國務院

國務院關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見

國發〔2017〕28號





各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

就業是13億多人口最大的民生，也是經濟發展最基本的支撐。黨中央、國務院堅持把就業放在經濟社會發展的優先位置，強力推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，營造鼓勵大眾創業、萬眾創新的良好環境，加快培育發展新動能，就業局勢保持總體穩定。但也要看到，當前經濟社會發展中還存在不少困難和問題，部分地區、行業、群體失業風險有所上升，招工難與就業難并存的結構性矛盾加劇，新就業形態迅速發展對完善就業政策提出了新要求。面對就業形勢的新變化和新挑戰，必須把就業作為重中之重，堅持實施就業優先戰略和更加積極的就業政策，堅決打好穩定和擴大就業的硬仗，穩住就業基本盤，在經濟轉型中實現就業轉型，以就業轉型支撐經濟轉型。現就進一步做好就業創業工作提出以下意見。

一、堅持實施就業優先戰略

（一）促進經濟增長與擴大就業聯動。穩增長的主要目的是保就業，要創新宏觀調控方式，把穩定和擴大就業作為區間調控的下限，保持宏觀政策連續性穩定性，促進經濟中高速增長，增強對就業拉動能力。若城鎮新增就業大幅下滑、失業率大幅攀升，要加大財政政策和貨幣政策調整實施力度，促進經濟企穩向好，確保就業穩定。加強經濟政策與就業政策銜接，在制定財稅、金融、產業、貿易、投資等重大政策時，要綜合評價對就業崗位、就業環境、失業風險等帶來的影響，促進經濟增長與擴大就業聯動、結構優化與就業轉型協同。（國家發展改革委、財政部、工業和信息化部、商務部、人民銀行、稅務總局等負責。列第一位者為牽頭單位，下同）

（二）促進產業結構、區域發展與就業協同。優化發展環境，推進實施政府和社會資本合作，大力發展研究設計、電子商務、文化創意、全域旅游、養老服務、健康服務、人力資源服務、服務外包等現代服務業。完善多元化產業體系，既注重發展資本、技術和知識密集的先進制造業、戰略性新興產業，又要支持勞動密集型產業發展，降低實體經濟成本，推進傳統產業綠色改造，創造更多就業機會。結合區域發展戰略實施，引導東部地區產業向中西部和東北地區有序轉移，落實完善中西部地區外商投資優勢產業目錄，支持中西部地區利用外資，引導勞動者到重點地區、重大工程、重大項目、重要領域就業。（國家發展改革委、科技部、工業和信息化部、民政部、財政部、人力資源社會保障部、商務部、文化部、國家衛生計生委、國家旅游局等負責）

（三）發揮小微企業就業主渠道作用。落實小微企業降稅減負等一系列扶持政策和清理規范涉企收費有關政策。著力推進小微企業創新發展，推動小微企業創業創新示范基地建設，搭建公共服務示范平臺。加大科研基礎設施、大型科研儀器向小微企業開放力度，為小微企業產品研發、試制提供支持。鼓勵高校、科研院所及企業向小微企業轉移科技成果，有條件的地區可推動開放共享一批基礎性專利或購買一批技術資源，支持小微企業協同創新。（工業和信息化部、國家發展改革委、教育部、科技部、財政部、稅務總局、國家知識產權局等負責）

（四）緩解重點困難地區就業壓力。促進資源型城市轉型發展，實施替代產業培育行動計劃，扶持勞動密集型產業、服務業和小微企業發展。補齊基礎設施短板，加大對商貿流通、交通物流、信息網絡等建設和改造項目的傾斜力度，完善公共服務設施，實施西部和東北地區人力資源市場建設援助計劃。強化人才支撐，加大招才引智力度，引導科研院所、博士后工作站、高校在具備條件的資源型城市布局，對急需緊缺人才可提供研究場地、科研經費、安家補助等政策支持。對地處偏遠、資源枯竭、不適宜居住的獨立工礦區，有組織地開展跨地區勞務對接。對去產能任務重、待崗職工多、失業風險大的困難地區，實施就業援助行動。（國家發展改革委、教育部、科技部、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、交通運輸部、商務部、全國總工會、共青團中央、全國婦聯等負責）

