[ 劉建昆 ]——(2009-9-25) / 已閱10448次
城管公物警察權(quán)之分解研究：城市容貌
劉建昆
一、什么是城市容貌
城市容貌，又稱為城市市容。1992年6月28日國務(wù)院令第101號發(fā)布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》并沒有就其概念、范圍作出清晰的說明，所以我們不測不參照《城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》。1986年6月20日國家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部頒發(fā)《城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》；現(xiàn)行的是2009年5月1日開始使用的國家標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)中的術(shù)語解釋：城市容貌（urban appearance）是“城市外觀的綜合反映，是與城市環(huán)境密切相關(guān)的城市建（構(gòu)）筑物、道路、園林綠化、公共設(shè)施、廣告標(biāo)志、照明、公共場所、城市水域、居住區(qū)等構(gòu)成的城市局部或整體景觀�！�
二、景觀是否屬于行政法上的公物
《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定了一些對“城市市容”的保護(hù)條款。例如“一切單位和個人都應(yīng)當(dāng)保持建筑物的整潔、美觀。在城市人民政府規(guī)定的街道的臨街建筑物的陽臺和窗外，不得堆放、吊掛有礙市容的物品�！痹偃纾禾幜P“（一）未經(jīng)城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意，擅自設(shè)置大型戶外廣告，影響市容的；（二）未經(jīng)城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門批準(zhǔn)，擅自在街道兩側(cè)和公共場地堆放物料，搭建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施，影響市容的”。甚至不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)的“建筑物或者設(shè)施”可以責(zé)令拆除，甚至強(qiáng)制拆除和罰款。
“容貌”“景觀”都是名詞。給與“市容”如此大強(qiáng)度的公物警察權(quán)保護(hù)，我們不禁要問，難道這屬于一種新種類的公物嗎？
三、城市容貌標(biāo)準(zhǔn)的范圍
傳統(tǒng)的公物以有體物為主，道路，橋梁，水體，空氣，林木之類皆屬之。無體的公物則有電磁波之類。表面上看景觀很像一種新型的無體公物。臺灣學(xué)者吳庚認(rèn)為公物的特征“一系直接供公的目的使用，二系處于國家或其他行政主體支配之下”，似乎也說得通，但是還是感覺不對勁。我們不妨回過頭再詳細(xì)看看，所謂“城市容貌”到底包括什么？
1986版：“城市的道路、建筑物、公共設(shè)施、園林綠地、環(huán)境衛(wèi)生、廣告設(shè)置、各種標(biāo)志、貿(mào)易市場、公共場所等有關(guān)市容市貌，均屬本《標(biāo)準(zhǔn)》范圍�！�
2008版：“城市中的建（構(gòu)）筑物、道路、園林綠化、公共設(shè)施、廣告標(biāo)志、照明、公共場所、城市水域、居住區(qū)等的容貌，均適用本標(biāo)準(zhǔn)。
可以看出，經(jīng)過二十多年的發(fā)展，城市容貌的范圍有所擴(kuò)大，重要的是，其范圍似乎大多數(shù)是行政法上認(rèn)可的，具體種類的公物，如道路、園林綠化、公共設(shè)施、城市水域（前幾篇文章已經(jīng)加以解釋）。
既然可以分解，那么城市容貌就很難算上一種特定種類的公物，不過這種東西類似“環(huán)境”，可以看做“綜合物”或者多種物的組合體。
四、幾個相關(guān)問題
正如城市是一公物為骨架，城市容貌必然以公物容貌組合為主體，但顯然不限于公物的容貌。將城市容貌的具體范圍繼續(xù)往下分解，直至特定的物，就會發(fā)現(xiàn)：
首先，城市公物警察權(quán)的分類和歸屬是否具有合理性。例如，針對同一個物違法行為的——如在城市樹木上張貼野廣告或者懸掛廣告燈，被歸入市容執(zhí)法，而不是歸入城市綠化執(zhí)法。這雖然體現(xiàn)出環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位和園林事業(yè)單位在公物養(yǎng)護(hù)負(fù)擔(dān)上的分工不同，但是對于公物警察權(quán)而言似乎沒有必要。
其次，城市容貌中，有的物不是公物。城市街頭存在大量不屬于行政機(jī)關(guān)掌控下的公用設(shè)施，例如郵政設(shè)施，電網(wǎng)電桿，公用電話。盡管在我國，這些企業(yè)很大一部分仍然屬于國有，但是，在私法上他們是獨(dú)立的私法人，他們掌控的設(shè)施，雖然歸入“城市容貌”，但是顯然不是公物。還有純粹私物。比如私有的建筑物、城市商店的招牌、霓虹燈，也當(dāng)然不是公物，但是現(xiàn)行法律上，對這些物的亂貼亂畫污損等行為，歸于影響城市容貌而屬于城管打擊的對象（實(shí)質(zhì)性損害則不能動用公物警察權(quán)，而只能動用狹義警察權(quán)），這是否意味著，這些物在一定程度上已經(jīng)屬于“他有公物”？
再次，對于城市人民政府規(guī)定的街道的臨街建筑物的陽臺和窗外等，似乎也不屬于公物，對其堆放、吊掛行為進(jìn)行管制，并非完全基于公物管理的只能，更像一種基于與公物相鄰關(guān)系的“役權(quán)”。類似的行為管制在設(shè)置戶外廣告方面也存在。
上述的是哪個問題，在公物法相關(guān)理論中雖然或多或少的有論述，但是論述不詳盡，尤其是沒有與城市管理中的公物相聯(lián)系，一些具體的問題，有待我們更深入的從理論上加以探討。而這正是學(xué)術(shù)的意義所在。
五、結(jié)論
正如“城市管理”這個詞匯一樣，“城市容貌”也是難以準(zhǔn)確反應(yīng)行政機(jī)關(guān)管理城市公物的行政權(quán)的本質(zhì)：公物管理權(quán)、公物建設(shè)負(fù)擔(dān)和公物警察權(quán)。應(yīng)該說，《城市容貌標(biāo)準(zhǔn)》主要是對于城市公物建設(shè)、城市公物養(yǎng)護(hù)等提出的一些技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。但是由于《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》規(guī)定了不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)的“建筑物或者設(shè)施”可以責(zé)令拆除、罰款等措施,使這個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)入了公物警察權(quán)的視野。
我們認(rèn)為，這一規(guī)定并不科學(xué)。
首先，沒有區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制性和推薦性，造成公物警察權(quán)的邊界極為不清晰，極度擴(kuò)大。實(shí)際上，很多的具體城市容貌標(biāo)準(zhǔn)并不是強(qiáng)制執(zhí)行的。
其次，對于公物法上的公物，應(yīng)當(dāng)采用區(qū)別種類保護(hù)為原則，打擊損壞、侵占、污損具體種類的公物如城市綠地、道路、設(shè)施等，足以保護(hù)城市容貌。
再次，沒有重視軟行政的作用。行政機(jī)關(guān)完全可以采取行政指導(dǎo)、行政獎勵、行政契約等方式，督促和引導(dǎo)非公物設(shè)施的容貌標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，一些時(shí)候必要動用行政強(qiáng)制。
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