國務院

國務院關于印發國家人口發展規劃（2016—2030年）的通知


國發〔2016〕87號



各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《國家人口發展規劃（2016—2030年）》印發給你們，請認真貫徹執行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2016年12月30日





國家人口發展規劃（2016—2030年）




人口問題始終是人類社會共同面對的基礎性、全局性和戰略性問題。為積極有效應對我國人口趨勢性變化及其對經濟社會發展產生的深刻影響，促進人口長期均衡發展，根據《中華人民共和國人口與計劃生育法》、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》和《中共中央 國務院關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》精神，特編制本規劃。本規劃旨在闡明規劃期內國家人口發展的總體要求、主要目標、戰略導向和工作任務，是指導今后15年全國人口發展的綱領性文件，是全面做好人口和計劃生育工作的重要依據，并為經濟社會發展宏觀決策提供支撐。




第一章　規劃背景

——人口發展的關鍵轉折期




進入21世紀后，我國人口發展的內在動力和外部條件發生了顯著改變，出現重要轉折性變化。準確把握人口變化趨勢性特征，深刻認識這些變化對人口安全和經濟社會發展帶來的挑戰，對于謀劃好人口長期發展具有重大意義。




第一節　人口現狀




我國全面推行計劃生育40多年來，人口過快增長得到有效控制，人口再生產類型實現歷史性轉變，對資源環境的壓力有效緩解，有力促進了經濟發展、社會進步和民生改善，為現代化建設提供了重要保障和基礎性支撐，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。“十二五”時期，根據我國人口發展變化趨勢，黨中央、國務院審時度勢作出調整完善生育政策的重大決策部署，深化計劃生育服務管理改革，人口和計劃生育工作取得了新成效。

——人口總量平穩增長。“十二五”期間年均自然增長率保持在5‰左右，2015年末總人口為13.75億人。

——人口結構不斷變化。出生人口性別比連續下降至113.51，60歲及以上老年人口占比達到16.1%，15—59歲勞動年齡人口于2011年達到峰值后持續下降，家庭戶均人口規模減少。

——人口素質穩步提升。人均預期壽命提高到76.34歲。孕產婦死亡率和嬰兒死亡率分別降至20.1/10萬和8.1‰，提前實現聯合國千年發展目標。勞動年齡人口平均受教育年限達到10.23年。

——人口城鄉結構發生重大變化。常住人口城鎮化率從2010年的49.95%提升至2015年的56.1%，流動人口從2.21億人增加到2.47億人。

——重點人群保障水平不斷提高。2015年農村貧困人口為5575萬人，較2010年減少了66.3%。老年人、殘疾人等群體社會保障體系和公共服務體系逐步健全。家庭發展能力得到增強。




第二節　發展態勢




根據聯合國《世界人口展望：2015年修訂版》預測，今后較長時期內世界人口將保持上升趨勢，人口總量將從2015年的73億上升到2030年的85億，2050年接近100億，發展中國家人口占比繼續上升，中國人口占比持續下降。世界多數國家已經或正在步入老齡化社會，中國老齡化水平及增長速度將明顯高于世界平均水平。

我國人口發展既符合世界一般性規律，又具有自身特點，今后15年人口變動的主要趨勢是：

——人口總規模增長慣性減弱，2030年前后達到峰值。實施全面兩孩政策后，“十三五”時期出生人口有所增多，“十四五”以后受育齡婦女數量減少及人口老齡化帶來的死亡率上升影響，人口增長勢能減弱。總人口將在2030年前后達到峰值，此后持續下降。

——勞動年齡人口波動下降，勞動力老化程度加重。勞動年齡人口在“十三五”后期出現短暫小幅回升后，2021—2030年間將以較快速度減少。勞動年齡人口趨于老化，到2030年，45—59歲大齡勞動力占比將達到36%左右。

——老齡化程度不斷加深，少兒比重呈下降趨勢。“十三五”時期，60歲及以上老年人口平穩增長，2021—2030年增長速度將明顯加快，到2030年占比將達到25%左右，其中80歲及以上高齡老年人口總量不斷增加。0—14歲少兒人口占比下降，到2030年降至17%左右。