二、支持新就業形態發展

（五）支持新興業態發展。以新一代信息和網絡技術為支撐，加強技術集成和商業模式創新，推動平臺經濟、眾包經濟、分享經濟等創新發展。改進新興業態準入管理，加強事中事后監管。將鼓勵創業創新發展的優惠政策面向新興業態企業開放，符合條件的新興業態企業均可享受相關財政、信貸等優惠政策。推動政府部門帶頭購買新興業態企業產品和服務。（國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、商務部、人民銀行、工商總局等負責）

（六）完善適應新就業形態特點的用工和社保等制度。支持勞動者通過新興業態實現多元化就業，從業者與新興業態企業簽訂勞動合同的，企業要依法為其參加職工社會保險，符合條件的企業可按規定享受企業吸納就業扶持政策。其他從業者可按靈活就業人員身份參加養老、醫療保險和繳納住房公積金，探索適應靈活就業人員的失業、工傷保險保障方式，符合條件的可享受靈活就業、自主創業扶持政策。加快建設“網上社保”，為新就業形態從業者參保及轉移接續提供便利。建立全國住房公積金異地轉移接續平臺，為跨地區就業的繳存職工提供異地轉移接續服務。（人力資源社會保障部、財政部、住房城鄉建設部等負責）

三、促進以創業帶動就業

（七）優化創業環境。持續推進“雙創”，全面落實創業扶持政策，深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革。深化商事制度改革，全面實施企業“五證合一、一照一碼”、個體工商戶“兩證整合”，部署推動“多證合一”。進一步減少審批事項，規范改進審批行為。指導地方結合實際整合市場監管職能和執法力量，推進市場監管領域綜合行政執法改革，著力解決重復檢查、多頭執法等問題。（國家發展改革委、中央編辦、工商總局等按職責分工負責）

（八）發展創業載體。加快創業孵化基地、眾創空間等建設，試點推動老舊商業設施、倉儲設施、閑置樓宇、過剩商業地產轉為創業孵化基地。整合部門資源，發揮孵化基地資源集聚和輻射引領作用，為創業者提供指導服務和政策扶持，對確有需要的創業企業，可適當延長孵化周期。各地可根據創業孵化基地入駐實體數量和孵化效果，給予一定獎補。（人力資源社會保障部、國家發展改革委、科技部、財政部、住房城鄉建設部等負責）

（九）加大政策支持。繼續實施支持和促進重點群體創業就業的稅收政策。對首次創辦小微企業或從事個體經營并正常經營1年以上的高校畢業生、就業困難人員，鼓勵地方開展一次性創業補貼試點工作。對在高附加值產業創業的勞動者，創業扶持政策要給予傾斜。（財政部、人力資源社會保障部、稅務總局等負責）

（十）拓寬融資渠道。落實好創業擔保貸款政策，鼓勵金融機構和擔保機構依托信用信息，科學評估創業者還款能力，改進風險防控，降低反擔保要求，健全代償機制，推行信貸盡職免責制度。促進天使投資、創業投資、互聯網金融等規范發展，靈活高效滿足創業融資需求。有條件的地區可通過財政出資引導社會資本投入，設立高校畢業生就業創業基金，為高校畢業生創業提供股權投資、融資擔保等服務。（人民銀行、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、銀監會、證監會等負責）

