國家林業局

國家林業局關于全面推進林業法治建設的實施意見

林策發〔2016〕155號



各省、自治區、直轄市林業廳（局），內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺、長白山森工（林業）集團公司，新疆生產建設兵團林業局，國家林業局各司局、各直屬單位：
林業法治建設是我國社會主義法治建設的重要組成部分，是林業治理體系和治理能力現代化的集中體現。為全面提升林業改革發展水平，創新林業體制機制，開創林業現代化建設新局面，根據《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》、《中共中央 國務院關于印發〈法治政府建設實施綱要（2015－2020年）〉的通知》精神，結合林業實際，現就全面推進林業法治建設提出如下實施意見。
一、深刻認識全面推進林業法治建設的重大意義
（一）全面推進林業法治建設是堅持全面依法治國、建設法治政府的必然要求。黨的十八大把法治政府基本建成確立為全面建成小康社會的重要目標之一。黨的十八屆二中、三中、四中、五中全會都對加快法治建設提出了新要求，作出了新部署，并將其提升到實現國家治理體系和治理能力現代化重大舉措的戰略高度。林業法治建設是全面依法治國的有機組成部分，是法治政府建設在林業領域的具體體現。推進林業法治建設，是落實黨中央“四個全面”戰略布局，切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，全面推進依法治國的必然要求。
（二）全面推進林業法治建設是加快推進生態文明建設的迫切需求。黨的十八大將生態文明建設寫進黨章，納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局。林業在生態文明建設中具有重要地位。加強森林、野生動植物、濕地、荒漠等資源的保護，守住生態紅線，用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立促進綠色發展的生態文明法律制度，必須推進林業法治建設，為生態文明建設提供強有力的法治保障。
（三）全面推進林業法治建設是加快深化林業改革的重要保障。黨的十八屆四中全會決定明確提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。當前，林業改革進入了攻堅期和深水區，要著力解決制約林業發展的深層次問題，破解林業改革發展難題，掃清推進林業改革發展中的制度障礙，充分發揮法治引導、推動、規范、保障改革的作用，必須推進林業法治建設。
二、全面推進林業法治建設的指導思想和目標
（四）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞全面推進依法治國的總目標，落實《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》的總體要求，大力推進林業法治建設，全面提升林業法治水平和依法行政能力，為林業現代化建設提供有力的法治保障。
（五）基本目標。到2020年要基本實現以下林業法治建設目標：法律法規體系完備，立法質量明顯提高；行政權力依法設置，決策機制科學民主法治；執法嚴格規范公正文明，執法監督制度健全；涉林糾紛有效化解，依法維護合法權益；法制工作機構健全，法制隊伍整體素質增強；法律意識更加堅定，法治思維和依法辦事能力顯著提升。
三、推動林業立法，發揮立法引領和規范作用
（六）完善林業法律體系。加強重點領域立法，強化林業立法與林業改革決策的銜接，主動適應林業全面深化改革需要，在研究林業重大規劃、改革方案和改革措施時，統籌考慮涉及的立法問題，確保重大改革于法有據。以修訂森林法、制定濕地保護條例等為重點，著力完善覆蓋森林、濕地、荒漠生態系統和生物多樣性的林業法律法規體系。根據法律和國務院的行政法規、決定和命令，制定修訂規章，細化上位法的規定，增強上位法的可操作性。法律明確要求制定配套規章的，應當自法律施行之日起一年內作出。地方林業主管部門根據國家林業立法的重點，結合地方林業實際，推動地方林業立法工作。充分發揮設區的市林業主管部門在地方立法中的重要作用，進行有地方特色的立法探索。
（七）健全林業立法機制。完善林業立法程序，健全林業立法立項、起草、論證、協調、審議機制，推進立法工作精細化。開展林業法律法規體系框架的統籌研究，根據國家層面確定的林業立法重點項目，科學制定林業立法長遠規劃和年度工作計劃。增強立法年度工作計劃的執行力，優先著手推動納入工作計劃的立法項目；對未完成的立法項目，起草單位應當予以專門說明。完善立法項目公開征集和論證工作，向社會公開征集立法項目建議。探索建立委托科研院所、專家學者等作為第三方起草林業法律法規草案的制度。建立對部門規章與法律、行政法規之間協調性的定期審查制度，審查后及時公布繼續有效、廢止或者失效的部門規章目錄；修訂的部門規章，應當公布新的法律文本。公民、法人或者其他組織對規章提出異議的，林業主管部門應當依法及時研究處理。探索建立立法后評估制度，開展法律、法規、規章成本效益分析和實施情況評估工作。