——人口流動仍然活躍，人口集聚進一步增強。預計2016—2030年，農村向城鎮累計轉移人口約2億人，轉移勢頭有所減弱，城鎮化水平持續提高。以“璦琿—騰沖線”為界的全國人口分布基本格局保持不變，但人口將持續向沿江、沿海、鐵路沿線地區聚集，城市群人口集聚度加大。

——出生人口性別比逐漸回歸正常，家庭呈現多樣化趨勢。伴隨經濟社會發展以及生育政策調整完善等，出生人口性別比呈穩步下降態勢。核心家庭（由已婚夫婦及其未婚子女組成的家庭）和直系家庭（由父母同一個已婚子女及其配偶、子女組成的家庭）是主要的家庭形式，單人家庭、單親家庭以及“丁克家庭”的比例將逐步提高。

——少數民族人口增加，地區間人口變化不平衡。2015年我國少數民族人口總量為1.17億，占比8.5％，少數民族生育率高于全國平均水平，人口比例還將進一步提高。在一些民族地區各民族人口發展不均衡，一些邊境地區青壯年人口流失比較嚴重。




第三節　問題和挑戰




今后15年我國人口發展進入深度轉型階段，人口自身的安全以及人口與經濟、社會等外部系統關系的平衡都將面臨不可忽視的問題和挑戰。

——實現適度生育水平壓力較大。我國生育率已較長時期處于更替水平以下，雖然實施全面兩孩政策后生育率有望出現短期回升，但受生育行為選擇變化等因素影響，從長期看生育水平存在走低的風險。

——老齡化加速的不利影響加大。人口老齡化加快會明顯加大社會保障和公共服務壓力，凸顯勞動力有效供給約束，人口紅利減弱，持續影響社會活力、創新動力和經濟潛在增長率。

——人口合理有序流動仍面臨體制機制障礙。城鄉、區域間人口流動仍面臨戶籍、財政、土地等改革不到位形成的制度性約束，人口集聚與產業集聚不同步、公共服務資源配置與常住人口不銜接、人口城鎮化滯后于土地城鎮化等問題依然突出，不利于有效支撐國家重大區域戰略實施。

——人口與資源環境承載能力始終處于緊平衡狀態。本世紀中葉前我國人口總量將保持在13億以上，人口對糧食供給的壓力持續存在，人口與水資源短缺的矛盾始終突出，人口與能源消費的平衡關系十分緊張。邊境地區人口安全問題需高度關注。

——家庭發展和社會穩定的隱患不斷積聚。小型化和空巢化家庭抗風險能力低，養老撫幼、疾病照料、精神慰藉等問題日益突出。出生人口性別比長期失衡積累的社會風險不容忽視。

總的看，未來15年特別是2021—2030年，我國人口發展進入關鍵轉折期，但人口眾多的基本國情不會根本改變，人口對經濟社會發展的壓力不會根本改變，人口與資源環境的緊張關系不會根本改變。既面臨諸多問題和潛在風險挑戰，同時繼續存在勞動力總量充裕、仍處于人口紅利期等有利條件，統籌解決人口問題有較大的回旋空間。完善人口發展戰略和政策體系，促進人口長期均衡發展，最大限度地發揮人口對經濟社會發展的能動作用，對全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。




第二章　總體思路

——實施人口均衡發展國家戰略




面對人口發展重大趨勢性變化，必須把人口均衡發展作為重大國家戰略，加強統籌謀劃，把握人口發展的有利因素，積極有效應對風險挑戰，努力實現人口自身均衡發展，并與經濟社會、資源環境協調發展。




第一節　總體要求




高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以促進人口均衡發展為主線，立足戰略統籌，強化人口發展的戰略地位和基礎作用，堅持計劃生育基本國策，鼓勵按政策生育，充分發揮全面兩孩政策效應，綜合施策，創造有利于發展的人口總量勢能、結構紅利和素質資本疊加優勢，促進人口與經濟社會、資源環境協調可持續發展，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅實基礎和持久動力。