四、抓好重點群體就業創業

（十一）鼓勵高校畢業生多渠道就業。實施高校畢業生就業創業促進計劃，健全涵蓋校內外各階段、就業創業全過程的服務體系，促進供需對接和精準幫扶。教育引導高校畢業生樹立正確的就業觀念，促進他們更好參與到就業創業活動中，敢于通過創業實現就業。實施高校畢業生基層成長計劃，引導鼓勵高校畢業生到城鄉基層、中小微企業就業，落實學費補償、助學貸款代償、資金補貼等政策，建立高校畢業生“下得去、留得住、干得好、流得動”的長效機制。鼓勵高校畢業生到社會組織就業，對于吸納高校畢業生就業的社會組織，符合條件的可同等享受企業吸納就業扶持政策。鼓勵科研項目單位吸納高校畢業生參與研究，按規定將社會保險補助納入勞務費列支，勞務費不設比例限制。鼓勵大學生應征入伍，落實好學費資助、助學貸款代償、優撫安置等政策。合理安排機關事業單位招錄（招聘）和高校畢業生基層服務項目招募時間，優化錄用（聘用）流程，為高校畢業生求職就業提供便利。支持高校畢業生到國際組織實習任職。加大就業見習力度，允許就業見習補貼用于見習單位為見習人員辦理人身意外傷害保險以及對見習人員的指導管理費用，艱苦邊遠地區、老工業基地、國家級貧困縣可將見習對象范圍擴大到離校未就業中職畢業生。加大對困難高校畢業生的幫扶力度，將求職創業補貼補助范圍擴展到貧困殘疾人家庭、建檔立卡貧困家庭高校畢業生和特困人員中的高校畢業生。促進留學回國人員就業創業，實施留學人員回國創新創業啟動支持計劃，鼓勵留學人員以知識產權等無形資產入股方式創辦企業。簡化留學人員學歷認證等手續，降低服務門檻，依法為全國重點引才計劃引進人才及由政府主管部門認定的海外高層次留學人才申請永久居留提供便利。實施有效的人才引進和扶持政策，吸引更多人才回流，投身創業創新。（人力資源社會保障部、教育部、工業和信息化部、公安部、財政部、民政部、人民銀行、工商總局、國家知識產權局、全國總工會、共青團中央、中國殘聯等負責）

（十二）穩妥安置化解鋼鐵煤炭煤電行業過剩產能企業職工。鼓勵去產能企業多渠道分流安置職工，支持企業盡最大努力挖掘內部安置潛力，對不裁員或少裁員的，降低穩崗補貼門檻，提高穩崗補貼標準。促進分流職工轉崗就業創業，對單位新增崗位吸納去產能分流人員的，按規定給予企業吸納就業扶持政策；對自主創業的分流人員，要優先安排入駐各類創業孵化基地，落實創業扶持政策；對確實難以安置的就業困難人員，新增及騰退的公益性崗位要優先安置。要將符合條件的去產能企業下崗職工納入現行就業創業政策扶持范圍。積極穩妥、依法依規處理勞動關系，對本輪化解鋼鐵煤炭煤電行業過剩企業產能職工因解除勞動合同依法取得的一次性補償收入，符合相關稅收法律法規規定條件的，可享受相關個人所得稅政策。穩妥做好國有企業瘦身健體、提質增效、剝離企業辦社會職能過程中的職工安置工作。（人力資源社會保障部、國家發展改革委、工業和信息化部、財政部、國務院國資委、稅務總局、全國總工會等負責）

（十三）健全城鄉勞動者平等就業制度。農村轉移勞動者在城鎮常住并處于無業狀態的，可在城鎮常住地進行失業登記。公共就業服務機構要為其提供均等化公共就業服務和普惠性就業政策，并逐步使外來勞動者與當地戶籍人口享有同等的就業扶持政策。對在農村常住并處于無地無業狀態的勞動者，有條件的地區可探索為其在農村常住地進行失業登記，并提供相應的就業服務和政策扶持。加大對發展潛力大、吸納農業轉移人口多的縣城和重點鎮用地計劃指標傾斜，大力發展特色縣域經濟、魅力小鎮、鄉村旅游和農村服務業，為農村勞動者就地就近轉移就業創造空間。促進農民工返鄉創業，大力發展農民合作社、種養大戶、家庭農場、建筑業小微作業企業、“扶貧車間”等生產經營主體，其中依法辦理工商登記注冊的可按規定享受小微企業扶持政策，對吸納貧困家庭勞動力就業并穩定就業1年以上的，地方可酌情給予一定獎補。鼓勵金融機構按照商業化可持續發展原則，運用扶貧再貸款優先支持帶動建檔立卡貧困戶就業發展的企業及家庭農場、專業大戶、農民合作社等經濟主體。適應新生代農民工就業創業特點，推進職業培訓對新生代農民工全覆蓋，創新培訓內容和方式，多渠道、廣領域拓寬就業創業渠道，引導新生代農民工到以“互聯網＋”為代表的新產業、新業態就業創業。推動農村勞動力有序外出就業，對人力資源服務機構、勞務經紀人等市場主體開展有組織勞務輸出的，給予就業創業服務補貼。加大對貧困人口特別是易地扶貧搬遷貧困人口轉移就業的支持力度，確保他們搬得出、穩得住、能致富。（人力資源社會保障部、國家發展改革委、財政部、國土資源部、農業部、人民銀行、國家旅游局、國務院扶貧辦等按職責分工負責）

