[ 楊向暉 ]——(2009-9-13) / 已閱38320次
(2) 要允許土地承包經營權以繼承的方式進行流轉。從保護耕地、鼓勵承包人對土地持續投入以及促進農業穩定發展的角度，允許其繼承人繼續承包利大于弊。考慮到社會公平，為平衡農戶間的利益及農村集體的利益，可以采取繼承人與發包人簽訂新的合同方式，適當增加新承包人的義務。在具體設計時，可作如下規定：第一，在發生土地承包經營權繼承時，應當首先遵守《繼承法》的基本原則，其次，還要遵守《物權法》、《土地管理法》、《農業法》等有關農地管理的規定。第二，可借鑒臺灣地區的立法，從事農業生產的繼承人可優先于非農產業的繼承人分得農地使用權，對于非務農的繼承人，可以繼承其他財產。如其他財產不足其繼承份額，可以進行金錢補償，由在村繼承人耕作利用土地。第三，如果繼承人均為非務農人口，除非該繼承人自此從事農業生產經營活動，否則應在規定時間內，將土地承包經營權轉讓給從事農業生產的其他人[11]。第四，不得將同一塊土地使用權進行登記上的分割，否則會導致農地的零碎化。如果繼承人有兩人以上，并且被繼承人擁有多個農地使用權，則在保證使用權完整的前提下公平分配；如不足分配，則對未分得的繼承人折價補償，對于多余的地塊或無法分配的情形，則由繼承人共有，或將土地承包經營權變賣或折價。因此，無論是在理論上，還是在實踐中，土地承包經營權完全可以以繼承的方式流轉。
(3) 其他流轉方式可予以一定的明確，同時，我國法律還應鼓勵土地承包經營權人采取多種方式流轉，如入股、出典、委托轉包、家庭聯產承包合作經營、交付土地承包經營權由他人代耕代種等等。
(二) 加強政府在土地承包經營權流轉中的作用
1、加強政府的服務與管理職責
在土地承包經營權流轉過程中，作為直接管理的政府部門應當發揮積極作用，切實履行其對土地承包經營權流轉的指導、服務與管理職責。筆者建議設置專門的職能機構如農村土地流轉中心或管理委員會等，負責農村土地承包經營權流轉的管理工作。其具體職能可設定為：在堅持農民自愿有償的前提下，積極引導符合流轉條件的農民實行土地流轉；規范操作程序，指導農民依法簽訂好土地承包經營權流轉的書面合同，并建立健全土地流轉檔案，詳細登記流轉農地的面積、位置、質量、等級、價格與期限；仲裁處理土地流轉糾紛；監督流轉后土地的利用，防止非法改變土地用途的行為發生等；為農民提供法律、金融、市場、信息等方面的服務，幫助農民解決在土地承包經營權流轉過程中遇到的實際困難[12]。
2、規制政府行政權力、保障農民權益
在明確政府指導和監督管理的職責的同時，對于政府部門的行政權力也必須予以一定的規制，以防止其權力的濫用，避免對農民合法權益的損害。因此，必須通過嚴密的監督和制約體系將政府部門的行政權力納入法制的框架下，使其做到依法行政。為了更好地督促、規范和方便政府部門行使職權，保障農民的合法權益、促進土地承包經營權健康合理地流轉。筆者建議各地方立法機構，可按照農村土地承包法的規定，制定符合地區實際的土地承包經營權流轉的地方性法規和實施細則，使政府部門的指導、服務與管理工作落到實處，從而促使土地承包經營權的有效流轉。
（三）完善土地承包經營權流轉制度的配套措施
1、培育農村土地流轉市場
如前所述，我國當前的農村土地市場極不成熟，其市場功能還不能很好的發揮和體現，那么如何培育我國農村土地市場呢？筆者認為，除了要建立規范的土地產權制度，明確農戶是農村土地承包經營權流轉市場的直接交易主體之外，現階段必須作到如下幾點：
