國務院辦公廳

國務院辦公廳關于印發國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）的通知

國辦發〔2016〕104號


各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
《國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。
國務院辦公廳
2016年12月29日
（此件公開發布）

國家綜合防災減災規劃（2016—2020年）

防災減災救災工作事關人民群眾生命財產安全，事關社會和諧穩定，是衡量執政黨領導力、檢驗政府執行力、評判國家動員力、彰顯民族凝聚力的一個重要方面。為貫徹落實黨中央、國務院關于加強防災減災救災工作的決策部署，提高全社會抵御自然災害的綜合防范能力，切實維護人民群眾生命財產安全，為全面建成小康社會提供堅實保障，依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》以及有關法律法規，制定本規劃。
一、現狀與形勢
（一）“十二五”時期防災減災救災工作成效。
“十二五”時期是我國防災減災救災事業發展很不平凡的五年，各類自然災害多發頻發，相繼發生了長江中下游嚴重夏伏旱、京津冀特大洪澇、四川蘆山地震、甘肅岷縣漳縣地震、黑龍江松花江嫩江流域性大洪水、“威馬遜”超強臺風、云南魯甸地震等重特大自然災害。面對復雜嚴峻的自然災害形勢，黨中央、國務院堅強領導、科學決策，各地區、各有關部門認真負責、各司其職、密切配合、協調聯動，大力加強防災減災能力建設，有力有序有效開展抗災救災工作，取得了顯著成效。與“十五”和“十一五”時期歷年平均值相比，“十二五”時期因災死亡失蹤人口較大幅度下降，緊急轉移安置人口、倒塌房屋數量、農作物受災面積、直接經濟損失占國內生產總值的比重分別減少22.6%、75.6%、38.8%、13.2%。
“十二五”時期，較好完成了規劃確定的主要目標任務，各方面取得積極進展。一是體制機制更加健全，工作合力顯著增強。統一領導、分級負責、屬地為主、社會力量廣泛參與的災害管理體制逐步健全，災害應急響應、災情會商、專家咨詢、信息共享和社會動員機制逐步完善。二是防災減災救災基礎更加鞏固，綜合防范能力明顯提升。制定、修訂了一批自然災害法律法規和應急預案，防災減災救災隊伍建設、救災物資儲備和災害監測預警站網建設得到加強，高分衛星、北斗導航和無人機等高新技術裝備廣泛應用，重大水利工程、氣象水文基礎設施、地質災害隱患整治、應急避難場所、農村危房改造等工程建設大力推進，設防水平大幅提升。三是應急救援體系更加完善，自然災害處置有力有序有效。大力加強應急救援專業隊伍和應急救援能力建設，及時啟動災害應急響應，妥善應對了多次重大自然災害。四是宣傳教育更加普及，社會防災減災意識全面提升。以“防災減災日”等為契機，積極開展豐富多彩、形式多樣的科普宣教活動，防災減災意識日益深入人心，社會公眾自救互救技能不斷增強，全國綜合減災示范社區創建范圍不斷擴大，城鄉社區防災減災救災能力進一步提升。五是國際交流合作更加深入，“減災外交”成效明顯。與有關國家、聯合國機構、區域組織等建立了良好的合作關系，向有關國家提供了力所能及的緊急人道主義援助，并實施了防災監測、災后重建、防災減災能力建設等援助項目，積極參與國際減災框架談判、聯合國大會和聯合國經濟及社會理事會人道主義決議磋商等，務實合作不斷加深，有效服務了外交戰略大局，充分彰顯了我負責任大國形象。
（二）“十三五”時期防災減災救災工作形勢。
