[ 劉建昆 ]——(2009-10-13) / 已閱8414次
不是民商賠償案件 而是公物行政職責
劉建昆
【案情】2007年11月20日凌晨，王某駕駛摩托車途經(jīng)南通市204國道某路段時摔倒受傷，摩托車損壞。交警部門勘察現(xiàn)場后，發(fā)現(xiàn)路中有一大石塊。次日，王某父親要求公安交通管理部門停止對事故調(diào)查取證。交警部門未對事故原因作出認定。事發(fā)后，王某所在單位一次性給付王某工傷待遇53000元。2009年4月王某訴至法院，稱自己被途經(jīng)車輛掉落路面的石塊絆倒，要求對該路段負有管理和維護職責的南通市市政設施管理處賠償其損失114602元。法院判決駁回原告訴訟請求。
【我的觀點】本案例原評析似乎是民事法官陳五建做成的。而我國行政法學者對公物法領(lǐng)域長期的失語是值得警惕的。
以公物法的角度觀察，國道是毫無疑義的公物，只是我國采取城鄉(xiāng)二元化的公物管理結(jié)構(gòu)，城市道路的管理主體多元化，交通行政機關(guān)、城市建設管理行政機關(guān)同時具有道路公物的公物管理權(quán)。本案的“國道”按道路的分級管理，原則上應該是主要由交通行政機關(guān)管理的公物；只是其中的道路附屬公物——路燈，卻由城市建設管理行政主管部門管理。對路燈公物的管理職責是獨立于道路公物的，本案的意義正在于，表面上是一個公物的道路，由于組成部分性質(zhì)不同，掌控行政機關(guān)不同，其管理責任仍有細化之必要和可能，本案中的建設行政機關(guān)（下屬的市政設施管理處）對于路燈公物的管理是沒有瑕疵的，因此不應該承擔賠償責任。
對”國道”道路公物本身的管理，是交通行政機關(guān)的職權(quán)職責。公物上的行政職能除了公物管理權(quán)，還有公物建設負擔。在德國法上，“道路建設負擔是指行政機關(guān)或者其他義務主體在其能力范圍內(nèi)按照正常通行需要的狀態(tài)建設養(yǎng)護擴展和改善公路的義務”。本案中的路政管理部門即交通行政部門下屬。公物的管理責任在于行政機關(guān)而不是其下設的事業(yè)單位，具體養(yǎng)護道路的事業(yè)單位是不應該對外承擔法律責任的。因此國外的公物瑕疵致使利用人損害的，一般都是國家賠償案件，而國家賠償案件很多應該使用“舉證責任倒置”規(guī)則。
原評析對于清障義務的把握是準確的。在德國，有的州道路法規(guī)定，“清掃積雪、撒防滑沙、防滑鹽、清潔和照明”等事項不屬于道路建設負擔。但是學者沃爾夫等認為“應當給負擔主體設定下雪或者結(jié)冰時的清掃或者撒防滑沙、防滑鹽的義務”。而“警察清障義務”則是不完全等同于上述“交通清潔義務”，前者可以包含前者，還包括本案中這種清障義務。本案中的石塊不屬于道路本身的組成部分，而屬于撒漏車輛，撒漏本身則是一種公物警察權(quán)上的違法行為；在公物警察權(quán)（本案應屬于交通行政機關(guān)或其委托的稽查隊，在城市道路為城市管理行政執(zhí)法機關(guān)）已經(jīng)查獲撒漏者的情況下，當然可以對撒漏者加以民事追究。
本案這種“清障義務”屬于違法行為的結(jié)果及其消除，是一個應當專門研究的問題。在公物法上，類似的情況還涉及侵占公物的設施拆除，人為損壞公物的恢復原狀等具體的責任。一般而言，違法行為的危害后果并沒有一定的處理規(guī)則，違法行為已經(jīng)查獲違法、未經(jīng)查獲、尚未發(fā)現(xiàn)三種情形下當然不同。本案公物警察權(quán)沒有能及時發(fā)違法行為及其后果，當事人不能獲得救濟。而值得考慮的另一個問題是：如果本案中行政機關(guān)對于違法行為已經(jīng)發(fā)現(xiàn)或者和處罰，而卻沒有履行清障任務，是否具有過錯而應當賠償呢？
二○○九年十月十三日
附錄原評析：
【焦點】交警部門并未對事故原因作出認定，僅憑現(xiàn)有證據(jù)能否認定原告系被路中間的石塊絆倒受傷？如果原告系被石塊絆倒，市政設施管理處是否具有清除掉落路上的石塊的清障職責？管理處在石塊清理上是否存在過錯？是否應對原告的損害負賠償責任？
【評析】這是一起涉及道路管養(yǎng)職責的案件。與一般因道路維修、養(yǎng)護瑕疵而導致?lián)p害的案件不同，本案涉及的是道路清障問題。不屬于道路本身的石塊致人損害，能否因此追究道路管理部門的責任。一審法院審理后認為，被告市政設施管理處對原告的損害不負侵權(quán)責任，主要理由是：
1、從現(xiàn)有證據(jù)看，不能確定王某摔倒受傷系被石塊絆倒。
原告僅提供了道路交通事故現(xiàn)場圖、交警部門關(guān)于發(fā)生事故的事實證明，以及其本人的陳述。由于原告方書面要求公安交通管理部門停止對事故進行調(diào)查取證，導致相關(guān)部門未能出具權(quán)威的事故責任認定書，這樣就不能排除其他事故原因，也不能對掉落石塊的車輛進行排查，因而不能確定事故原因和最終責任方。由于直接證據(jù)的缺乏，并不能得出原告確系因碰撞該掉落石塊所致的結(jié)論。
