[ 傅美容 ]——(2009-10-12) / 已閱33363次
再次，行政問責制的重要價值理念在于控制政府及其公務員行政權力的濫用和擴張，構建有限政府。在行政活動中，作為行政主體的政府及其公務員與相對方處于非對等的地位。同時權力本身具有腐蝕和擴張性質，孟德斯鳩認為：“一切有權力的人都容易濫用，這是萬古不易的一條經驗，有權力的人使用權力一直到遇到界限的地方才休止。”[ 孟德斯鳩：《論法的精神》，商務印書館1961年版，第154頁。]因此，“行政權的行使與其公益目的的相偏離的現象是無法避免的”。[ 羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社1996年版，第5頁。]由于受中國傳統“官貴民賤”觀念與“畏官”心態的禁錮，加上法律制度不健全等因素的影響，目前我國“人治重于法治”的現實并沒有完全改變。從這個意義上說，控制政府及其公務員行政權力的濫用和擴張，有其合理的理論基礎和現實依據。行政問責制作為我國干部制度改革和行政體制建設的一項重大舉措，強調“權為民所用”的執政理念和權力與責任的不可分離性原則，強調越權無效原則，提倡陽光行政，把公民參與問責作為重要方式之一。隨著行政問責的經常化和程序化，必將有利于控制行政權力的濫用和擴張，實現行政權力與公民權利之間的和諧互動，加快構建有限政府的步伐。
二、我國行政問責制度存在的問題
我國的行政問責制自2003年啟動以來，已經取得了有目共睹的成效。然而，行政問責制在我國推行畢竟只有短短的五年多時間，而且受限于大體制環境的制約，不可避免地帶有一定的缺陷和不足之處，主要表現在以下幾個方面：
1.問責主體不明確，異體問責相對薄弱
我國現行行政問責主要是同體問責，幾乎全部是由上級政府或黨組織促成啟動的，作為權力機關和代議機構的各級人民代表大會反而未能主動起到監督的作用。這種由政府或黨組織責令人大選舉或任命的官員辭職，背離了人大與政府之間的監督與被監督的關系。行政問責的重點應是異體問責，即行政系統之外的主體對行政機關及其公務人員的問責。因此，目前中國行政問責實踐中較為突出的問題是問責主體缺乏法定的明確性，執政黨與政府權力機關的定位較為模糊，而異體問責相對薄弱，特別是各級人大作為中國的權力機關，其問責效能尚未充分實現和發揮。[顧杰：《論我國行政問責制的現狀與完善》，載《 理論月刊》2004年第12期，第15頁。]
2.問責客體即責任人的界定不清，責任界限模糊，問責對象泛化
從理論上講行政問責的對象是各級行政機關及其公務員，但主要是負有直接或間接領導責任的領導者，即各級政府機關和各職能部門的領導。在我國各級各類有關行政責任追究的法規制度中，在追究的責任人前面，常常冠以“有關”二字。這種泛化的責任人指定，給操作帶來了困難。在具體責任認定時，哪些是有關”責任人，哪些是“無關”責任人，由于權責不清，難以界定。具體表現在: 一是直接責任人和間接責任人劃分不清。發生責任問題時，直接責任人的責任比較好確定和追究，而間接責任人是誰則難以確定。二是個人責任和集體責任劃分不清。由集體決策執行的事項出了問題的責任就很難界定，因為集體決定的事項往往難以界定具體的個人責任，而名曰“集體負責”，實際上誰也不承擔責任。責任人的泛化成為行政問責制實施的一大障礙。
3.問責內容較少、范圍偏窄，問責標準彈性過大，影響問責效果
近幾年來備受關注的問責事件，其問責的內容和范圍都存在一定的不確定性，缺乏規范性規定。問責事件似乎僅限于那些引起中央高層重視，涉及人命關天的重大安全生產事故、公共安全事故上，而決策失誤、用人失察、領導過失等領域尚未引起重視，顯然是內容較少、范圍偏窄。目前實施的行政問責制缺乏一套普遍、公開、詳盡的問責事由標準，同時，問責種類沒有法規的明確劃定。在責任人應承擔的政治責任、行政責任、道德責任、法律責任四類責任中擇其利者取之，避重就輕，這種現象并不少見。此外，直接責任和間接責任、執行責任和領導責任缺乏可操作性的界定準則，責任劃分上的彈性空間過大，導致問責缺乏剛性，失之公正。
