[ 韓鴻翔 ]——(2009-9-1) / 已閱22867次
信訪與訴訟的和諧之路——淺談對涉訴信訪的理性思索
韓鴻翔
信訪與涉訴信訪
信訪制度的功能之一是權利救濟，是對弱勢群體的權利救濟。隨著社會轉型加速，利益沖突加劇，再加上糾紛訴訟解決機制的固有缺點和當下我國司法處理矛盾能力的有限性，隨之而來的是全國信訪數量的持續(xù)上升。信訪反映的社會矛盾日益尖銳、復雜、激烈，群眾越級上訪，重復上訪增勢迅猛，甚至出現了一些過激行為。《瞭望東方周刊》在2003年就曾報道“僅僅從今年7月到8月20號不到兩個月的時間，到北京市委門口上訪的就達1.9萬人次，群體上訪達347批；到中紀委門前上訪達1萬多人次，群體上訪達453批，平均每天達100多人，最多一天達152人，創(chuàng)改革開放以來歷史新高”。[1] 信訪制度從設計之初的收集和傳達公眾意見渠道，逐漸演變?yōu)榛饧m紛、實現救濟的途徑，并已陷入“信訪洪峰”的困境，不堪重負，而且正在以受改革開放以來不斷推進的法制化進程的挑戰(zhàn)。[2]訴訟和信訪同為糾紛解決機制，兩者在我國特定的國情下不可避免地產了激烈地撞擊，其直接后果的產物便是涉訴信訪。[3]據不完全統(tǒng)計，涉訴信訪占信訪總量的三分之二左右。[4]2003年最高人民法院處理的來信來訪案件達12萬余件，至 2007年最高人民法院辦理涉訴信訪件已達71.9萬件之多，地方各級人民法院辦理涉訴信訪件1876萬件。[5] 接待、處理不服各級人民法院生效判決和裁定的申訴，成了人民法院一項極為繁重的工作。大量的上訪人員群聚北京已嚴重影響了北京乃至全國的穩(wěn)定，為保持穩(wěn)定，解決社會中大量的矛盾糾紛，促進經濟平穩(wěn)發(fā)展，國家不得不采取各種措施解決信訪問題。
涉訴信訪問題的成因
作為權利救濟的方式，與司法救濟相比，涉訴信訪（或稱信訪救濟，其中涉訴是表現形式，救濟是目的）在一定程度上克服了司法救濟的某些局限性，或者說完成了司法救濟無法完成的某些使命。例如：于建嶸在對國內農村群體性事件的調查中就發(fā)現，許多群體性事件在受群眾信任和推選“上訪精英”的反復上訪之后，被政府重視予以解決的。沒有上訪反映問題，許多事件在基層法院根本無法解決。[6]因此，受到一些案件當事人，尤其是弱勢群體的追捧。這些人員對信訪救濟的偏好原因還與信訪自身的特點有緊密的關系：
一、信訪救濟沒有受案范圍的限制。三大訴訟法對進入各自訴訟程序的案件都規(guī)定了一定的受理范圍，對當事人的范圍也進行了必要的限制。這就使的部分當事人在碰到不公正或者自己不滿意時，無法通過訴訟糾紛解決機制獲得救濟時，都可能訴諸信訪，而不考慮這種不公正或不滿是何種事由，屬于不屬于法院的主管范圍；是因何而起，屬于不屬于因自身的過錯而引起。
二、在理論上信訪救濟避開了司法救濟的形式理性的要求，無需充分的法律知識和必要的訴訟技能，也無需為準備大量的充分的證據而感到無助，并可直接將自己的訴求上達最高層。相對于通過訴訟程序的司法救濟而言，信訪救濟更加平民化，適合底層大眾的需求。
三、信訪救濟符合民眾內心深處的“清官情結”和“告御狀”心理
我國長期以來都是行政主導的國家，司法從屬行政由來已久。在我國漫長的歷史上，司法官與行政長官長期合二為一，即是縣官又是判官。在這種體制之下，久而久之，就形成了一種獨特的清官文化和“為民做主”的包公情結。當事人上訪的過程，也是他在內心深處尋找當代“包公”為自己做主的過程。而信訪救濟的設立，恰恰為當事人實現這一過程提供了良好的途徑
