍內，以委托單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監督。
要逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權。
2.保障地方履行財政事權。加強地方政府公共服務、社會管理等職責。將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基本公共服務確定為地方的財政事權，賦予地方政府充分自主權，依法保障地方的財政事權履行，更好地滿足地方基本公共服務需求。地方的財政事權由地方行使，中央對地方的財政事權履行提出規范性要求，并通過法律法規的形式予以明確。
要逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權。
3.減少并規范中央與地方共同財政事權。考慮到我國人口和民族眾多、幅員遼闊、發展不平衡的國情和經濟社會發展的階段性要求，需要更多發揮中央在保障公民基本權利、提供基本公共服務方面的作用，因此應保有比成熟市場經濟國家相對多一些的中央與地方共同財政事權。但在現階段，針對中央與地方共同財政事權過多且不規范的情況，必須逐步減少并規范中央與地方共同財政事權，并根據基本公共服務的受益范圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各級政府承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉。
要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省（區、市）重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。
4.建立財政事權劃分動態調整機制。財政事權劃分要根據客觀條件變化進行動態調整。在條件成熟時，將全國范圍內環境質量監測和對全國生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為中央的財政事權。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據社會主義市場經濟體制改革進展、經濟社會發展需求以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務統籌研究劃分為中央財政事權、地方財政事權或中央與地方共同財政事權。
（二）完善中央與地方支出責任劃分。
1.中央的財政事權由中央承擔支出責任。屬于中央的財政事權，應當由中央財政安排經費，中央各職能部門和直屬機構不得要求地方安排配套資金。中央的財政事權如委托地方行使，要通過中央專項轉移支付安排相應經費。
2.地方的財政事權由地方承擔支出責任。屬于地方的財政事權原則上由地方通過自有財力安排。對地方政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予的一般性轉移支付彌補。地方的財政事權如委托中央機構行使，地方政府應負擔相應經費。
3.中央與地方共同財政事權區分情況劃分支出責任。根據基本公共服務的屬性，體現國民待遇和公民權利、涉及全國統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，可以研究制定全國統一標準，并由中央與地方按比例或以中央為主承擔支出責任；對受益范圍較廣、信息相對復雜的財政事權，如跨省（區、市）重大基礎設施項目建設、環境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由中央和地方按比例或中央給予適當補助方式承擔支出責任；對中央和地方有各自機構承擔相應職責的財政事權，如科技研發、高等教育等，中央和地方各自承擔相應支出責任；對中央承擔監督管理、出臺規劃、制定標準等職責，地方承擔具體執行等職責的財政事權，中央與地方各自承擔相應支出責任。
（三）加快省以下財政事權和支出責任劃分。
省級政府要參照中央做法，結合當地實際，按照財政事權劃分原則合理確定省以下政府間財政事權。將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，明確省級政府在保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進區域內基本公共服務均等化等方面的職責。將有關居民生活、社會治安、城鄉建設、公共設施管理等適宜由基層政府發揮信息、管理優勢的基本公共服務職能下移，強化基層政府貫徹執行國家政策和上級政府政策的責任。
省級政府要根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況，合理確定省以下各級政府的支出責任，避免將過多支出責任交給基層政府承擔。
四、保障和配套措施
（一）加強與相關改革的協同配套。
財政事權和支出責任劃分與教育、社會保障、醫療衛生等各項改革緊密相連、不可分割。要將財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革相結合，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現和充實到各領域改革中，形成良性互動、協同推進的局面。
（二）明確政府間財政事權劃分爭議的處理。
中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬于省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定。明確中央與地方共同財政事權和中央委托地方行使的財政事權設置的原則、程序、范圍和責任，減少劃分中的爭議。
（三）完善中央與地方收入劃分和對地方轉移支付制度。
加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，推動進一步理順中央與地方的財政分配關系，形成財力與事權相匹配的財政體制。進一步完善中央對地方轉移支付制度，清理整合與財政事權劃分不相匹配的中央對地方轉移支付，增強財力薄弱地區尤其是老少邊窮地區的財力。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，對保留的專項轉移支付進行甄別，屬于地方財政事權的劃入一般性轉移支付。
（四）及時推動相關部門職責調整。
按照一項財政事權歸口一個部門牽頭負責的原則，合理劃分部門職責，理順部門分工，妥善解決跨部門財政事權劃分不清晰和重復交叉問題，處理好中央和省級政府垂直管理機構與地方政府的職責關系，為更好履行政府公共服務職能提供保障。
（五）督促地方切實履行財政事權。
隨著中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的推進，地方的財政事權將逐漸明確。對屬于地方的財政事權，地方政府必須履行到位，確保基本公共服務的有效提供。中央要在法律法規的框架下加強監督考核和績效評價，強化地方政府履行財政事權的責任。
五、職責分工和時間安排
（一）職責分工。
財政部、中央編辦等有關部門主要負責組織、協調、指導、督促推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革工作。各職能部門要落實部門主體責任，根據本指導意見，在廣泛征求有關部門和地方意見基礎上，研究提出本部門所涉及的基本公共服務領域改革具體實施方案，按程序報請黨中央、國務院批準后實施。
在改革實施過程中，有關部門要妥善處理中央與地方財政事權和支出責任劃分帶來的職能調整以及人員、資產劃轉等事項，積極配合推動制訂或修改相關法律、行政法規中關于財政事權和支出責任劃分的規定。
各省級人民政府要參照本指導意見的總體要求和基本原則，根據本地實際情況，結合財稅體制改革要求和中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的進程，制定省以下財政事權和支出責任劃分改革方案，組織推動本地區省以下財政事權和支出責任劃分改革工作。
（二）時間安排。
1.2016年。有關部門要按照本指導意見要求，研究制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案。選取國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域率先啟動財政事權和支出責任劃分改革。同時，部署推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。
2.2017—2018年。總結相關領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革經驗，結合實際、循序漸進，爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。參照中央改革進程，加快推進省以下相關領域財政事權和支出責任劃分改革。
3.2019—2020年。基本完成主要領域改革，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。督促地方完成主要領域改革，形成省以下財政事權和支出責任劃分的清晰框架。
中央與地方財政事權和支出責任劃分改革是建立科學規范政府間關系的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統性工程，對全面深化經濟體制改革具有重要的推動作用。各地區、各部門要充分認識推進這項改革工作的重要性、緊迫性、艱巨性，把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，以高度的責任感、使命感和改革創新精神，周密安排部署，切實履行職責，密切協調配合，積極穩妥推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，為建立健全現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化、落實“四個全面”戰略布局提供有力保障。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年8月16日