財政部 民政部 人力資源和社會保障部

關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見


財金〔2017〕86號



各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、民政廳（局）、人力資源社會保障廳（局），新疆生產建設兵團財務局、民政局、人力資源社會保障局：

　　為貫徹《國務院關于印發“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》（國發〔2017〕13號）、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）精神，落實著力推進幸福產業服務消費提質擴容工作部署，鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進養老服務業供給側結構性改革，加快養老服務業培育與發展，形成多層次、多渠道、多樣化的養老服務市場，推動老齡事業發展，現提出以下意見：

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。

　　全面貫徹黨中央、國務院關于老齡事業、養老服務業發展的決策部署，踐行新發展理念，著力推動政府和社會資本合作促進養老服務領域供給側結構性改革，優化養老服務領域資金資源投入使用方式，發揮社會力量的主體作用，激發社會活力，提高養老服務供給效率和能力，促進多層次、多渠道、多樣化的養老服務更加方便可及，努力使養老服務業成為擴大內需、增加就業、保障和改善民生、推動經濟轉型升級的重要力量。

　　（二）基本原則。

　　政府引導，市場驅動。堅持養老服務領域供給側結構性改革方向，深入推廣政府和社會資本合作科學理念，優化養老服務領域政府資金資源投入使用方向和方式，發揮引導帶動作用，注重發揮市場在資源配置中的決定性作用，營造公平競爭的市場環境，鼓勵各類市場主體參與養老服務PPP項目，充分調動社會資本特別是民間資本的積極性，逐步使社會力量成為養老服務領域的主體。

　　厘清邊界，支持基礎。針對養老服務的不同類型，堅持公共服務屬性，合理界定政府和社會資本合作提供的養老服務邊界，優先支持保障型基本養老和改善型中端養老服務發展，促進資源合理優化配置，加大投入力度，探索形成符合當前國情的養老服務供給模式，保障面向老年人的基礎性養老服務供給。

　　強化監督，提質增效。完善運營監督機制，強化績效評價和項目監管，推動養老服務行業標準化建設，嚴格執行財政PPP工作制度規范體系，促進養老服務業規范發展。堅持問題導向，強化薄弱環節，通過機制創新增加養老服務供給，提升養老服務水平，增進老年人福祉。

　　（三）工作目標。政府和社會資本合作提供養老服務的供給能力大幅提高、質量明顯改善、結構更加合理，市場活力和社會創造力得到充分激發，多層次、多樣化的養老服務市場初步形成。政府職能轉變、“放管服”改革成效顯著，群眾滿意度顯著提高，養老服務業成為推動經濟社會發展的新動能。

　　二、優先支持的重點養老服務領域

　　重點引導和鼓勵社會資本通過PPP模式，立足保障型基本養老服務和改善型中端養老服務，參與以下養老服務供給：

　　（四）養老機構。

　　鼓勵政府將現有公辦養老機構交由社會資本方運營管理。支持機關、企事業單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養院等，通過PPP模式轉型為養老機構，吸引社會資本運營管理。鼓勵商業地產庫存高、出租難的地方，通過PPP模式將閑置廠房、商業設施及其他可利用的社會資源改造成養老機構。

　　（五）社區養老體系建設。

　　鼓勵政府和社會資本在城鄉社區內建設運營居家養老服務網點、社區綜合服務設施，興辦或運營老年供餐、社區日間照料、老年精神文化生活等形式多樣的養老服務。支持政府將所轄區域內的社區養老服務打包，通過PPP模式交由社會資本方投資、建設或運營，實現區域內的社區養老服務項目統一標準、統一運營。

　　（六）醫養健融合發展。

　　鼓勵養老機構與醫療衛生機構、健康服務機構開展合作，支持打造“以健康管理為基礎、以養老服務為核心、以醫療服務為支撐”的全生命周期養老服務鏈，興建一批養老為主題，附加康養、體育健身、醫療、教育、文化娛樂、互聯網等現代服務業的“養老+”綜合新業態。