要堅持以下原則：

——堅持綜合決策。切實將人口融入經濟社會政策，在經濟社會發展戰略規劃計劃、經濟結構戰略性調整、投資項目和生產力布局、城鄉區域關系協調、可持續發展等重大決策中，充分考慮人口因素，不斷健全人口與發展綜合決策機制。

——突出以人為本。堅持以人民為中心的發展思想，優先投資于人的全面發展，建立健全面向全人群、覆蓋全生命周期的人口政策體系，促進共同參與、共享發展，增強人民群眾獲得感和幸福感。

——強化正向調節。尊重人口規律，順應經濟社會發展要求和群眾根本利益，完善服務保障政策，將生育水平調控并維持在適度區間，推動人口結構優化調整、人口素質不斷提升、人口流動更加有序，持續增強人口資源稟賦。

——加強風險防范。加強超前謀劃和戰略預判，重視把握人口各要素之間，以及人口與經濟社會、資源環境等外部要素間的相互關系，提早防范和綜合應對潛在的人口系統內安全問題和系統間的安全挑戰，切實保障人口安全。

——深化改革創新。積極轉變人口調控理念和方法，統籌推進生育政策、計劃生育服務管理制度、家庭發展支持體系和治理機制綜合改革，完善人口預測預報預警機制，健全重大決策人口影響評估制度。




第二節　主要目標




到2020年，全面兩孩政策效應充分發揮，生育水平適度提高，人口素質不斷改善，結構逐步優化，分布更加合理。到2030年，人口自身均衡發展的態勢基本形成，人口與經濟社會、資源環境的協調程度進一步提高。

——人口總量。總和生育率逐步提升并穩定在適度水平，2020年全國總人口達到14.2億人左右，2030年達到14.5億人左右。

——人口結構。出生人口性別比趨于正常，性別結構持續改善。勞動力資源保持有效供給，人口紅利持續釋放。

——人口素質。出生缺陷得到有效防控，人口健康水平和人均預期壽命持續提高，勞動年齡人口平均受教育年限進一步增加，人才隊伍不斷壯大。

——人口分布。常住人口城鎮化率穩步提升，戶籍人口城鎮化率加快提高，主要城市群集聚人口能力增強。人口流動合理有序，人口分布與區域發展、主體功能布局、城市群發展、產業集聚的協調度達到更高水平。

——重點人群。民生保障體系更加健全，老年人、婦女、兒童、殘疾人、貧困人口等群體的基本權益得到有效保障，生活水平持續提高，共建共享能力明顯增強。





專欄1　預期發展目標

領　域
主要指標
單位
2015年
2020年
2030年

人口總量
全國總人口
億人
13.75
14.2
14.5

總和生育率

1.5-1.6
1.8
1.8

人口結構
出生人口性別比

113.5
≤112
107

人口素質
人均預期壽命
歲
76.3
77.3
79

勞動年齡人口平均受教育年限
年
10.23
10.8
11.8

人口分布
常住人口城鎮化率
%
56.1
60
70






第三節　戰略導向




實現人口發展目標，必須從經濟社會全局高度和國家中長期發展層面謀劃人口工作，深入實施國家人口均衡發展戰略，明確并貫徹以下戰略導向：

——注重人口內部各要素相均衡。推動人口發展從控制人口數量為主向調控總量、優化結構和提升素質并舉轉變。推進全面兩孩政策實施，平緩人口總量變動態勢，避免人口達到峰值后快速下降，發揮政策最大效應。加強出生人口性別比治理，促進社會性別平等。切實提高出生人口素質，努力挖掘各年齡段人口潛能，推動人口紅利向人才紅利轉變。

——注重人口與經濟發展相互動。準確把握經濟發展對人口變動的影響，綜合施策緩解經濟因素帶來的生育率下降等人口發展問題。統籌城鄉區域協調發展，統籌技術、產業、公共服務、就業同步擴散，引導人口與經濟布局有效對接。充分發揮人口能動作用，為經濟增長提供有效人力資本支撐和內需支撐。實施積極的老齡化政策，防范和化解對經濟增長的不利影響。