“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是全面提升防災減災救災能力的關鍵時期，面臨諸多新形勢、新任務與新挑戰。一是災情形勢復雜多變。受全球氣候變化等自然和經濟社會因素耦合影響，“十三五”時期極端天氣氣候事件及其次生衍生災害呈增加趨勢，破壞性地震仍處于頻發多發時期，自然災害的突發性、異常性和復雜性有所增加。二是防災減災救災基礎依然薄弱。重救災輕減災思想還比較普遍，一些地方城市高風險、農村不設防的狀況尚未根本改變，基層抵御災害的能力仍顯薄弱，革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區因災致貧、返貧等問題尤為突出。防災減災救災體制機制與經濟社會發展仍不完全適應，應對自然災害的綜合性立法和相關領域立法滯后，能力建設存在短板，社會力量和市場機制作用尚未得到充分發揮，宣傳教育不夠深入。三是經濟社會發展提出了更高要求。如期實現“十三五”時期經濟社會發展總體目標，健全公共安全體系，都要求加快推進防災減災救災體制機制改革。四是國際防災減災救災合作任務不斷加重。國際社會普遍認識到防災減災救災是全人類的共同任務，更加關注防災減災救災與經濟社會發展、應對全球氣候變化和消除貧困的關系，更加重視加強多災種綜合風險防范能力建設。同時，國際社會更加期待我國在防災減災救災領域發揮更大作用。
二、指導思想、基本原則與規劃目標
（一）指導思想。
全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，落實黨中央、國務院關于防災減災救災的決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持以人民為中心的發展思想，正確處理人和自然的關系，正確處理防災減災救災和經濟社會發展的關系，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態減災和非常態救災相統一，努力實現從注重災后救助向注重災前預防轉變、從應對單一災種向綜合減災轉變、從減少災害損失向減輕災害風險轉變，著力構建與經濟社會發展新階段相適應的防災減災救災體制機制，全面提升全社會抵御自然災害的綜合防范能力，切實維護人民群眾生命財產安全，為全面建成小康社會提供堅實保障。
（二）基本原則。
以人為本，協調發展。堅持以人為本，把確保人民群眾生命安全放在首位，保障受災群眾基本生活，增強全民防災減災意識，提升公眾自救互救技能，切實減少人員傷亡和財產損失。遵循自然規律，通過減輕災害風險促進經濟社會可持續發展。
預防為主，綜合減災。突出災害風險管理，著重加強自然災害監測預報預警、風險評估、工程防御、宣傳教育等預防工作，堅持防災抗災救災過程有機統一，綜合運用各類資源和多種手段，強化統籌協調，推進各領域、全過程的災害管理工作。
分級負責，屬地為主。根據災害造成的人員傷亡、財產損失和社會影響等因素，及時啟動相應應急響應，中央發揮統籌指導和支持作用，各級黨委和政府分級負責，地方就近指揮、強化協調并在救災中發揮主體作用、承擔主體責任。
依法應對，科學減災。堅持法治思維，依法行政，提高防災減災救災工作法治化、規范化、現代化水平。強化科技創新，有效提高防災減災救災科技支撐能力和水平。
政府主導，社會參與。堅持各級政府在防災減災救災工作中的主導地位，充分發揮市場機制和社會力量的重要作用，加強政府與社會力量、市場機制的協同配合，形成工作合力。
（三）規劃目標。
1.防災減災救災體制機制進一步健全，法律法規體系進一步完善。
2.將防災減災救災工作納入各級國民經濟和社會發展總體規劃。
3.年均因災直接經濟損失占國內生產總值的比例控制在1.3%以內，年均每百萬人口因災死亡率控制在1.3以內。