4.問責程序缺乏操作性，問責效率低
合法正當有效的程序是行政問責向法治的軌道健康、持續發展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的差別，也只有程序才能把內在擴張的行政權規束在法律架構中。問責之所以被稱作“風暴”，意在其嚴厲、果敢、迅猛，同時也反映了行政問責在程序設計上尚未完善。行政問責在程序操作層面存在諸多難點，具體程序缺乏法律規范性，無章可循，公眾缺乏知情權，大眾媒體報道的真實性、權威性不足，甚至出現同一事件眾說紛紜的現象。更為重要的是，被問責官員的抗辯申訴權利沒有得到充分的保障，權力救濟渠道失序無效，處理過程基本上還是幕后權力操作，缺乏應有的透明度。因此，問責程序缺乏法定操作性，處理過程不透明，在一定程度上影響了行政問責效能的持續提升。
5.行政問責缺乏法律保障和制度支撐
行政問責需要依法實施：在什么情況下應當追究行政官員的責任？問責如何啟動？由何人依何程序認定官員失職？官員究竟應當承擔什么責任？這一系列問題都需要法律明確加以規定。然而，我國至今還沒有一部關于行政問責的全國性法律，問責的依據主要是《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨政領導干部辭職暫行規定》以及《中華人民共和國公務員法》中的相關規定，此外還有一些部門規章和地方政府規章。這些規范性文件不僅存在著法律位階低、問責標準不明確等問題，而且在問責的主體、對象、范圍、步驟以及責任形式和懲處力度等方面都不盡相同，因而目前行政問責尚缺乏全國性統一、規范、科學的立法支持。各地在問責內容、問責方式等諸多方面往往各行其是、五花八門，處理的結果存在很大的差異性。
三、完善我國行政問責制度的思考
責任政府建設是當今世界各國政府著力追求的方向，建立健全行政問責制度，是其重要內容之一。行政問責制度是一個龐大的制度體系，健全和完善我國目前行政問責制，應從以下幾方面著手。
1.加強異體問責制實施的力度
異體問責是一種更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問責方式，因而加強我國異體行政問責意義更為重大。在我國憲法以及其它法律體系中，對異體問責均有一些規定，目前的任務是健全和落實問題。為此，一是強化各級人民代表大會及其代表對各級政府的監督和問責作用。人大在啟動行政問責制程序過程中，可以行使質詢權、調查權、罷免權和撤職權。隨著民主政治的發展，人大不僅要強化原有的監督職能，而且可以在此基礎上開拓新的監督渠道，進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等，增強人大監督的問責手段和力度。二是強化司法機關行政問責的作用。司法機關必須要有公平的心態，公正的行為，以法律為準則，以事實為依據，正確履行自己的權力，依法追究行政過失行為和行政不作為行為者的責任。三是強化媒體的輿論監督作用。利用新聞媒體的報道權對行政機關及其行政人員實行輿論監督，從而對其產生政治壓力，發揮問責作用。四是強化公民及公民團體的行政問責作用。人民群眾是社會的主體，也是國家權力的主體，目前在我國廣大公民及公民團體運用法律武器維護自身的合法權利和利益已不再是個別事例，人民群眾對行政機關及其行政人員的批評、建議和行政申訴、控告和檢舉已成為經常性現象。為此，必須確立公民及公民團體行政問責的主體地位，以法的形式加以確定和保護，必須健全公民行政問責的程序，解決公民如何問的問題，根據公民具體問責事項，明確規定問誰、誰受理、答復時限、處理過程、賠償標準等問題， 確保公民行政問責作用的發揮。