2、原告對事故發(fā)生負有責任。
由于事發(fā)原因不明，原告在事故中所負的責任難以作出明確的界定。但可以肯定的是，事發(fā)時間雖然是半夜，但該路段有路燈照明，原告作為機動車駕駛員應認真觀察路面，即便原告是被該石塊絆倒，其自身也負有疏于觀察的責任。
3、路政管理部門并沒有明確的道路清障責任。
我國對公路管理部門的道路管理和養(yǎng)護職責是有相關(guān)規(guī)定的，如我國《公路法》第三十五條規(guī)定：公路管理機構(gòu)應當按照國務院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對公路進行養(yǎng)護，保證公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀態(tài)。國務院《公路管理條例》第十六條規(guī)定：公路主管部門應當加強公路養(yǎng)護工作，保持公路完好、平整、暢通，提高公路的耐久性和抗災能力。對于如何理解道路管理和養(yǎng)護職責，《公路法》和《公路管理條例》中都予以明確了，立法的首要目的在于“加強公路的建設和管理”。特別是在交通部《公路路政管理規(guī)定》也提到：“路政管理，……是為了維護公路管理者、經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益，……實施保護公路、公路用地及其公路附屬設施的行政管理。”可見，道路管理部門對道路的管理養(yǎng)護是著眼于保護路產(chǎn)路權(quán)，通俗地說也就是道路“本身”。
目前，城市道路的管理主要由有關(guān)路政管理部門和公安交通管理部門負責。法律依據(jù)主要包括《公路法》、《公路管理條例》、《道路交通安全法》。這些法規(guī)中對道路障礙都有所涉及。比如《公路法》第四十六條規(guī)定：任何單位和個人不得在公路上及公路用地范圍內(nèi)……傾倒垃圾、設置障礙……或者進行其他損壞、污染公路和影響公路暢通的活動。第四十七條規(guī)定：造成公路路面損壞、污染或者影響公路暢通的，由交通主管部門責令停止違法行為……。《道路交通安全法》第一百零四條規(guī)定：未經(jīng)批準，……或者從事其他影響道路交通安全活動的，由道路主管部門責令停止違法行為，并恢復原狀……。有前款行為，影響道路交通安全活動的，公安機關(guān)交通管理部門可以責令停止違法行為，迅速恢復交通。可以看出，這些規(guī)定僅僅是賦予道路管理和交通管理部門對于違法設置道路障礙行為的行政處罰權(quán)，同時賦予公安交通管理部門對該行為的即時強制執(zhí)行權(quán)，并且這些執(zhí)法權(quán)之間也存在交叉。但是，從法律規(guī)定上看，對于清除道路障礙的職責歸屬并沒有明確。
對于《公路法》中規(guī)定的公路管理機構(gòu)要確保公路保持良好的“技術(shù)狀態(tài)”，這一點也應基于上述“道路本身”來理解。結(jié)合2008年實施的交通部《公路技術(shù)狀況評定標準》，對于保持公路的良好技術(shù)狀態(tài)，設定了平整度、路面損壞、車轍深度、抗滑性能等分項指標，用以衡量公路技術(shù)狀況。從這些指標的設定來看，保證公路的安全、平整、通暢，也都是從道路本身的狀況而言。
4、本案中的被告市政設施管理處不負有道路清障職責。
根據(jù)國務院《城市道路管理條例》，縣級以上城市人民政府市政工程行政主管部門對其組織建設和管理的城市道路，負有養(yǎng)護和維修職責。本案中被告南通市市政設施管理處屬于南通市建設局下屬的事業(yè)單位，受建設局委托負責市區(qū)主次干道、橋梁、雨污水管網(wǎng)、泵站等市政設施的管養(yǎng)工作。2007年，南通市機構(gòu)編制委員會在《關(guān)于南通市市政設施管理處宗旨與業(yè)務范圍內(nèi)設機構(gòu)和人員編制的批復》中，明確被告的業(yè)務范圍為市政設施管理、維修、養(yǎng)護、施工，瀝青料加工、供應；排入城市排水設施量和水質(zhì)量監(jiān)測。該路段有路燈照明。因此，被告對事發(fā)路段是具有管理、維修、養(yǎng)護職責的。
至于其是否具有道路清障職責，首先其是受南通市建設局委托從事公共事務管理的事業(yè)單位，職責范圍只能在建設局委托范圍內(nèi)。審理中，南通市建設局也出具證明，說明委托范圍內(nèi)并沒有明確的道路清障職責。其次，由于我國立法并沒有明確地規(guī)定道路管理部門有道路清障職責，那么顯然也不能將這一職責強加于受委托從事道路管養(yǎng)服務的市政設施管理處。因此，我們認為，市政設施管理處在此沒有道路清障職責。
5、本案不適用最高院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十六條。
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