——注重人口與社會發展相協調。完善國家基本公共服務制度體系，推動基本公共服務常住人口全覆蓋，有序推進農業轉移人口市民化。著力補齊重點人群發展短板，構建多層次養老服務體系，保障婦女兒童、殘疾人合法權益，實施貧困人口精準脫貧，促進社會公平正義。尊重個人和家庭在人口發展中的主體地位，堅持權利義務對等，推動人口工作由主要依靠政府力量向政府、社會和公民多元共治轉變。

——注重人口與資源環境相適應。根據不同主體功能區定位要求，健全差別化的人口政策，多措并舉引導人口向優化開發和重點開發區域適度集聚，支持鼓勵限制開發和禁止開發區域的人口自愿遷出，嚴格控制超大、特大城市人口規模。加大環境治理與保護力度，可持續開發利用自然資源，推動形成綠色發展方式和生活方式，著力增強人口承載能力。




第三章　推動實現適度生育水平

——延續人口總量勢能優勢




適度生育水平是維持人口良性再生產的重要前提。要針對人口變動態勢，做好超前謀劃和政策儲備，健全生育服務和家庭發展支持體系，引導生育水平提升并穩定在適度區間，保持和發揮人口總量勢能優勢，促進人口自身均衡發展。




第一節　健全生育政策調控機制




堅持計劃生育基本國策，實施全面兩孩政策。堅持黨政一把手親自抓、負總責，落實和完善計劃生育目標管理責任制。改革完善計劃生育服務管理，實行生育登記服務，優化服務流程，推行網上辦事，進一步簡政便民。密切關注生育水平過高和過低地區人口發展態勢，加強分類指導，因地制宜、綜合施策，積極發揮計生協會等社會組織作用，引導群眾負責任、有計劃、按政策生育。積極推進實施各民族平等的計劃生育政策，促進同區域內不同民族的均衡發展。科學評估經濟增長和社會發展對生育行為的影響，做好全面兩孩政策效果跟蹤評估，密切監測生育水平變動態勢，做好政策儲備，完善計劃生育政策。





第二節　合理配置公共服務資源




健全婦幼健康計劃生育服務體系，提升婦幼健康和計劃生育服務能力。實施婦幼健康計劃生育服務保障工程，通過增加供給、優化結構、挖掘潛力，強化孕產婦和新生兒危急重癥救治能力建設，進一步降低孕產婦和嬰兒死亡率。做好優生優育全程服務，為婦女兒童提供優質的孕前優生健康檢查、住院分娩、母嬰保健、避孕節育、兒童預防接種等服務，做好流動孕產婦和兒童跨地區保健服務以及避孕節育的接續。加強出生缺陷綜合防治，開展出生缺陷發生機理和防治技術研究，推進新生兒疾病篩查、診斷和治療工作。加強婦幼保健計劃生育服務管理能力建設。

加強科學預測，合理規劃配置兒童照料、學前和中小學教育、社會保障等資源，滿足新增公共服務需求。引導和鼓勵社會力量舉辦非營利性婦女兒童醫院、普惠性托兒所和幼兒園等服務機構。鼓勵和推廣社區或鄰里開展幼兒照顧的志愿服務。推進生育保險和基本醫療保險合并實施，確保職工生育期間的生育保險待遇不變。在大型公共場所、公共交通工具、旅游景區景點等設置母嬰室或嬰兒護理臺，保障母嬰權益。





專欄2　婦幼健康計劃生育服務保障工程

向孕產婦提供覆蓋生育全過程的基本醫療保健服務，實行生育登記服務制度，加強出生人口監測預測，繼續實施免費孕前優生健康檢查，落實國家規定的計劃生育基本技術服務。繼續實施擴大國家免疫規劃，按規定提供孕產期保健和兒童保健服務。擴大農村婦女“兩癌”（宮頸癌、乳腺癌）檢查項目覆蓋范圍。全面改善婦幼健康服務條件，支持省、市、縣三級婦幼健康服務機構能力建設，提升孕產婦和新生兒危急重癥救治能力。2020年前力爭新增產床8.9萬張，增加產科醫生和助產士14萬名。