4.建立并完善多災種綜合監測預報預警信息發布平臺，信息發布的準確性、時效性和社會公眾覆蓋率顯著提高。
5.提高重要基礎設施和基本公共服務設施的災害設防水平，特別要有效降低學校、醫院等設施因災造成的損毀程度。
6.建成中央、省、市、縣、鄉五級救災物資儲備體系，確保自然災害發生12小時之內受災人員基本生活得到有效救助。完善自然災害救助政策，達到與全面小康社會相適應的自然災害救助水平。
7.增創5000個全國綜合減災示范社區，開展全國綜合減災示范縣（市、區）創建試點工作。全國每個城鄉社區確保有1名災害信息員。
8.防災減災知識社會公眾普及率顯著提高，實現在校學生全面普及。防災減災科技和教育水平明顯提升。
9.擴大防災減災救災對外合作與援助，建立包容性、建設性的合作模式。
三、主要任務
（一）完善防災減災救災法律制度。
加強綜合立法研究，加快形成以專項法律法規為骨干、相關應急預案和技術標準配套的防災減災救災法律法規標準體系，明確政府、學校、醫院、部隊、企業、社會組織和公眾在防災減災救災工作中的責任和義務。
加強自然災害監測預報預警、災害防御、應急準備、緊急救援、轉移安置、生活救助、醫療衛生救援、恢復重建等領域的立法工作，統籌推進單一災種法律法規和地方性法規的制定、修訂工作，完善自然災害應急預案體系和標準體系。
（二）健全防災減災救災體制機制。
完善中央層面自然災害管理體制機制，加強各級減災委員會及其辦公室的統籌指導和綜合協調職能，充分發揮主要災種防災減災救災指揮機構的防范部署與應急指揮作用。明確中央與地方應對自然災害的事權劃分，強化地方黨委和政府的主體責任。
強化各級政府的防災減災救災責任意識，提高各級領導干部的風險防范能力和應急決策水平。加強有關部門之間、部門與地方之間協調配合和應急聯動，統籌城鄉防災減災救災工作，完善自然災害監測預報預警機制，健全防災減災救災信息資源獲取和共享機制。完善軍地聯合組織指揮、救援力量調用、物資儲運調配等應急協調聯動機制。建立風險防范、災后救助、損失評估、恢復重建和社會動員等長效機制。完善防災減災基礎設施建設、生活保障安排、物資裝備儲備等方面的財政投入以及恢復重建資金籌措機制。研究制定應急救援社會化有償服務、物資裝備征用補償、救援人員人身安全保險和傷亡撫恤政策。
（三）加強災害監測預報預警與風險防范能力建設。
加快氣象、水文、地震、地質、測繪地理信息、農業、林業、海洋、草原、野生動物疫病疫源等災害地面監測站網和國家民用空間基礎設施建設，構建防災減災衛星星座，加強多災種和災害鏈綜合監測，提高自然災害早期識別能力。加強自然災害早期預警、風險評估信息共享與發布能力建設，進一步完善國家突發事件預警信息發布系統，顯著提高災害預警信息發布的準確性、時效性和社會公眾覆蓋率。
開展以縣為單位的全國自然災害風險與減災能力調查，建設國家自然災害風險數據庫，形成支撐自然災害風險管理的全要素數據資源體系。完善國家、區域、社區自然災害綜合風險評估指標體系和技術方法，推進自然災害綜合風險評估、隱患排查治理。
推進綜合災情和救災信息報送與服務網絡平臺建設，統籌發展災害信息員隊伍，提高政府災情信息報送與服務的全面性、及時性、準確性和規范性。完善重特大自然災害損失綜合評估制度和技術方法體系。探索建立區域與基層社區綜合減災能力的社會化評估機制。
（四）加強災害應急處置與恢復重建能力建設。
完善自然災害救助政策，加快推動各地區制定本地區受災人員救助標準，切實保障受災人員基本生活。加強救災應急專業隊伍建設，完善以軍隊、武警部隊為突擊力量，以公安消防等專業隊伍為骨干力量，以地方和基層應急救援隊伍、社會應急救援隊伍為輔助力量，以專家智庫為決策支撐的災害應急處置力量體系。