（十四）完善就業援助長效機制。全面落實各項扶持政策，促進結構調整、轉型升級中的失業人員再就業。合理確定就業困難人員范圍，強化分類幫扶和實名制動態管理，確保零就業家庭、有勞動能力的成員均處于失業狀態的低保家庭至少有一人穩定就業。加強社會保障與就業聯動，對實現就業的低保對象，在核算其家庭收入時可扣減必要的就業成本，增強其就業意愿和就業穩定性。（人力資源社會保障部、民政部、財政部、中國殘聯負責）

（十五）促進退役軍人就業創業。認真做好軍隊轉業干部安置工作，大力扶持自主擇業軍隊轉業干部就業創業，積極開展就業服務、職業培訓、創業孵化等服務活動，按規定落實相關扶持政策。加大退役士兵安置工作力度，對符合政府安排工作條件的，要采取剛性措施，確保崗位落實、妥善安置。對自主就業的，要強化教育培訓，落實優惠政策，提高就業創業成功率。（人力資源社會保障部、民政部等按職責分工負責）

五、強化教育培訓和就業創業服務

（十六）提高教育培訓質量。堅持面向市場、服務發展、促進就業的人力資源開發導向，著力化解就業結構性矛盾。深入推進高校創新創業教育改革，加快高校學科專業結構調整優化，健全專業預警和動態調整機制，深化課程體系、教學內容和教學方式改革。更好發揮職業教育和職業培訓作用，推進職業教育和職業培訓精準對接產業發展需求、精準契合受教育者需求，加快發展現代職業教育，著力提高學生的就業能力和創造能力。實施現代職業教育質量提升計劃、產教融合發展工程、高技能人才振興計劃和大國工匠培訓支持計劃，統籌普通高中和中等職業教育協調發展，提高中等職業教育招生比例，大力發展技工教育，大規模開展職業培訓，廣泛開展崗位練兵、技術比武、技能競賽、師徒幫教等活動，加快培育大批具有專業技能和工匠精神的高素質勞動者和技術技能人才，確保企業職工教育經費足額提取并合理使用。健全技能人才多元化評價機制，完善技能人才職業技能等級認定政策并做好與職業資格制度的銜接，建立職業資格、職業技能等級與相應職稱比照認定制度，用人單位聘用的高級工、技師、高級技師可比照相應層級工程技術人員享受同等待遇。（教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、全國總工會、共青團中央等按職責分工負責）

（十七）完善職業培訓補貼方式。根據產業發展和市場需求，定期發布重點產業職業培訓需求、職業資格和職業技能等級評定指導目錄，對指導目錄內的職業培訓和技能鑒定，完善補貼標準，簡化審核流程。創新培訓模式，探索職業培訓包模式，充分運用職業培訓補貼，支持優質培訓機構開發數字培訓課程，支持平臺開展網上創業培訓，支持培訓機構引進國外優質資源或開展聯合辦學。在現行職業培訓補貼直接補貼個人方式基礎上，可根據去產能企業失業人員、建檔立卡貧困人口的特點，創新培訓組織形式，采取整建制購買培訓項目、直接補貼培訓機構等方式開展集中培訓。依法參加失業保險3年以上、當年取得職業資格證書或職業技能等級證書的企業職工，可申請參保職工技能提升補貼，所需資金按規定從失業保險基金中列支。（人力資源社會保障部、財政部等負責）