第三節　完善家庭發展支持體系




建立完善包括生育支持、幼兒養育、青少年發展、老人贍養、病殘照料、善后服務等在內的家庭發展政策。完善稅收、撫育、教育、社會保障、住房等政策，減輕生養子女家庭負擔。完善計劃生育獎勵假制度和配偶陪產假制度。鼓勵雇主為孕期和哺乳期婦女提供靈活的工作時間安排及必要的便利條件。支持婦女生育后重返工作崗位。增強社區幼兒照料、托老日間照料和居家養老等服務功能。完善殯葬基本公共服務。加強家庭信息采集和管理，為家庭發展政策的制定和實施提供依據。大力發展家庭服務業。加強婚姻家庭輔導，推進新型家庭文化建設，開展幸福家庭創建活動。

加大對計劃生育家庭的扶助力度，對全面兩孩政策實施前的獨生子女家庭和農村計劃生育雙女家庭，繼續實行現行各項獎勵扶助政策，在社會保障、集體收益分配、就業創業、新農村建設等方面予以傾斜。完善計劃生育家庭特別扶助制度，加大對殘疾人家庭、貧困家庭、計劃生育特殊家庭、老年空巢家庭、單親家庭等的幫扶支持力度，充分發揮社會工作服務機構和社會工作者的專業作用。




第四章　增加勞動力有效供給

——注重人口與經濟良性互動




綜合應對勞動年齡人口總量下降和結構老化趨勢，全面提升勞動力質量，挖掘勞動力供給潛能，加強與就業政策和勞動力市場建設的有機銜接，為經濟社會發展提供有效人力資本支撐。




第一節　提升新增勞動力質量




努力適應經濟向形態更高級、分工更精細、結構更合理演進，發展方式向依靠持續的知識積累、技術進步、勞動力素質提升轉變，著力培養具有國際競爭力的創新型、應用型、高技能、高素質大中專畢業生和技能勞動者，提高新增勞動力供給質量。加快完善國民教育體系，不斷提高基本公共教育服務均等化水平，2020年普及高中階段教育，邁入高等教育普及化門檻（毛入學率達到50%），2030年達到更高普及水平，勞動年齡人口平均受教育年限進一步提升。全面提高教育質量，切實提升大中專畢業生就業創業能力。優化人才培養機制，促進人才培養鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接。深入推進協同育人，深化產教融合、校企合作，大力培養應用型人才和技術技能人才。全面提升高校創新人才培養能力，建設好一批世界一流大學和一流學科，深化高校創新創業教育改革，增強畢業生社會責任感、創新精神和實踐能力。建設面向人人的就業創業服務平臺。實施高校畢業生就業創業促進計劃，建立涵蓋畢業生校內校外各階段、求職就業各環節、創新創業全過程的服務體系。




第二節　挖掘勞動者工作潛能




提升就業能力，推動農村勞動力轉型。面向現代農業發展，構建有效的新型職業農民培育制度體系，加快推動傳統農民成為新型職業農民，建立高素質現代農業生產經營者隊伍。持續推進農業富余勞動力進城務工并穩定生活，落實農業轉移人口就業扶持政策，實施新生代農民工職業技能提升計劃，健全職業培訓、就業服務、勞動維權“三位一體”的工作機制。凝聚政府與市場合力，優化環境并健全支持政策，建設一批返鄉創業園區和縣鄉特色產業帶，為外出務工人員返鄉創業創造條件。

促進勞動者人力資本積累。通過全方位投資人力資本，充分發揮勞動者工作潛能。大力發展繼續教育，強化企業在職工培訓中的主體作用，完善以就業技能、崗位技能提升和創業為主的培訓體系，持續提升企業職工勞動技能和工作效能。提升勞動者健康素質，全面開展職業健康服務，落實職業健康檢查制度，加強職業病防治。強化職業勞動安全教育。支持大齡勞動力就業創業，加強大齡勞動力職業培訓，提高就業技能和市場競爭力，避免其過早退出就業市場。