在中國傳統(tǒng)歷史上就有“任人唯賢”、“精擇良吏”的官吏考察和選拔制度，即便現在也是如此。再加上忠孝相通的倫理觀念，使得社會民眾普遍認為“好人必好官，高官必高德”。[7]中國古代法律傳統(tǒng)是儒法兩家思想融合互補的產物，“儒法兩家有相同的對官吏權力的崇拜，這種權力的崇拜心態(tài)，導致了后世權力本位的思想。”[8] 而信訪正是低層民眾追尋大德高官憑手中權力為自己伸張正義的過程。應星在他的調查中將底層民眾心中的國家形象歸納為：“閃著神奇光輝的黨中央+損公肥私的多數地方貪官+為民做主的少數清官”。正是這種頭上有青天的想法在鼓舞著人們的上訪愿望，而且越往上越往公正，所以北京的上訪最集中。[9]這也正是中國古代民眾心中為求冤能伸、仇能報，不惜歷經千辛萬苦，舍得身家性命不保，也要告御狀、討公道的心理情結在當代的體現。
四、法律規(guī)則所體現的理念與民眾心中的正義理念相差太大。中華法律傳統(tǒng)行至清末，在腐朽無能的清政府手中被推倒了，代之而來的大量西方法律規(guī)則被廣泛移植進來。新中國法制的現代化建設也是如此。但由于往往以膜拜的態(tài)度來仰視西文法律文化，無論是司法改革路徑的選擇還是司法公正標準的預設，幾乎毫無例外地套用西文的法治模式，導致我國特定的法律傳統(tǒng)、社會條件和文化基礎，人為地割裂和阻絕本土法律的潛移傳承，在客觀上也帶來了法律移植中的排異反映和法律文化的不匹配。[10]例如：我國民眾心中有一個神圣的理念就是法院審判應當“以事實為依據，以法律為準繩”，這個“事實”在民眾心目中是客觀事實。但是，在法院實際審判當中處理原則是以證據能夠證明的事實為依據，即“以形式事實為依據”，因為客觀事實是根本無法達到的。這種矛盾沖突再結合法官中立，在大多情況下不再依職權主動調查證據，使得許多有理無據的當事人，普遍認為法官不調查即為偏向對方，判我無理即為裁判不公。在法院講“法”不行，就上訪找講“理”的。
五、司法不公使得相當一部分當事人舍司法程序，尋信訪救濟。司法不公包括許多方面的原因：既包括法官思想道德上腐敗，又包括部分公正法官業(yè)務素質較低；既包括地方保護主義和行政部門干擾，又包括法官難以獨立司法。既包括判決確有錯誤，又包括部分當事人對正確的判決不理解。
六、各級人民法院對待信訪的精神是“有訴必理”，最高人民法院要求地方各級人民法院建立“信息靈敏，反應快捷，責任明確，措施有力”的工作機制，嚴格信訪工作責任制，重點解決重復訪、集體訪等難點問題。[11]各級法院的出發(fā)點是好的——司法為民，但其負面效應也是顯而易見的，這無疑在一定程度上告知世人：只有不斷地重復訪、集體訪，問題引起了上層“高度重視”才能夠解決。對此需要強調一點，現在要求各級政府（廣義上的政府，指各國家機關）需引起“高度重視”的情況太多了，不引起“高度重視”根本不會得到有效解決。
七、信訪救濟無需太多成本。一封信或幾張車票就可把當事人的訴求或其本人送到想去的地方，還常常是單程車票，因為至北京后就會有有關單位將其接回，且有部分時間段吃飯免費，由政府（廣義上的政府，包括各國家機關）買單。低成本的特點成了某些當事人纏訪、纏訟的一個主要原因。
信訪救濟的弊端
信訪工作在化解糾紛的同時，也成了困擾法院發(fā)展，推進法制進程的一個現實難題。
一、從嚴格的理性角度出發(fā)，信訪這種將權利救濟寄托在首長的批示和清官的出現前提上的制度，是一種揚人治抑法治的做法，這與我國目前國家現代化發(fā)展方向背道而馳。
二、信訪救濟的非程序性與司法獨立精神存在背離。信訪救濟的現實方式是通過法律外途徑（權力）再次啟動更高的司法權力或其他權力，以維護自己自認為應當保護的利益。這無意中導致了本就無法保持獨立的司法機關更易受到來自上級的壓力和干預，有時會造成要取得涉訴信訪處理糾紛的理想結果必然以犧牲司治獨立為代價。在維護穩(wěn)定的政治任務面前，左右法官思維的是社會效果和政治效果，是上級長官的意愿，法院作為獨立審判司法機關的身份被暫時忽略了。