健全救災物資儲備體系，完善救災物資儲備管理制度、運行機制和儲備模式，科學規劃、穩步推進各級救災物資儲備庫（點）建設和應急商品數據庫建設，加強救災物資儲備體系與應急物流體系銜接，提升物資儲備調運信息化管理水平。加快推進救災應急裝備設備研發與產業化推廣，推進救災物資裝備生產能力儲備建設，加強地方各級應急裝備設備的儲備、管理和使用，優先為多災易災地區配備應急裝備設備。
進一步完善中央統籌指導、地方作為主體、群眾廣泛參與的災后重建工作機制。堅持科學重建、民生優先，統籌做好恢復重建規劃編制、技術指導、政策支持等工作。將城鄉居民住房恢復重建擺在突出和優先位置，加快恢復完善公共服務體系，大力推廣綠色建筑標準和節能節材環保技術，加大恢復重建質量監督和監管力度，把災區建設得更安全、更美好。
（五）加強工程防災減災能力建設。
加強防汛抗旱、防震減災、防風抗潮、防寒保畜、防沙治沙、野生動物疫病防控、生態環境治理、生物災害防治等防災減災骨干工程建設，提高自然災害工程防御能力。加強江河湖泊治理骨干工程建設，繼續推進大江大河大湖堤防加固、河道治理、控制性樞紐和蓄滯洪區建設。加快中小河流治理、病險水庫水閘除險加固等工程建設，推進重點海堤達標建設。加強城市防洪防澇與調蓄設施建設，加強農業、林業防災減災基礎設施建設以及牧區草原防災減災工程建設。做好山洪災害防治和抗旱水源工程建設工作。
提高城市建筑和基礎設施抗災能力。繼續實施公共基礎設施安全加固工程，重點提升學校、醫院等人員密集場所安全水平，幼兒園、中小學校舍達到重點設防類抗震設防標準，提高重大建設工程、生命線工程的抗災能力和設防水平。實施交通設施災害防治工程，提升重大交通基礎設施抗災能力。推動開展城市既有住房抗震加固，提升城市住房抗震設防水平和抗災能力。
結合扶貧開發、新農村建設、危房改造、災后恢復重建等，推進實施自然災害高風險區農村困難群眾危房與土坯房改造，提升農村住房設防水平和抗災能力。推進實施自然災害隱患點重點治理和居民搬遷避讓工程。
（六）加強防災減災救災科技支撐能力建設。
落實創新驅動發展戰略，加強防災減災救災科技資源統籌和頂層設計，完善專家咨詢制度。以科技創新驅動和人才培養為導向，加快建設各級地方減災中心，推進災害監測預警與風險防范科技發展，充分發揮現代科技在防災減災救災中的支撐作用。
加強基礎理論研究和關鍵技術研發，著力揭示重大自然災害及災害鏈的孕育、發生、演變、時空分布等規律和致災機理，推進“互聯網+”、大數據、物聯網、云計算、地理信息、移動通信等新理念新技術新方法的應用，提高災害模擬仿真、分析預測、信息獲取、應急通信與保障能力。加強災害監測預報預警、風險與損失評估、社會影響評估、應急處置與恢復重建等關鍵技術研發。健全產學研協同創新機制，推進軍民融合，加強科技平臺建設，加大科技成果轉化和推廣應用力度，引導防災減災救災新技術、新產品、新裝備、新服務發展。繼續推進防災減災救災標準體系建設，提高標準化水平。
（七）加強區域和城鄉基層防災減災救災能力建設。
圍繞實施區域發展總體戰略和落實“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展等重大戰略，推進國家重點城市群、重要經濟帶和災害高風險區域的防災減災救災能力建設。加強規劃引導，完善區域防災減災救災體制機制，協調開展區域災害風險調查、監測預報預警、工程防災減災、應急處置聯動、技術標準制定等防災減災救災能力建設的試點示范工作。加強城市大型綜合應急避難場所和多災易災縣（市、區）應急避難場所建設。
開展社區災害風險識別與評估，編制社區災害風險圖，加強社區災害應急預案編制和演練，加強社區救災應急物資儲備和志愿者隊伍建設。深入推進綜合減災示范社區創建工作，開展全國綜合減災示范縣（市、區）創建試點工作。推動制定家庭防災減災救災與應急物資儲備指南和標準，鼓勵和支持以家庭為單元儲備災害應急物品，提升家庭和鄰里自救互救能力。
