[ 張俊龍 ]——(2009-9-19) / 已閱22509次
行政權與行政強制的關聯
早期主流觀點認為:行政強制是行政權的一部分，行政主體有下命令權，自然也有執行權，此觀點最早見于二戰前德日行政法學者的著作。[01]這種觀點曾長期地支配著普魯士的政治法律實踐，奠定了德國行政強制執行制度的基礎。20世紀初，德國的行政強制執行制度被日本所接受和移植，并透過日本，對中國的行政強制執行制度也產生了決定性的間接影響。[02]在二戰之后，隨著各國民主政治體制的重建，對行政強制制度也進行了改革，行政權包括行政強制的觀念發生了變化，行政強制必須有法律特別授權的觀念逐漸為人們接受。在當代社會，并不能絕對地認為行政強制是行政權的自然延伸，它同樣需要法律的授權。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第66條之規定：“公民、法人或其他組織對于具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”。在行政機關行政強制執行前有“依法”兩字，說明行政機關的行政強制只有法律特別授予時才具有。行政機關在當事人拒不履行法定義務時，并不自然地享有行政強制執行的權力，仍應視法律的具體規定判斷自己能否實施行政強制。
綜述,行政權是行政強制的最重要的法律基礎;行政強制不是行政權的自然延伸,而是作為其最重要的表現形式之一。
《行政強制法（草案）》的發展
1999年3月, 九屆全國人大常委會將行政強制法列入了立法規劃并開始著手調研和起草工作，經過深入的理論探討和實踐調查，在2002年形成了行政強制法征求意見稿。由于當時參與調研和起草的各方對采取什么樣的行政強制執行體制等問題存在著較大地分歧，當時行政強制法草案未能提交九屆全國人大常委會審議，暫時被擱置了。十屆全國人大常委會首次將行政強制法列入了立法規劃，在繼續調研和征求意見的基礎上，法制工作委員會對行政強制法草案作了進一步的研究和修改，并在2005年12月24日十屆全國人大常委會第十九次會議進行了初次審議。在2007年10月，十屆全國人大常委會第三十次會議再次審議了該草案。該行政強制法草案從起草至今,歷經十年時間,目前尚未生效。雖然現在只是法律草案,不具備法律效力，但在審判實踐中可以參考。
行政強制法（草案）所能解決的實際問題
目前我國行政強制制度主要存在兩方面的問題：一方面是“亂”，包括“亂”設行政強制和“濫”用行政強制，侵害了公民、法人或者其他組織的合法權益；另一方面是“軟”，就是行政機關的強制手段不足，對有些違法行為不能有效制止，有些行政決定不能得到及時執行。
行政強制法（草案）堅持以構建和諧社會理念作為立法指導思想，通過規范行政強制權的設定和實施，解決現實中存在的行政強制權“亂”的問題；同時通過非強制手段的倡導、必要的授權和理順執行體制來解決行政強制權在某種程度上“軟”的問題，力圖使行政權與公民權利之間、公共利益與個人利益之間達到一定的平衡，消除不和諧因素，為構建和諧社會提供法制保障。選擇強制方式,以當事人權益最小損失為原則
提請二審的行政強制法草案第六條規定：實施行政強制措施，堅持教育與強制相結合，實施非強制性措施可以達到行政管理目的，不得實施行政強制措施。
草案首次審議后，印發各地和有關部門、單位征求意見。有的地方提出，行政強制只是促使當事人履行法定義務的一種手段，不是目的。當事人經教育自覺改正違法行為，履行法定義務的，就不要再采取行政強制，應對行政機關教育和引導當事人自覺履行義務作出規定。 全國人大法律委員會經研究，建議對草案第六條進行相應的修改。 行政強制法草案還規定，設定行政強制應當適當，兼顧公共利益和當事人的合法權益。行政強制不得濫用。實施行政強制應當依照法定條件，正確適用法律、法規，以當事人的權益最小損失為原則，選擇適當的行政強制方式。
限制人身自由目的達到，應當立即解除強制
草案二審稿規定：“實施限制人身自由的強制措施的目的已經達到或者條件已經消失，應當立即解除。” 草案一審稿中對采取限制公民人身自由的行政強制措施的程序作了規定，如：采取行政強制措施前須向行政機關負責人書面或者口頭報告并經批準；出示執法身份證件；當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據、救濟途徑以及當事人依法享有的權利等。 審議中，有些常委會委員提出，限制人身自由的強制措施，應有更嚴格的程序約束。草案對查封、扣押財產的期限有規定，但對限制人身自由的強制措施沒有規定期限，應加以規定全國人大法律委員會經研究認為，限制人身自由的強制措施期限在單行法中都有具體規定。因此，在關于行政強制法草案修改情況的匯報中，建議增加規定：“實施限制人身自由的強制措施的目的已經達到或者條件已經消失，應當立即解除。”
查封扣押財物 超范圍查封造成損失須賠償