專欄3　大齡勞動力人力資本開發行動

適應我國老齡化發展趨勢，積極借鑒國際有益經驗，通過教育培訓、健康服務、就業促進等方式鼓勵大齡失業人員回歸勞動力市場。探索建立養老金長繳多得的激勵約束機制；加強大齡勞動力在崗繼續教育培訓，落實完善職業培訓補貼、職業技能鑒定補貼等政策，支持大齡勞動力提升就業技能；加強職業健康服務，提高大齡勞動力健康水平；落實稅收優惠、社會保險補貼、創業擔保貸款等扶持政策，鼓勵各類企業吸納大齡失業人員就業；加強公共就業服務網絡平臺建設，為大齡失業人員提供更多個性化職業指導、職業介紹、政策咨詢等公共就業服務；結合大齡失業人員特點，提供更多非全職就業、志愿服務和社區工作等崗位。






第三節　積極開發老年人力資源




充分發揮老年人參與經濟社會活動的主觀能動性和積極作用。實施漸進式延遲退休年齡政策，逐步完善職工退休年齡政策，有效挖掘開發老年人力資源。大力發展老年教育培訓。鼓勵專業技術領域人才延長工作年限，積極發揮其在科學研究、學術交流和咨詢服務等方面的作用。鼓勵老年人積極參與家庭發展、互助養老、社區治理、社會公益等活動，繼續發揮余熱并實現個人價值。




第四節　有效利用國際人才資源




樹立人力資源開發利用全球視野，實施更積極、更開放、更有效的國際人才培養和引進政策。制定并完善出入境和長期居留、稅收、保險、住房、就醫、子女入學、配偶安置等配套措施，加快推進簡化“綠卡”辦理手續，大力吸引海外高層次人才回國或來華創新創業。完善外國人永久居留制度，放寬技術技能型人才取得永久居留資格的條件，探索實行技術移民并逐步形成完善有效的政策體系。支持外國人才申報和參與國家級科研項目，更加嚴格有效保護知識產權，維護創造發明人的合法權益。發展國際人才市場，培育一批國際人才中介服務機構。結合國家“一帶一路”建設戰略實施和國際產能合作，鼓勵有條件的企業、高校、科研院所“走出去”培養和吸引使用當地優秀人才。積極開展高水平的國際合作辦學，創新人才國際聯合培養模式。開發國（境）外優質教育培訓資源，完善出國（境）培訓管理制度和措施，進一步提高出國（境）培訓質量。




第五章　優化人口空間布局

——促進人口與資源環境永續共生




推動城鄉人口協調發展，完善以城市群為主體形態的人口空間布局，促進人口分布與國家區域發展戰略相適應，引導人口有序流動和合理分布，實現人口與資源環境永續共生。




第一節　持續推進人口城鎮化




加快推進以人為核心的城鎮化，引導人口流動的合理預期，暢通落戶渠道，到2020年實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，全面提高城鎮化質量。按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分步推進、存量優先、帶動增量的原則，區分超大、特大和大中小城市以及建制鎮，實施差別化落戶政策，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市，增加中小城市數量，優化大中城市市轄區規模和結構，拓展農業轉移人口就近城鎮化空間。





專欄4　推動1億非戶籍人口在城市落戶方案

2016—2020年，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上，年均轉戶1300萬人以上。

進一步拓寬落戶通道。除極少數超大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶條件。調整完善超大城市和特大城市落戶政策，區分城市的主城區、郊區、新區等區域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。調整完善大中城市落戶政策，大中城市均不得采取購買房屋、投資納稅等方式設置落戶限制。

制定實施配套政策。加大對農業轉移人口市民化的財政支持力度并建立動態調整機制，建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制，建立城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，實行所有權、承包權、經營權分置并行，探索建立進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權維護和自愿有償退出機制。完善城鎮基本公共服務政策，確保城市新老居民同城同待遇。






第二節　推動城市群人口集聚




以城市群為主體形態促進大中小城市和小城鎮協調發展，優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，推動人口合理集聚。對京津冀、長三角、珠三角等城市群，要嚴格控制超大城市和特大城市人口規模，有序引導人口向中小城市集聚。對長江中游、成渝地區等城市群，要進一步做大做強中心城市，加強對周邊欠發達地區的輻射帶動作用，打造全國重要的人口集聚區。對山東半島、海峽西岸、遼中南等東部地區城市群，要進一步加強區域內大中小城市聯動發展，增強對中西部轉移人口的吸引力。對哈長、中原、關中、北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭西、寧夏沿黃、天山北坡等城市群，要加快形成更多支撐區域發展的增長極，引導區域內人口就近集聚。力爭今后15年上述19個城市群集聚的常住人口占全國比重穩步提升，特別是城鎮人口總量占比增幅更高。