（八）發揮市場和社會力量在防災減災救災中的作用。
發揮保險等市場機制作用，完善應對災害的金融支持體系，擴大居民住房災害保險、農業保險覆蓋面，加快建立巨災保險制度。積極引入市場力量參與災害治理，培育和提高市場主體參與災害治理的能力，鼓勵各地區探索巨災風險的市場化分擔模式，提升災害治理水平。
加強對社會力量參與防災減災救災工作的引導和支持，完善社會力量參與防災減災救災政策，健全動員協調機制，建立服務平臺。加快研究和推進政府購買防災減災救災社會服務等相關措施。加強救災捐贈管理，健全救災捐贈需求發布與信息導向機制，完善救災捐贈款物使用信息公開、效果評估和社會監督機制。
（九）加強防災減災宣傳教育。
完善政府部門、社會力量和新聞媒體等合作開展防災減災宣傳教育的工作機制。將防災減災教育納入國民教育體系，推進災害風險管理相關學科建設和人才培養。推動全社會樹立“減輕災害風險就是發展、減少災害損失也是增長”的理念，努力營造防災減災良好文化氛圍。
開發針對不同社會群體的防災減災科普讀物、教材、動漫、游戲、影視劇等宣傳教育產品，充分發揮微博、微信和客戶端等新媒體的作用。加強防災減災科普宣傳教育基地、網絡教育平臺等建設。充分利用“防災減災日”、“國際減災日”等節點，弘揚防災減災文化，面向社會公眾廣泛開展知識宣講、技能培訓、案例解說、應急演練等多種形式的宣傳教育活動，提升全民防災減災意識和自救互救技能。
（十）推進防災減災救災國際交流合作。
結合國家總體外交戰略的實施以及推進“一帶一路”建設的部署，統籌考慮國內國際兩種資源、兩個能力，推動落實聯合國2030年可持續發展議程和《2015－2030年仙臺減輕災害風險框架》，與有關國家、聯合國機構、區域組織廣泛開展防災減災救災領域合作，重點加強災害監測預報預警、信息共享、風險調查評估、緊急人道主義援助和恢復重建等方面的務實合作。研究推進國際減輕災害風險中心建設。積極承擔防災減災救災國際責任，為發展中國家提供更多的人力資源培訓、裝備設備配置、政策技術咨詢、發展規劃編制等方面支持，彰顯我負責任大國形象。
四、重大項目
（一）自然災害綜合評估業務平臺建設工程。
以重大自然災害風險防范、應急救助與恢復重建等防災減災救災決策需求為牽引，建立災害風險與損失評估技術標準、工作規范和模型參數庫。研發多源異構的災害大數據融合、信息挖掘與智能化管理技術，建設全國自然災害綜合數據庫管理系統。建立災害綜合風險調查與評估技術方法，研發系統平臺，并在災害頻發多發地區開展災害綜合風險調查與評估試點工作，形成災害風險快速識別、信息溝通與實時共享、綜合評估、物資配置與調度等決策支持能力。建立并完善災害損失與社會影響評估技術方法，突破災害快速評估和綜合損失評估關鍵技術，建立災害綜合損失評估系統。建立重大自然災害災后恢復重建選址和重建進度評估技術體系，建設災后恢復重建決策支持系統。基本形成面向中央及省級救災決策與社會公共服務的多災種全過程評估的數據和技術支撐能力。
（二）民用空間基礎設施減災應用系統工程。
依托民用空間基礎設施建設，面向國家防災減災救災需求，建立健全防災減災衛星星座減災應用標準規范、技術方法、業務模式與產品體系。建設防災減災衛星星座減災應用系統，實現軍民衛星數據融合應用，具備自然災害全要素、全過程的綜合監測與研判能力，提高災害風險評估與損失評估的自動化、定量化和精準化水平。在重點區域開展“天空地”一體化綜合應用示范，帶動區域和省級衛星減災應用能力發展。建立衛星減災應用信息綜合服務平臺，具備產品定制和全球化服務能力，為我國周邊及“一帶一路”沿線國家提供災害遙感監測信息服務。
（三）全國自然災害救助物資儲備體系建設工程。