（八）提高林業立法質量。堅持科學立法、民主立法。起草法律法規和規章，要符合憲法精神，遵循立法相關規定，立法草案盡量做到全面、明晰、具體，具有可操作性。沒有法律法規依據，規章不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的規定。立法要堅持問題導向，從林業實際出發，深入基層，充分聽取意見，探索符合林業立法工作特點的調研方法。建立林業基層立法聯系點，暢通和基層林業單位、林業生產者與經營者、林業工作者的聯系渠道，使立法具有堅實的群眾基礎，簡化民意上達環節，及時反饋立法或者執法中的問題。建立法律法規規章起草征求人大代表、政協委員意見制度。建立林業法律專家庫，充分發揮專家、學者在立法過程中的作用，重要的林業法律法規草案必須經專家論證后，方可提交審查。法律法規規章草案應當依法向社會公開征求意見，征求意見期限不少于30日。探索建立對公眾意見采納情況的說明與反饋機制，提高公眾參與立法的積極性。做好對規章的立法解釋、對法律法規適用的行政解釋工作。
四、規范林業主管部門職能，建立科學民主法治決策機制
（九）依法全面履行林業主管部門職責。林業主管部門要堅持法定職責必須為、法無授權不可為的原則，明確行政權力，確保履行政府職能不缺位、不越位、不錯位。凡是公民、法人和其他組織能夠自行管理或者市場機制能夠自行調節以及行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，不應通過行政管理方式解決。建立健全權力清單和責任清單制度并實施動態管理。將林業主管部門職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項以權力清單的形式向社會公開，全面厘清林業主管部門權力，建立與行政權力相對應的責任事項、責任主體、責任方式，堅決消除權力設租尋租空間。
（十）建立健全林業重大行政決策機制。審議林業中長期規劃、總體規劃和專項規劃，制定林業改革措施，起草規范性文件，安排林業重大工程項目等，應當列為重大行政決策事項范圍。建立重大行政決策內部合法性審查、集體討論決定機制。未經合法性審查或者合法性審查不合格的，不得提交集體討論。林業主管部門法制工作機構負責對重大行政決策的合法性審查，要充分發揮法制工作機構在重大決策中的審核把關作用。涉及林業改革發展大局和涉及群眾切身利益的，還應當廣泛聽取專家和社會公眾的意見。建立重大行政決策風險評估、跟蹤反饋和責任追究制度。作出的重大行政決策與生態環境和林業資源方面政策、法律法規相違背的，應當追究林業主管部門相關領導成員的責任。對違背科學發展要求、造成生態環境和林業資源嚴重破壞的，實行生態環境損害責任終身追究制。各級林業主管部門要積極參與、主動配合對領導干部開展的自然資源資產離任審計。
（十一）加強林業規范性文件管理。完善規范性文件制定程序。加強規范性文件合法性審查，規范性文件不得創設行政強制、行政處罰、行政許可、行政收費及其他越權事項；不得與法律法規規章相抵觸；不得違背公平競爭和商事制度改革原則；不得作出損害行政管理相對人權利或者增加其義務的規定。加強規范性文件前期調研，充分聽取各級林業主管部門和利益相關人的意見。逐步建立規范性文件公開征求意見制度。建立健全規范性文件有效期制度，有效期限應當在文件中明確標注；沒有有效期的規范性文件，應當予以清理并按照規定重新發布。建立規范性文件統一登記、統一編號、統一發布制度。未經公布的規范性文件，不得作為行政管理依據。建立現行有效的規范性文件目錄清單制度，開展規范性文件定期清理和專項清理。建立和完善林業規范性文件數據庫，保持數據庫及時更新。健全公民、法人或者其他組織提請審查制度。探索開展規范性文件后評估工作。
（十二）推進林業行政審批制度改革。行政許可事項實行清單管理，嚴格控制新設行政許可事項。開展行政許可標準化建設，對保留的行政許可事項，應當明確審批標準、申請條件和材料，公開審批流程、依據和服務指南，進一步壓縮行政許可材料和精簡行政許可程序；一個行政許可事項涉及林業主管部門多個機構的，應當統一受理，聯合審批，加快推進相對集中行政許可權工作；推行一個窗口受理、限時辦理和網上辦理，落實辦理時限承諾制，以標準化促規范化。定期評估行政許可項目，開展行政許可滿意度評價，加強行政許可事中事后監管。全面推進“雙隨機、一公開”監管，建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，制定隨機抽查工作細則。切實加強取消下放行政許可事項的后續監管和銜接，確保不出現管理真空。嚴格規范行政審批中介服務，破除行業壟斷，切斷利益關聯。