首先，要著手研究建立土地承包經營權流轉市場的運行機制，重點是土地承包經營權的價格機制、土地承包經營權交易的中介機制、土地承包經營權收益分配機制的建設。就農地承包經營權的價格機制而言，要實行公平地價制度，運用科學的方法確定與國有土地使用權價格相協調的農村土地承包經營權流轉市場的基準地價，由土地管理部門定期公布；就土地承包經營權流轉的中介機制而言，土地承包經營權流轉市場的發展需要配套的市場中介服務體系，要建立包括咨詢、地價評估代理、仲裁等機構及相關制度，并做好農村土地流轉的保險等工作；就農地承包經營權流轉的收益分配制度而言，應當使土地承包經營權流轉的收益在交易當事人之間合理分配，以保護各方的合法權利。
其次，要建立健全農村土地承包經營權流轉價格評估制度，即由具有地價評估資格的地價評估單位和評估師評估地價，并報請土地管理部門審定。
最后，要使農村土地承包經營權的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農村土地承包經營權流轉市場的透明度。建立健全法律法規約束、金融約束、產權約束、內部責任義務約束等。
2、規范流轉程序
鑒于我國目前土地承包經營權流轉程序極不規范，流轉糾紛日益增多，為促進土地承包經營權健康有序地流轉，穩定和發展農村經濟，必須建立相應的機制來規范土地承包經營權的流轉程序。針對農村社會土地流轉現狀，筆者建議采取如下具體措施：
第一，修改合同法的相關內容，在合同法里邊增設有關農村土地承包經營權流轉的有名合同，明確規定流轉主體的權利義務關系，使雙方權利義務法定化，對土地承包經營權流轉的主要合同條款予以明確規定，以供當事人在簽訂土地流轉合同時予以借鑒，同時法律應強制規定當事人在進行土地承包經營權流轉時必須簽訂書面合同，把書面合同作為合同生效的要件之一。第二，設立合同備案程序，即當事人簽訂土地流轉合同后必須報專門的職能機構備案，如果合同內容不符合法律規定或有不適當的地方，職能機構可以建議當事人對其進行補充和修改。第三，在合同履行過程中，設立監督程序，即由土地管理機構對當事人履行合同的情形進行合法監督，以保證土地承包經營權流轉合同依法有序地履行。
3、加快農村社會保障體系的建設
一是要創造必要的條件，對流轉出土地承包經營權的農戶統籌安排，重新就業，以減輕市場經濟競爭對部分農戶的沖擊；二是建立多層次的相互聯系的農村保險基金，發展農村保險事業，形成涵蓋整個農村的災害補償體系，保障農戶具有再生產經營的能力；三是逐步建立以集體和農戶自我保障為基礎，政府予以一定扶持的社會保障機制，并大力發展多種形式的社會保障基金，村社合作醫療和經濟互助會等群眾急需的互助保障組織，促進農民醫療、養老、互助等農村社會保險體系的發展；四是對殘疾人、五保戶、貧困戶等特殊人群進行多層次的扶持，創造條件為他們提供必要的生活保障，從根本上解決他們將土地承包經營權轉讓之后的后顧之憂[13]。
4、建立多元的糾紛解決機制
如前文所述，我國目前在土地承包經營權流轉糾紛解決機制非常欠缺。因此，必須進一步完善土地流轉糾紛處理機制，為保障農民土地權利提供有效解決的法律途徑。首先，建議在縣城成立專門法律援助機構，為農民免費提供有關土地流轉權利保障及解決糾紛的咨詢和代理。其次，土地部門應建立一套受理、審查、調查農民投訴狀的機制。目前，許多地方的農民在處理土地糾紛時由于缺少對法律的了解，很少訴諸法院，而是采取告狀的形式向有關部門反映情況，以求取得公正處理，但我國大多數農村地區的政府機構對告狀的處理和審查尚未形成規范性的制度，因而常使這些糾紛得不到及時解決，積累了不少矛盾。因此，建議在土地管理部門形成專門接受和處理農民土地投訴的程序和制度，并在農村基層設立便于農民反映和傳遞意見的簡便渠道，同時，設立群眾公開監督制度，督促和提高處理糾紛的效率。最后，必須進一步制定仲裁土地承包經營權糾紛的相關法律法規，完善相關的爭端處理機制。
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