第三節　改善人口資源環境緊平衡




制定和完善與主體功能區相配套的人口政策。要統籌考慮國家戰略意圖和區域資源稟賦，在開展資源環境承載能力評價的基礎上，科學確定不同主體功能區可承載的人口數量，實行差別化人口調節政策。對人居環境不適宜人類常年生活和居住的地區，實施限制人口遷入政策，有序推進生態移民。對人居環境臨界適宜的地區，基本穩定人口規模，鼓勵人口向重點市鎮收縮集聚。對人居環境適宜和資源環境承載力不超載的地區，重視提高人口城鎮化質量，培育人口集聚的空間載體，引導產業集聚，增強人口吸納能力。

促進人口綠色發展。實施人口綠色發展計劃，積極應對人口與資源環境的緊張矛盾，增強人口承載能力。大力推行創新驅動、資源集約節約、低碳環保的綠色生產方式，推廣綠色低碳技術和產品，嚴格限制高耗能、高污染行業發展，節約集約利用土地、水和能源等資源，促進資源循環利用。積極倡導簡約適度、綠色低碳、文明節約的生活方式，推廣綠色建筑，鼓勵綠色出行。

保障邊境地區人口安全。要從維護國家安全的高度，多措并舉穩住邊境人口適度規模，優化人口結構和分布。統籌運用人口發展、產業促進、轉移支付、公共服務和社會管理等政策，努力擴大就業、增加邊民收入、提高公共服務水平，讓邊境各族群眾安居樂業。加強人口跨境流動管理，促進邊境地區繁榮發展。




第四節　完善人口流動政策體系




深化戶籍制度改革，切實保障進城落戶農業轉移人口與城鎮居民享有同等權利和義務。全面實施居住證制度，推進居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮常住人口，保障居住證持有人享有國家規定的各項基本公共服務和辦事便利。鼓勵地方各級政府根據本地實際不斷擴大對居住證持有人的公共服務范圍并提高服務標準。以人口為基本要素，完善公共服務資源配置，使基本公共服務設施布局、供給規模與人口分布、環境交通相適應，增強基本公共服務對人口集聚和吸納能力的支撐。深化財政制度改革，建立農業轉移人口市民化成本分擔機制。深化農村集體產權制度改革，探索建立進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權維護和自愿有償退出機制。研究完善支撐東北地區等老工業基地全面振興的人口發展政策，適應西部大開發要求鼓勵人口向西部地區遷移。健全全國流動人口分布、生存發展狀況的動態監測體系，完善流動人口服務管理體制機制。




第六章　促進重點人群共享發展

——推動人口與社會和諧共進




老年人、婦女、兒童、殘疾人和貧困人口，是人口發展中必須特別關注的重點人群。要構建管長遠的制度框架，制定有針對性的政策措施，創造條件讓重點人群共享發展成果，促進社會和諧與公平正義。




第一節　積極應對人口老齡化




針對人口老齡化程度不斷加深的趨勢，要加強頂層設計，做到及早應對、科學應對、綜合應對。堅持持續、健康、參與、公平的原則，加快構建以社會保障、養老服務、健康支持、宜居環境為核心的應對老齡化制度框架，完善以人口政策、人才開發、就業促進、社會參與為支撐的政策體系。建立更加公平可持續的社會保障制度，加快城鄉居民全覆蓋，逐步提高基本養老和基本醫療保險統籌層次，確保基金安全可持續運行。大力發展企業年金、職業年金、個人儲蓄性養老保險和商業醫療保險，在試點基礎上推出個人稅收遞延型養老保險。探索建立長期護理保險制度，開展長期護理保險試點。全面建立針對經濟困難高齡、失能老年人的補貼制度，做好與長期護理保險的銜接。加快完善以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的養老服務體系，增加養老服務和產品供給。建設預防、醫療、康復、護理、安寧療護等相銜接的覆蓋全生命周期的醫療服務體系，強化對老年常見病、慢性病的健康指導和綜合干預，提升中醫保健、體檢體測、體育健身等健康管理水平。完善家庭養老支持措施，建設無障礙的老年友好型社區和城市，營造良好社會氛圍，形成敬老、養老、助老的社會風尚。