2.圍繞公共權力，規范問責客體的范圍，科學、合理、公正地界定責任人
界定問責客體具體對象的范圍應該以是否握公共權力為依據，凡是擁有公共權力的組織及其工作人員，都必須對所掌握的公權力負責，根據權責一致的原則，都應納入行政問責的客體范圍。因此，這就意味著不僅要對行政機關及其工作人員問責，也要對各級黨組織、權力機關、司法機關、公共部門等組織及其工作人員問責。盡快完善職位分類制度，明確權、責、能統一，加強行政人員的責任觀念，劃分責任區，明確責任主體，改變權責不對等狀況。明確公務人員的責任身份，逐步建立健全干部選拔任用工作責任追究制度，完善執政黨問責機制。只有嚴格黨政之間、黨政兼職之間、正副職之間、各層級之間的事前職責劃分，才能科學、合理、公正地確定事后責任人及其應負責任的范圍和程度。因此，我國應盡快制定一部《行政責任法》，從實體上規范問責的具體對象，界定責任人所負責任的范圍和程度。
3.界定問責內容，強化問責剛性，實現問責標準法定化
當前我國行政問責的內容模糊不清，問責事由主要是重大安全生產事故、重大公共安全事故等，尚未涉及決策失誤、用人失察、領導過失、指揮不當等領域。我國不僅應盡快以法令的形式厘清問責的內容和事由，更要建立一套相對細致、完備的問責標準。問責的事由、免責的事由，必須以規范的列舉形式予以表達，以法令的形式予以公布，實現問責內容和標準的法定化。強化問責剛性，杜絕行政問責的主觀隨意性和不徹底性，從制度中激發問責的體制內動力而不是以高層權力啟動問責行動，以制度化、法治化引導行政問責從權力問責走向制度問責。
4.完善問責程序，增強可操作性，提升問責的政治效能
完善問責程序是提升問責效能的關鍵，其核心是強化對問責客體的權力救濟，其重點是增加問責的透明度，擴大公眾知情權。政府必須讓人民知道自己所做的一切，如果公眾不知情，就無法知道誰對公眾負責，誰沒有對公眾負責，就無法對不負責者追究行政責任，因此行政問責制的前提是政府信息公開。《政府信息公開條例》為行政問責制的實施提供了信息條件。各級政府要轉變觀念，政府信息是否公開、如何公開以及公開的范圍不再是政府的“自由裁量權”，而是政府必須承擔的責任[ 李又才等：《政府公共管理論》，中國廣播電視出版社2004年版，第92頁。]，各級政府必須按照《條例》的要求依法公開政府信息，確保公眾的知情權，徹底扭轉政府和社會對政府信息獲取和使用的非對稱性狀況，對未按《條例》要求公開政府信息，或在公開信息中有愚弄公眾蒙騙上級的行為者，必須依法追究其責任。還要建立信息征集制度。社會是行政行為的作用對象，行政行為是否負責，是否適當，社會公眾最清楚，各級政府及職能部門應不斷完善舉報制度、信訪制度、社會考核制度、公民投訴制度，徹底改變信訪找不到人、投訴舉報熱線電話總是占線的狀況，確保行政責任追究信息渠道的暢通。
5.加快推進行政問責制度的法制化進程
行政問責體系的發展和完善應當以憲法、行政訴訟法和行政復議法等重要法律法規的發展和完善為基礎，修正和完善行政訴訟制度、行政復議制度以及信訪和舉報制度等，著重建立起具有前瞻性的憲法訴訟制度和行政公益訴訟制度。應完善相關的法律法規，如監督法、信息公開法、輿論監督法等，為公民維護個人權利和公共利益建構起廉價而高效率的救濟機制。應以立法形式對有關規定加以“整合”，形成包括問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體、問責救濟在內的、全國統一、結合實際的問責法律法規。
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