采取新建、改擴建和代儲等方式，因地制宜，統籌推進，形成分級管理、反應迅速、布局合理、規模適度、種類齊全、功能完備、保障有力的中央、省、市、縣、鄉五級救災物資儲備體系。科學確定各級救災物資儲備品種及規模，形成多級救災物資儲備網絡。進一步優化中央救災物資儲備庫布局，支持中西部多災易災地區的地市級和縣級救災物資儲備庫建設，多災易災城鄉社區視情設置救災物資儲存室，形成全覆蓋能力。
通過協議儲備、依托企業代儲、生產能力儲備和家庭儲備等多種方式，構建多元救災物資儲備體系。完善救災物資緊急調撥的跨部門、跨區域、軍地間應急協調聯動機制。充分發揮科技支撐引領作用，推進救災物資儲備管理信息化建設，實現對救災物資入庫、存儲、出庫、運輸和分發等全過程的智能化管理，提高救災物資管理的信息化、網絡化和智能化水平，救災物資調運更加高效快捷有序。
（四）應急避難場所建設工程。
編制應急避難場所建設指導意見，明確基本功能和增強功能，推動各地區開展示范性應急避難場所建設，并完善應急避難場所建設標準規范。結合區域和城鄉規劃，在京津冀、長三角、珠三角等國家重點城市群，根據人口分布、城市布局、區域特點和災害特征，建設若干能夠覆蓋一定范圍，具備應急避險、應急指揮和救援功能的大型綜合應急避難場所。結合人口和災害隱患點分布，在每個省份分別選擇若干典型自然災害多發縣（市、區），新建或改擴建城鄉應急避難場所。建設應急避難場所信息綜合管理與服務平臺，實現對應急避難場所功能區、應急物資、人員安置和運行狀態等管理與評估，面向社會公眾提供避險救援、宣傳教育和引導服務。
（五）防災減災科普工程。
開發針對不同社會群體的防災減災科普讀物和學習教材，普及防災減災知識，提升社會公眾防災減災意識和自救互救技能。制定防災減災科普宣傳教育基地建設規范，推動地方結合實際新建或改擴建融宣傳教育、展覽體驗、演練實訓等功能于一體的防災減災科普宣傳教育基地。建設防災減災數字圖書館，打造開放式網絡共享交流平臺，為公眾提供知識查詢、瀏覽及推送等服務。開發動漫、游戲、影視劇等防災減災文化產品，開展有特色的防災減災科普活動。
五、保障措施
（一）加強組織領導，形成工作合力。
國家減災委員會負責本規劃實施的統籌協調。各地區、各有關部門要高度重視，加強組織領導，完善工作機制，切實落實責任，確保規劃任務有序推進、目標如期實現。各地區要根據本規劃要求、結合本地區實際，制定相關綜合防災減災規劃，相關部門規劃要加強與本規劃有關內容的銜接與協調。
（二）加強資金保障，暢通投入渠道。
完善防災減災救災資金投入機制，拓寬資金投入渠道，加大防災減災基礎設施建設、重大工程建設、科學研究、人才培養、技術研發、科普宣傳和教育培訓等方面的經費投入。完善防災減災救災經費保障機制，加強資金使用的管理與監督。按照黨中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決策部署，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區防災減災救災工作的支持力度。
（三）加強人才培養，提升隊伍素質。
加強防災減災救災科學研究、工程技術、搶險救災和行政管理等方面的人才培養，強化基層災害信息員、社會工作者和志愿者等隊伍建設，擴充人才隊伍數量，優化人才隊伍結構，提高人才隊伍素質，形成一支結構合理、素質優良、專業過硬的防災減災救災人才隊伍。
（四）加強跟蹤評估，強化監督管理。
國家減災委員會建立規劃實施跟蹤評估制度，加強對本規劃實施情況的跟蹤分析和監督檢查。國家減災委員會各成員單位和各省級人民政府要加強對本規劃相關內容落實情況的評估。國家減災委員會辦公室要制定本規劃實施分工方案，明確相關部門職責，并做好規劃實施情況總體評估工作，將評估結果報國務院。