三、信訪救濟處理的非理性與司法權威之間存在著對立。對信訪問題的處理一般并不強調處理過程的理性和對規(guī)范的遵守，而是千方百計地“息訪”，不看過程只求終極目標，其結果極容易走向兩個極端：一方面是在當事人的壓力與更高的權力所壓迫下賦予當事人不適當的利益——會哭的孩子多吃奶；另一方面是漠視當事人的正當要求，并隨意對其進行打壓，通過其他途徑對當事人的其他合法權益進行限制，迫使其放棄信訪要求。第一個極端走向使法院判決的既判力得不到尊重，上級領導的批示就可以“推翻”一個判決，司法無權威可言。第二個極端走向使既定法律和制度不再被普遍遵守，當事人人權遭到嚴重侵犯，各個部門為“息訪”所采取的各種過激行為法院亦不予立案處理。法律不再被民眾信仰，司法更無權威可言。
四、信訪救濟所彰顯的價值與我國現代化建設的需要相背。信訪救濟是一種無序的救濟，是一種沒有窮盡的救濟，其所彰顯的價值不是利益的公平分配而是“多索多得”，不是“法律人人遵守”而是“權大于法”，而當“權大于法”時就非常容易出現“以權謀私”。這種非正義理念與推進我國社會經濟民主政治平穩(wěn)較快發(fā)展所需要的公平、穩(wěn)定、秩序等理念不相吻合。
信訪功能之演變
信訪最開始是作為國家對社會的一種控制手段出現的，服務于國家對社會的治理。這種控制既包括對民間社會的控制，也包括對基層行政體系的控制。國家允許基層社會通過信訪這種方式將基層發(fā)生的矛盾和沖突向中央政權報告，再由中央作出針對性的決策，并最終反饋于基層以實現為政之目的。這種方式體現了“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，和“為人民服務”的意識形態(tài)的承諾。[12]相對公民來講，信訪體現了公民的請愿權利，而這一權利是公民的一項基本政治權利，[13]其表現形式為批評權、建議權、控告權、申訴權等等。但時至今日，信訪已從最初“了解基層，服務民眾”的功能逐步演變?yōu)椤皞�人權利救濟”的功能。信訪制度以權力為核心，為行動者提供了一種親近權力資源的可能，通過領導對具體問題的干涉和批示，把權力凌駕于法律之上。這導致了一些當事人一旦發(fā)現司法救濟的結果不如己意，就開始尋找機會上訪，希望規(guī)避法律得以尋求最滿意的結果。[14]
為了確保穩(wěn)定，切實將矛盾解決在基層，中央不斷強化信訪工作責任制，乃至按信訪量給地方排名，將其納入政績考核體系。各級黨委、政府高度重視信訪工作，下大決心及時化解矛盾，更好地把那些影響穩(wěn)定的因素消除在萌芽狀態(tài)。信訪救濟和訴訟救濟成為既并駕齊驅又相互排斥的兩條“維權之路”。但，信訪問題牽涉面很廣，許多矛盾基層根本無法解決，況且一些上訪案件本身就是針對當地政府，群眾必然通過越級上訪尋求高層領導關注，借此施加對當地政府的壓力。[15]為了解決問題，政府首選的辦法是是“疏”。“疏”就是“勸導”，在僅“勸導”不行時，就“花錢買安省”（安是平安，省是省心、省力）。實踐、經驗和理性告訴我們，這種無原則的“疏”刺激了更多的人來信訪，誰都想來肯一塊“唐僧肉”，誰都知道政府是“無限責任公司”。當政府不堪重負，“疏”不起時，在嚴格的責任制下，“堵”的一手便難以避免。少數地方使用暴力等手段攔截上訪群眾已是公開的事實。其惡劣的政治后果是：本為追求和諧與穩(wěn)定的信訪制度成為了嚴重影響社會和諧穩(wěn)定的新的污染源。
信訪和訴訟的和諧之路
通過以上分析我們可以看出造成這種矛盾局面的原因既有現行法律制度與我國國情存在較大差距的因素，又有司法不公，令當事人不能信服的因素，還有我國高層對待信訪問題總體策略不當的因素。但是，根本原因還是司法救濟在一定程度上的失靈。只要司法救濟能夠真正成為社會的公器，人們對信訪救濟的大部分注意力自然就會轉移，畢竟信訪救濟所能夠提供救濟的可能性還是太小，是不得已而為之。換句話說，治“訴訟救濟”是治本，治“信訪救濟”是治標。我們可以打個比方：因發(fā)炎得了高燒，去燒散熱是當務之急，但殺菌消炎才是根本之道。
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