行政強制法草案規定，在發現違禁物品、防止證據損毀等情形下，依法具有行政強制措施權的行政機關依照法律、法規規定，可以對公民、法人或者其他組織的財物采取查封、扣押的行政強制措施。 一些地方提出，為了保護當事人的合法權益，防止行政機關任意擴大查封、扣押的范圍，應對查封、扣押的物品的范圍加以限制。 全國人大法律委員會建議增加規定：“查封、扣押的物品限于涉案財物，不得查封、扣押與違法行為無關的財物。” 同時行政強制法草案相應地增加對違反這一規定的法律責任：“行政機關擴大查封、扣押、凍結范圍，或者使用或者損毀查封、扣押的場所、設施、財物，給當事人造成損失的，依法給予賠償。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。”
滯納金 數額“封頂”，不得超出本金
行政強制法草案明確，行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定，當事人逾期不履行的，行政機關可依法按日加處罰款或者滯納金。加處罰款或滯納金的標準應當告知當事人。 曾經發生過這樣的案例,河南有一輛吊車被查出欠繳養路費，其中欠繳本金不到６萬元，而滯納金卻高達４９萬元。 有些常委會委員、地方提出，實踐中由于有些行政機關未及時通知、催告當事人履行繳納罰款或者有關稅費的義務，致使當事人未能及時繳納罰款或者有關稅費，有時加處罰款或滯納金的數額非常巨大，應對這種情形加以規范。 全國人大法律委員會研究認為，應增加規定：“加處罰款或者滯納金的數額不得超出金錢給付義務的數額。”這等于對行政機關加處罰款或者滯納金的數額封了頂。[03]
對行政強制法（草案）的評價及其設立的意義
該草案充分考慮到我國行政執法的現實狀況，恰當把握了行政權力保障和公民權利保護之間界限，在適度賦予行政機關必需的強制權的同時，詳細規定了行政強制的設定、實施方式和實施程序，正確地立足于規范和限制行政強制權力的行使，從根本上契合了行政機關執法的最終目的——保護公民權益。
第一，非強制手段的優先適用原則。草案規定：“實施非強制性管理措施可以達到行政管理目的，不得實施行政強制措施。”寥寥數語，蘊含的是現代的法治理念。行政機關實施行政管理有多種方法和手段，制裁和強制的手段并不是行政機關首要選擇，凡是能夠通過說服教育達到管理目的，行政機關就應當循循善誘，因勢利導，促進公民、組織自覺遵守法律。本條規定既告訴行政機關非到最后和萬不得已，不能使用行政強制手段，也要求立法機關不是出于行政管理必需，不能為行政機關創設行政強制手段。
在此基礎上，草案進一步規定了行政機關可以放棄采用強制手段的情形：一是在公民、組織違法行為顯著輕微，沒有明顯社會危害，涉案財物數量較少時，行政機關可以不對其實施行政強制措施；二是即使行政機關已開始行政強制執行，行政機關仍然可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當事人達成和解。
第二，設定和實施行政強制必須依法進行。長期以來，我國行政強制領域存在著各類文件甚至包括鄉政府的文件都可以規定行政強制。沒有強制權的行政機關擅自實施強制，有強制權的行政機關亂用強制權等現象，嚴重損害了公民、組織的權益，成為近年來民眾上訪反映的焦點問題之一。因而，整肅這些問題，構成了行政強制立法的重要目的之一。
草案旗幟鮮明地要求設定和實施行政強制必須依法進行，指出只由法律、行政法規和地方性法規才能規定行政強制，強調未經法律、行政法規和地方性法規授權，任何機關和組織不得實施行政強制，行政強制違法給公民、組織造成損失國家必須承擔賠償責任。為落實這些原則和要求，草案詳細規定了行政強制的方式、設定權限、各類行政強制措施的實施程序、行政強制執行主體和實施程序，旨在通過這些具體規定規范行政強制的行使，減少行政強制的濫用。
第三，力求將公民的損失降到最小。這是遠比行政強制合法行使更高的要求，揭示了行政強制設定和行使的本質，它強調了讓當事人履行義務才是行政機關實施行政強制的直接目的，若能用對當事人影響和損害小的方式實現這一目的，行政機關就不當采取更為激烈的方式，更不能為強制而強制。
第四，文明強制，體現人文關懷。曾幾何時，野蠻執法、粗暴執法，為達到目的不擇手段，是人們詬病行政機關缺少人文關懷的重要原因。草案不顧一些學者的反對，把“文明執法”這一過去基本上只會出現在政府文件中的指導性用語納入到法律條款之中，轉化為法律的強制性規定，足見立法者要扭轉這一局面的決心和意圖。而草案中“行政強制執行不得在夜間和法定假日實施”、“行政機關不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行行政義務”等具體規定，則體現的是立法者在行政強制和行政執法中樹立人文關懷的實在行動。
行政強制制度涉及行政管理的效率，也涉及對公民的人身權和財產權的處分或者限制。目前，由于沒有統一的法律規范，一些行政機關在執法過程中，既存在對某些嚴重違法行為因為缺少強制手段處理不力的情況，也存在行政強制手段濫用的情況。行政強制法草案對行政強制措施、執行方式、權限設定等都進行了規范。在賦予行政機關必要權力的同時，草案也著力避免和防止權力濫用。
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