（十八）強化公共就業創業服務。著力推進公共就業創業服務專業化，合理布局服務網點，完善服務功能，細化服務標準和流程，增強主動服務、精細服務意識。創新服務理念和模式，根據不同群體、企業的特點，提供個性化、專業化的職業指導、就業服務和用工指導。加強公共就業創業服務從業人員職業化建設，建立定期培訓、持證上崗制度。落實政府購買基本公共就業創業服務制度，充分運用就業創業服務補貼政策，支持公共就業創業服務機構和高校開展招聘活動和創業服務，支持購買社會服務，為勞動者提供職業指導、創業指導、信息咨詢等專業化服務。加強公共就業創業服務信息化建設，在充分利用現有平臺基礎上，建立“互聯網+”公共就業創業服務平臺，推動服務向移動端、自助終端等延伸，擴大服務對象自助服務范圍，推廣網上受理、網上辦理、網上反饋，實現就業創業服務和管理全程信息化。（人力資源社會保障部、財政部等負責）

（十九）推進人力資源市場建設。加強人力資源市場法治化建設，逐步形成完善的市場管理法規體系。深化人力資源市場整合改革，統籌建設統一規范、競爭有序的人力資源市場體系，打破城鄉、地區、行業分割和身份、性別、殘疾、院校等歧視。規范招人用人制度和職業中介服務，密切關注女性平等就業情況，促進婦女、殘疾人等公平就業。建立與經濟社會發展需求相適應的人力資源供求預測和信息發布制度。開展人力資源市場誠信體系建設，加快出臺人力資源市場各類標準，創新事中事后監管方式，營造規范有序的市場環境。推進流動人員人事檔案管理服務信息化建設。大力發展人力資源服務業，實施人力資源服務業發展推進計劃。簡化勞動者求職手續，有條件的地區可建立入職定點體檢和體檢結果互認機制，盡力避免手續過于繁瑣、重復體檢。（人力資源社會保障部、國家發展改革委、國家衛生計生委、工商總局、全國婦聯、中國殘聯等負責）

六、切實加強組織實施

（二十）強化政府責任。各地要切實履行政府促進就業責任，政府主要負責同志為本地區就業工作第一責任人。完善就業工作目標責任制，納入黨政領導班子工作實績考核。按照中央與地方財政事權和支出責任劃分的原則，合理安排就業資金支出，加強資金使用管理和監督，提高資金使用效益。（人力資源社會保障部、國家發展改革委、財政部等負責）

（二十一）狠抓政策落實。加強政策宣傳，強化督查問責和政策落實情況評估。健全激勵機制和容錯糾錯機制，對抓落實有力有效的，加大政策和資金傾斜力度，適時予以表彰；對大膽探索、擔當盡責、不謀私利，但在依法依規履行職責過程中由于難以預見因素出現失誤或錯誤的，可容錯免責；對不履行或者不正確履行職責的，依紀依法嚴肅問責。（人力資源社會保障部、監察部、財政部等負責）

（二十二）加強統計監測和形勢研判。完善統計監測制度，探索建立新就業形態、勞動者創業等統計監測指標。擴大就業數據信息來源，加強就業數據與宏觀經濟數據的比對分析，充分利用大數據技術開展就業監測，為加強形勢研判、落實完善政策、實施精準服務提供有力支撐。（國家統計局、教育部、人力資源社會保障部、國家發展改革委、工業和信息化部、農業部、商務部、工商總局等負責）

（二十三）防范化解失業風險。增強風險意識和底線思維，根據就業失業重點指標、人力資源市場供求、宏觀經濟運行等變化，及早發現異常情況和潛在風險，按照分級預警、分層響應、分類施策的原則，制定應對規模性失業風險預案。對出現嚴重規模性失業風險的地區，省級人民政府可通過提高穩崗補貼標準、開展以工代賑、組織跨地區勞務對接、合理降低企業人工成本、階段性延長領取失業保險金期限、開展生活幫扶等措施，化解失業風險。（人力資源社會保障部、國家發展改革委、財政部、民政部、商務部、人民銀行、工商總局等負責）

各地區、各有關部門要結合實際，進一步細化政策措施，抓好貫徹落實，為保持就業局勢穩定、加快推進經濟轉型升級提供有力保障。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2017年4月13日