第二節　促進婦女全面發展和未成年人保護




堅持男女平等基本國策，將性別平等全面納入法律體系和公共政策，促進融入社會文化，切實保障婦女合法權益，消除性別歧視，提高婦女的社會參與能力和生命健康質量。加強出生人口性別比綜合治理，營造男女平等、尊重女性、保護女童的社會氛圍，加大打擊非醫學需要的胎兒性別鑒定和選擇性別的人工終止妊娠行為力度。深入開展關愛女孩行動，改善女孩生存環境，建立健全有利于女孩家庭發展的幫扶支持政策體系。

堅持兒童優先原則，完善未成年人保護和兒童福利體系。探索適合國情的兒童早期綜合發展指導模式，發展適度普惠型兒童福利制度。統籌推進農村留守兒童關愛和困境兒童保障工作，建立未成年人保護響應機制，構建以家庭監護為基礎、國家監護為保障、社會監督為補充的保障制度，加強對流浪未成年人的救助保護，完善兒童收養制度。加強兒童健康干預和兒科診療能力建設，改善貧困地區兒童營養狀況。




第三節　保障殘疾人合法權益




增強殘疾人制度化保障服務能力，全面實施困難殘疾人生活補貼制度和重度殘疾人護理補貼制度，建立殘疾兒童康復救助制度，有條件的地方對貧困殘疾人、重度殘疾人基本型康復輔助器具配置和家庭無障礙改造給予補貼。健全殘疾人托養照料和康復服務體系，大力開展社區康復，為貧困殘疾人和重度殘疾人提供基本康復服務。健全殘疾人教育體系，對家庭經濟困難的殘疾兒童實行12年免費教育，對殘疾兒童普惠性學前教育予以資助，對有勞動能力和就業意愿的殘疾人按規定提供免費就業創業服務。發展殘疾人文體事業，推動公共文化體育場所免費或低收費向殘疾人開放。加強殘疾人友好環境建設，完善城鄉無障礙設施，推動信息無障礙發布。發展殘疾人慈善事業和服務產業，培育服務殘疾人的社會組織和企業，積極引入新的業態和科技成果。




第四節　實現貧困人口精準脫貧




加大脫貧攻堅力度，堅持精準扶貧、精準脫貧的基本方略，通過發展生產、易地搬遷、生態補償、教育支持、醫療救助、低保兜底等有效措施，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。根據經濟社會發展水平，完善貧困標準動態調整機制。適應可持續發展新階段新要求，完善貧困人口精準識別、精準扶持和精準脫貧的長效機制。探索建立符合國情的貧困人口治理體系，推動扶貧開發由主要解決絕對貧困向緩解相對貧困轉變，由主要解決農村貧困向統籌解決城鄉貧困轉變，實現全體人民共同邁入全面小康社會、共同邁向現代化。




第七章　規劃實施

——完善人口與發展綜合決策機制




本規劃由國務院有關部門和地方各級政府組織實施。各地區、各部門要高度重視、求真務實、開拓創新、攻堅克難，確保規劃目標和任務順利完成。




第一節　強化人口數據支撐




發揮人口基礎信息對決策的支撐作用，切實推進人口基礎信息共建共享。推動人口健康信息化建設，加強人口基礎信息采集和統計工作，加快國家人口基礎信息庫建設，整合分散在教育、公安、民政、人力資源社會保障、衛生計生、統計等部門的人口數據和信息資源，實現就學升學、戶籍管理、婚姻家庭、殯葬事務、就業創業、生育和健康、人口普查和抽樣調查等人口基礎信息的互聯互通、動態更新和綜合集成。加強人口數據開發和開放利用，為政府部門、企事業單位、社會公眾做好人口信息服務。

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