[ 傅美容 ]——(2009-10-12) / 已閱33362次
論我國行政問責制度的完善
傅美容
摘 要：行政問責制是現代政府強化和明確責任、改善政府管理的一種有效制度，是構建和諧社會、建設責任政府的必然要求。行政問責制的推行和完善，對于提高政府管理水平，建設責任政府，建立一套有效的權力運行和制約機制等具有重要的意義。目前，我國行政問責制建設已取得了一些明顯成效，但是從我國目前行政問責制的制度建設和實施的情況看，還存在較多的問題。分析我國行政問責制存在的問題，思考和尋求完善對策，對責任政府的構建具有十分重大的現實意義。
關鍵詞：行政問責制度；行政責任；責任政府；政府責任
近年來，我國政府秉承“有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償”的執(zhí)政理念，積極推行行政問責制，這已成為我國社會及境外媒體高度關注并令人鼓舞的焦點話題。行政問責制最初是作為應對公共危機的應急措施而步入我國政治生活的，2003年“非典”期間的高官撤職，引發(fā)了一股“問責風暴”，之后，全國許多城市先后出臺并全面實施行政問責制。隨著我國政治文明的不斷向前發(fā)展，行政問責制正逐步從政府管理中的一種應急措施變成現代政府管理手段。
一、行政問責制度的基本內涵及價值理念
（一）行政問責制度的基本內涵
行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。[ 王莉花，張善喜：《淺析行政問責制的內涵及其價值理念》，載《宜賓學院學報》2006年第4期，第39頁。]行政問責意味著問責主體對政府機關及其公務人員的不當行政行為進行質疑并追究責任，對不當履行職責和義務的政府首長、行政領導，乃至普通公務員實施質詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等懲戒措施，作出黨紀政紀處分，直至移送司法機關依法處理。它不僅要求犯錯違法要追究，而且公務員能力不足、推諉扯皮等官僚主義作風，甚至公眾對政府及其行為的合理懷疑等方面都要追究責任。行政問責制的內涵主要包含以下幾個方面:
1.行政問責的主體，是指“由誰問”
行政問責的主體，既有同體問責，即行政系統(tǒng)自身層級的問責，也有異體問責，即行政系統(tǒng)以外的主體包括人大、各民主黨派、司法機關、人民團體、新聞媒體、公眾等的問責。異體問責較之于同體問責，更具有約束力和公信力。
2.行政問責的客體，也稱問責的對象，是指“向誰問”
行政問責的客體是各級政府及其公務員，但主要是負有直接或間接領導責任的領導者即各級政府首長及各職能部門的領導，以及不當履行職責和義務的公務人員。
3.行政問責的范圍，是指“問什么”
不僅要對發(fā)生的重大事故問責，而且要對行政機關及其領導作出的錯誤決策問責，不僅要對濫用職權的行政作為問責，而且要對故意拖延、推諉扯皮等行政不作為問責，問責不能僅局限于經濟領域的安全事故，對政治、社會等其他領域的事故也要納入問責范圍，不僅對犯錯違法要追究，甚至連能力不足、有損政府形象的小節(jié)等方面也要問責。總之，從管理不善、政績平平到用人失察、決策失誤等都應納入問責的范圍之內。
4.行政問責的程序，是指“如何問”
行政問責必須依照法定程序進行，涉及質詢、罷免、引咎辭職、責令辭職或辭退等方方面面的程序要求，如問責主體回避的規(guī)定、質詢答復時限的規(guī)定、問責人員組成的規(guī)定、罷免通過人數的規(guī)定、問責客體申辯程序的規(guī)定、聽證程序的規(guī)定、復議程序的規(guī)定等等。
5.行政問責的責任體系
政府機關及其公務員承擔責任有四個層面:一是政治責任，即向執(zhí)政黨和權力機關負責；二是行政責任，即向上級行政機關和行政相對人負責；三是道德責任，即向受害者和公眾負責；四是法律責任，即向相關法律規(guī)范負責，承擔法律制裁后果。
6.行政問責的后果
行政問責的后果是政府及其公務人員承擔相應否定性制裁的責任。承擔責任的主要方式有:公開道歉、責令作出書面檢查、通報批評、公開譴責、誡勉、引咎辭職、責令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。總之，行政問責制作為系統(tǒng)化的政府治理規(guī)范，明確權力、界定責任、健全程序和經常化、制度化的追究責任是其核心內容。需要強調的是，行政問責制是有效實現政府責任，建立和完善責任政府，實現依法治理，進而構建和諧社會的必由之路、理性選擇。
（二）行政問責制度的價值理念
行政問責制度是在政治學、公共行政學以及法學等諸學科的理論基礎上產生的一種新的責任追究制度，它有其內在的價值理念。
首先，行政問責制的基本價值理念是政府及其公務員對人民負責，構建服務政府，即實現“對上負責”到“對下負責”的轉變。行政問責制的全部正當性在于“權為民所授”。根據人民主權原則，國家權力的本源在于人民。政府及其公務員必須處于人民的監(jiān)督之下，一切政策和行為也必須以人民的意志為歸屬，即以民為本，對人民負責。行政問責制作為一種控制行政權力濫用和擴張的民主訴求和政治制度，其產生便是這種理念的邏輯結果。
其次，行政問責制的核心價值理念是政府及其公務員承擔責任，構建責任政府。從實質意義上講，一個政府只有在其能夠保障社會利益，促進社會意志所提出的目的，即真正履行其責任時才是合理、合法的。因此，代議民主政府在本質上也是責任政府。權力和責任是行政系統(tǒng)中兩個最基本的概念。承擔責任，是現代政府應具備的首要品質，也是當代政府一個非常明顯的特征。對于政府及其公務員來說，責任是第一位的，權力是第二位的。權力是盡責的手段，責任才是其真正屬性。責任政府意味著政府及其公務員應積極地對立法機關及其制定的法律負責，很好地回應、滿足和實現民眾的正當要求，負責任地行使權力。只有對民眾負責且權力受到限制的政府才是責任政府。在責任政府理念之下，行政責任與行政權力是對等的、平衡的，政府及其公務員行使的每一項權力背后都連帶著一份責任。而行政問責制秉承“有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償”的理念，突出了公共行政管理中行政權力與行政責任之間的一致性，其實質在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權力”的行為，也將著力強化“無功便是過”的新為官之道。可見，行政問責制正是現階段構建責任政府的關鍵和題中之義。
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