　　三、規范推進項目實施

　　（七）統籌論證養老服務項目可行性。

　　各級財政、民政、社會保障部門要加強合作，依托全國PPP綜合信息平臺，綜合項目實施周期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架、所需政府投入等因素，論證篩選出適宜采用PPP模式運作的養老服務項目，做好項目儲備，確保工作有序推進。

　　（八）依法擇優選擇社會資本方。

　　合理設置參與條件，消除本地保護主義和隱形門檻。除本級政府所屬尚未轉型的融資平臺公司、控股國有企業外，建立現代企業制度的境內外法人，均可作為養老服務項目的社會資本方。鼓勵在養老服務項目建設、運營、管理等方面具有專業資質的社會資本方，通過兼并重組、輸出服務技術和品牌等形式，發展跨區域、跨行業的綜合性養老服務集團，推動養老服務向品牌化、連鎖化、專業化和規模化方向發展。

　　（九）多渠道構建項目回報機制。

　　根據項目特點，建立政府付費、使用者付費和開發性資源補償相結合的項目回報機制，鼓勵政府統籌運用授權經營、資本金注入、土地入股、運營補貼、投資補助等方式，支持養老項目建設。允許社會資本配套建設符合規定的醫院、康養中心、療養院及附屬設施等經營性項目，提高項目綜合盈利能力。鼓勵社會資本通過“互聯網+”等創新運營模式，降低項目成本，提高項目運營效率和投資回報水平。

　　（十）發揮示范引領帶動作用。

　　鼓勵各級財政、民政、社會保障部門優先選擇一批有示范帶動作用、需求長期穩定的養老服務項目開展試點，探索創新合作機制。推出一批養老服務業PPP示范項目，打造項目樣板和標桿，有效發揮示范項目對全國養老服務項目的引領帶動作用。加強案例總結和經驗推廣，探索養老服務業運用PPP模式的成熟路徑。

　　四、積極提供政策保障

　　（十一）加強組織領導。

　　各級財政、民政、社會保障部門要切實提高思想認識，積極推動建立跨部門的工作協調機制，明確各自職責分工，抓好工作部署，落實工作責任，推動項目實施，及時研究解決合作項目建設運行中的重大問題。

　　（十二）落實現有優惠政策。

　　合理界定養老服務項目類型，PPP項目依法登記為公益性或經營性養老機構，按規定享受現行投資、補貼、稅收、土地等優惠政策，保障養老服務設施用地供應。嚴格執行養老服務領域行政事業性收費減免政策。

　　（十三）優化財政資金投入方式。

　　鼓勵各級財政部門加大養老服務業財政資金投入，優化資金使用方式，推動財政資金支持重點從生產要素環節向終端服務環節轉移，從補建設向補運營轉變，支持養老領域PPP項目實施。對社會急需、項目發展前景好的養老服務項目，要通過中央基建投資等現有資金渠道予以積極扶持。鼓勵各地建立養老服務業引導性基金，吸引民間資本參與，支持符合養老服務業發展方向的PPP項目。

　　（十四）創新金融服務方式。

　　鼓勵金融機構通過債權、股權、設立養老服務產業基金等多種方式，支持養老領域PPP項目。積極支持社保資金、保險資金等用于收益穩定、回收期長的養老服務PPP項目。充分發揮中國PPP基金的引導帶動作用，積極支持養老服務PPP項目。鼓勵保險公司探索開發長期護理險、養老機構責任險等保險產品。

　　（十五）營造良好發展環境。

　　各級財政、民政、社會保障部門要因地制宜細化落實各項扶持政策，切實為社會資本進入養老領域，創造公平有序的市場環境和保障有力的政策支持體系。進一步加大對養老投入力度，加快養老資金整合，優化社會資本參與環境，提高社會資本進入養老領域的積極性。



　　財政部 民政部 人力資源社會保障部

　　2017年8月14日