（十三）推進林業主管部門政務信息公開。嚴格執行政府信息公開條例，堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進林業決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。確定一個機構統一負責受理信息公開申請、答復和政務信息保密審查工作。重點建立惠林政策、重大林業基本建設投資項目、財政預算、行政執法、行政許可等領域的信息主動公開制度。充分利用政府部門網站、新聞發布會、政務微博微信等形式發布信息、解讀政策。健全突發事件信息發布機制，及時回應社會關切。推進林業政務公開信息化，提高林業政務服務水平。
五、深化林業行政執法體制改革，嚴格規范公正文明執法
（十四）推進林業綜合行政執法。各級林業主管部門應當結合本地實際，推動林業綜合執法機構以林業主管部門名義統一行使林業行政處罰權。鼓勵實施以森林公安機關為主統一行使林業行政處罰權的林業綜合行政執法模式。試點推行跨部門綜合執法的地方，應當確保林業資源得到有效保護，違法行為得到有力打擊。林業綜合執法機構應當堅持權責一致，精簡、統一、效能的原則，做到政策制定職能與處罰職能相對分開，技術檢驗職能與處罰職能相對分開。作出行政處罰前，林業主管部門法制工作機構應當對執法人員資格、法律適用、自由裁量權行使標準以及處罰程序等進行法制審核。結合行政體制改革，推進執法重心下移，強化縣（市）一級林業綜合執法力量的整合，改善基層執法設施和裝備條件。加強對行政執法人員的崗位培訓，加大法律專業人員和專業技術人員的配備比例，提高執法隊伍的法律素質和專業水平，不斷提高林業綜合行政執法能力。
（十五）加強林業行政執法規范化建設。完善林業行政執法程序，規范林業行政執法檢查和執法監督程序。建立行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范行政裁量范圍、種類、幅度，并向社會公開。編制行政執法流程圖，向社會公開行政執法職權、行政執法主體、行政執法依據和監督方式。健全林業行政執法人員管理制度，嚴格實行執法人員資格管理制度，持證執法。規范和統一林業行政執法文書，完善林業行政執法案卷評查制度，林業主管部門法制工作機構負責開展林業行政執法案卷評查工作。規范林業行政執法數據統計，按照“誰執法，誰統計”的原則，由林業主管部門根據本地實際確定一個機構統一匯總、統計分析林業行政案件數據，確保數據的真實統一。建立林業行政執法過程全記錄制度，強化現代科技、裝備在林業行政執法中的應用，確保所有行政執法工作有據可查。加強林業行政執法信息化建設，推進網上執法辦案系統建設。
（十六）健全林業行政執法與刑事司法銜接機制。建立健全行政執法與刑事司法相銜接的信息平臺共享、定期通報等工作機制，主動與公安機關、檢察機關、審判機關建立聯席會議制度，充分發揮行政執法與刑事司法兩個執法體系的作用。林業主管部門在查辦案件過程中，不得以行政處罰代替刑事處罰，對符合刑事追訴標準、涉嫌犯罪的案件應當依法移送。上級林業主管部門發現下級林業主管部門不按規定向公安機關、人民檢察院移送涉嫌犯罪案件的，應當根據有關規定及時處理。對案情復雜、疑難、性質難以認定的案件，可以就刑事案件立案追訴標準、證據的固定和保全等問題向公安機關、人民檢察院咨詢。
（十七）落實林業行政執法責任制。嚴格界定林業主管部門有關內設機構、崗位執法人員的執法責任。強化林業主管部門監督職能，開展林業行政執法層級監督，建立執法檢查、重大案件督查等層級監督制度，定期進行執法監督檢查。根據實際需要，主動與人大常委會、政府法制部門等開展專項法律法規聯合執法監督檢查。嚴格執法評議考核制度，分解執法職責，細化考核標準，考核結果作為執法人員獎勵懲處的重要依據。建立責任追究制度，切實做到權責統一，用權受監督，違法受追究。
六、增強林業法治觀念，有效預防化解矛盾糾紛
（十八）開展林業普法宣傳。落實“誰執法，誰普法”的普法責任制。制定林業普法規劃和年度實施計劃。根據林業實際，深入林區、深入基層，結合植樹節、世界森林日、野生動物保護月、愛鳥周、濕地日、防治荒漠化日等，重點宣傳森林法、野生動物保護法、種子法、防沙治沙法、農村土地承包法、自然保護區條例、森林和野生動物類型自然保護區管理辦法等法律法規，加大對基層林業干部職工、林業生產者與經營者的普法宣傳教育。抓好部門內部普法工作，特別是領導干部要堅持學法、模范守法。創新普法宣傳教育形式，建立以案釋法制度，加強普法講師團、普法志愿者隊伍建設，開展群眾性普法工作。拓展普法宣傳渠道，加強與新聞媒體的合作，提高普法實效。
