[ 劉建昆 ]——(2009-9-21) / 已閱9281次
近代青島城市管理及其公物警察權配置
劉建昆
青島的城市建設和管理，在近代史上，可以作為山東省乃至全的代表。城市的園林和環衛，是道路之外最重要的公物行政，關于這些公共用公物的投資建設管理、公物負擔、公務警察權力和職責得歸屬主體，在歷史上是有變動的。目前，園林綠化和環境衛生等城市管理的公物警察權職責，已經基本上從警察機關剝離出來了，甚至也有從公物管理機關（建設局）獨立出來的趨勢。但是，以歷史的眼光看待公物警察權的配置，從附錄的文章可以看出以下幾點：
一、公物警察權盡管歷史上其歸屬主體有所變化，但是，確實是作為客觀存在的一種權力。歷史上，公物警察權的歸屬問題，存在多種形態，或歸于公物管理者，或歸于一般警察機關。
二、青島城市的園林綠化的公物管理權包括公物負擔職能歸于公物管理機關林務局，而公物警察權歸于警察機關。這也說明，公物警察權與公物管理、公物負擔的性質是完全不同的。
三、警察機關歷史上不但承擔了環境衛生的公物警察權，而且承擔了相應的一定的“公物負擔”（維護）職責。原因在于，公物警察權作為對公物管理、公物負擔承擔保障職責的權力，與兩者有密切的關系，三種職責的配置關系，可能因為公物具體種類不同，而有所變動。
隨著社會分工的出現，我國還一度出現將公物警察權配置給公物負擔部門（園林事業，環衛事業）的情況——目前來看，這種情況已經基本上得到了糾正。目前，將公物警察權配置給專門的行政機關——城管執法局的做法，并沒有法理上的障礙，但是仍有進一步深化配套改革的空間。
二○○九年九月十六日
附錄：園林環衛管理是城市政府的一項重要管理職能。近代青島素有"東方瑞士"之稱，其環境之優美，街道之整潔衛生在舊中國的城市中堪稱首屈一指。近代青島歷屆政府的有效地園林環衛管理應是達到這一水準的重要條件。這里，我們編選部分相關檔案，冀其對我市創建"文明城市"和"生態城市"能有所裨益。
（一）德占青島時期
管理機構
德占青島時期，林務局、警察局共同承擔青島園林管理；林務局負責植樹造林、市街綠化、果樹栽培、苗圃培育和公園管理，警察局負責農林保護。城市環境衛生清潔由警察管理，青島是中國第一個全城清潔衛生由警察局管理的城市。
行政執法
在園林綠化管理方面，德國督署制定了《保存山林告示》、《禁止損毀山林告示》、《禁止毀壞樹木花草告示》等一系列法律法規。林務局附設植物園試種果樹，廣泛采集中國、德國、日本、美國和非洲的樹種進行650多次試種，挑選適宜青島土質、氣候的種苗在青島推廣種植。給率先使用林務局改良品種的植樹者頒發獎金，鼓勵多種果樹。為綠化青島，農林局設立一所農林專科學校，訓練造林人員，指導民間造林；并印制《農林說帖》，列舉植樹造林的八大好處，廣為刊布，提倡和獎勵民間造林。并成立專門護林隊，嚴厲制裁破壞林木者。起初護林隊由德國駐軍士兵擔任，后改由警察局負責，這樣既可增加執法時的威懾性，又可加大執法力度。
城市環境衛生則由警察局負責，德國督署訂立《潔凈街道章程》、《設立廁所章程》、《倒棄廢棄物章程》、《訂立宰殺章程》等一系列保持青島市內外街道清潔衛生的法令條例。由警察局組織巡查隊沿街巡查，一旦查獲有人在大街上、市場或大院以及空地上隨便吐痰、撒尿、潑臟水，即可由巡警不經過審判就予以罰款、監押或當街予以鞭笞的嚴厲懲罰。
（二）北洋政府統治時期
管理機構
收回青島后，由農林事務所負責園林綠化及管理。設森林警察監督保護，警察局及派出分支機構協助監督。市區街道衛生由警察廳兼理。一年后交由新辦的衛生局，兩年后又改由商辦，后又設立衛生所。警察廳負責衛生督察。
行政執法
在園林綠化方面，膠澳商埠局制定了《水源涵養林規則》、《民有林監督取締規則》、《森林警察規則》、《森林保護規則》、《毀壞森林罰則》、《農林事務所森林禁令》、《行道樹保護規則》等一系列加強和保護園林綠化的法令法規。農林事務所負責測繪、規劃、經營、管理公有林地，設立苗圃，試驗樹種，指導植樹，監督獎勵民間造林，涵養水源。森林警察定期巡查監督，預防火災，查禁狩獵、盜伐破壞；在森林警察力有不及的地方，發動當地鄉董、地保擔任保護職責。查獲破壞林地者依法嚴懲。商埠局專門出臺了《造林獎勵規則》，鼓勵民間自發植樹造林，對那些主動造林者給予下列優惠和獎勵：主動造林者可以無償獲得樹苗、種子；可以請求政府派遣技術員指導作業；可以要求配備森林警察或令附近區鄉董、地保予以保護；造林確有成績者可由膠澳督辦公署轉報國家農商部給予獎勵。
在環境衛生方面，膠澳商埠制定了《膠澳商埠衛生服務細則》、《包商承辦衛生服務細則》、《包商承辦衛生事務暫行辦法》、《膠澳商埠警察廳衛生隊暫行服務章程》等一系列保障城市環境衛生的法律法規，強化有關城市衛生管理。衛生局組織清潔隊專門負責清潔衛生，并積極發動市民參與城市衛生清潔，規定"每年于5、10月之15日，舉行清潔運動"。警察廳負責監督，設立警察衛生隊，訂立監察規則，負責每天出勤巡查監督。
（三）南京國民政府統治時期
管理機構
南京國民政府第一次統治青島時期，城市環境衛生最初由衛生局負責，效果不佳。后改歸公安局設立的清潔隊掌管。城市園林管理體制與膠澳商埠督辦公署基本相同，由農林事務所負責。
行政執法
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