（十九）健全預防化解糾紛機制。充分調動社會各方面力量參與涉林糾紛預防和化解工作。各級林業主管部門要及時收集分析熱點、敏感糾紛信息，加強對群體性、突發性事件預警監測。通過走訪、排查等多種形式，盡早發現涉林糾紛的苗頭，將涉林糾紛解決在基層。建立健全調解、仲裁、行政裁決、行政復議和行政訴訟相互協調、有機銜接的多元化涉林糾紛化解機制，充分發揮不同制度解決糾紛的優勢。建立健全農村林地承包經營糾紛仲裁機構，依法及時調解和仲裁農村林地承包經營糾紛。將涉林信訪納入法治化軌道，暢通訴求渠道，引導通過調解、仲裁、行政復議、行政訴訟等渠道，化解涉林糾紛。探索建立健全林業法律援助服務體系。
（二十）加強林業行政復議和應訴工作。嚴格執行行政復議法和行政訴訟法的規定。堅持依法復議，堅決糾正違法或者不當的林業行政行為，增加復議案件辦理的透明度，提高行政復議辦案質量。作出行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、信息告知等行政行為后，要提前研判復議應訴工作形勢。林業主管部門對行政復議應訴工作中發現的問題，要及時提出規范和完善的建議；對林業主管部門工作人員失職、瀆職問題，要依法追究相關人員責任。完善林業行政復議應訴內部工作機制，經過行政復議且復議改變原具體行政行為的，由林業主管部門法制工作機構為主進行應訴；沒有經過行政復議或者經過行政復議但未改變原具體行政行為的，由林業主管部門業務工作機構為主進行應訴。建立林業主管部門負責人出庭應訴制度。尊重并嚴格執行生效的行政復議決定和法院裁決。實現通過行政復議、行政訴訟促進行政管理規范化、法治化。配備、充實行政復議應訴工作人員，切實提高行政復議、行政應訴人員素質，落實行政復議、行政應訴專項經費。
七、加強黨的領導，全面提高林業主管部門依法行政能力
（二十一）落實主體責任。林業系統各級黨組織要認真履行政治領導責任，黨政主要負責人要履行推進林業法治建設第一責任人職責。林業主管部門要研究部署林業法治建設年度重點工作，每年至少舉辦一期領導干部法治專題培訓班。林業主管部門每年第一季度要向本級政府和上一級林業主管部門報告上一年度部門法治建設情況，并向社會公開。林業系統各級黨組織和領導干部要深刻認識維護憲法法律權威的重要性，要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事。上級林業主管部門按照規定對下級林業主管部門、各級林業主管部門對內設機構和所屬單位進行綜合考核評價時，要將法治建設情況納入績效考核指標體系并確定合理權重。
（二十二）健全林業法制工作機構。積極推動縣級以上地方林業主管部門單獨設置法制工作機構。縣級林業主管部門未設置或者未明確法制工作機構的，要設置專職法制員。充分發揮法制工作機構在林業法治建設工作中的組織協調、審核把關、監督指導、提供服務、考核評價作用，切實發揮法制工作機構在林業依法行政中的參謀、助手作用。
（二十三）加強林業法制隊伍建設。加快推進林業法制隊伍專業化建設，優先招錄或者調整具有法律專業知識的人員充實法制工作機構，保證法律專業人員在林業法制工作機構中占有一定的比例。積極推行林業主管部門法律顧問制度，建立以林業法制機構人員為主體，吸收法學專家和律師參加的法律顧問隊伍。鼓勵林業法制機構工作人員獲得法律職業資格，設立公職律師。林業主管部門要充分發揮法律顧問、公職律師的作用，在討論、決定重大事項之前，應當聽取其意見。采取政府購買或者財政補貼方式，為法律顧問、公職律師開展工作提供必要保障。
（二十四）提高林業干部法治素養和法治能力。各級林業主管部門要把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容，加強對領導干部任職前法律知識考查和依法行政能力測試，在相同條件下，優先選拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部。加強林業法制干部的林業專業知識和行政管理能力的教育和培訓，加大林業法制干部的培養、使用和交流力度。完善林業主管部門學法用法教育培訓制度，增加法治教育在林業系統各類培訓中的比重，強化運用法律知識、法治思維和法律方法解決問題的能力。要把林業法治培訓作為林業系統新入職人員和初任領導崗位培訓必備內容，加強法治思維的培養和依法辦事能力的訓練。
各級林業主管部門要把貫徹落實本實施意見納入重要議事日程，將林業法治建設工作擺在工作全局的重要位置，健全林業法治建設的領導體制和工作機制，制定實施方案，明確工作措施，確保各項部署落到實處。

　

國家林業局
2016年11月1日