[ 張智濤 ]——(2009-11-9) / 已閱17453次
按1996《暫行辦法》的規(guī)定，地方各級法院的收費專用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財政部門會同各高級人民法院，對最高人民法院的收費專用票據(jù)由財政部印制發(fā)放部門未作出規(guī)定。1999《辦法》嚴(yán)格了票據(jù)管理，訴訟費用的專用票據(jù)包括預(yù)收、退費、結(jié)算三類，實行全國統(tǒng)一式樣。地方各級法院的收費專用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財政部門統(tǒng)一印制、編號后，由地方各級財政部門向同級人民法院發(fā)放；最高人民法院的收費專用票據(jù)由財政部印制發(fā)放。
第二，訴訟費用的管理和使用制度
按1996《暫行辦法》的規(guī)定，訴訟費用要納入地方各級人民法院的單位預(yù)算，統(tǒng)一核算和使用管理。地方各級法院的收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案費用支出后，應(yīng)按期將結(jié)余上交同級財政專戶。很明顯，“先扣后繳”的辦法，還不算完全意義上的收支脫鉤。1999《辦法》規(guī)定，各級人民法院的訴訟費用全額納入財政專戶，嚴(yán)格實行“收支兩條線”管理。地方各級人民法院的訴訟費用由省級財政專戶集中管理，實行分級使用與省級統(tǒng)籌相結(jié)合的方式；地方各級人民法院的訴訟費用，要由當(dāng)事人直接全額交入省級財政在當(dāng)?shù)刂付ㄣy行開設(shè)的省級財政專戶分戶，由省級財政專戶集中管理；省級財政專戶集中的地方各級人民法院訴訟費用，由代理省級財政專戶分戶的銀行，按規(guī)定比例就地及時分別劃支地方各級人民法院所在的同級財政專戶和省級財政專戶；地方各級人民法院訴訟費收入分級使用和省級統(tǒng)籌的具體比例，由各省級財政部門會同高級人民法院根據(jù)本地實際情況確定，其中省級統(tǒng)籌的比例不得高子各級地方法院所收取訴訟費用的30％；省級統(tǒng)籌的訴訟費用由高級人民法院提出使用計劃，經(jīng)省級財政部門審核批準(zhǔn)后共同下達執(zhí)行。資金通過財政專戶核撥，用于統(tǒng)一購置轄區(qū)內(nèi)法院系統(tǒng)必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和補助貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費，不得用于高級法院本身的支出；納入地方各級財政專戶管理的訴訟費用，由各級財政部門按審批的訴訟費用收支計劃，作為“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”按月核撥給同級人民法院使用；最高人民法院通過指定銀行依法收取的訴訟費用直接全額劃入中央財政專戶。財政部根據(jù)審批的收支計劃和訴訟費用繳入財政專戶的進度，作為“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”定期核撥給最高人民法院使用；訴訟費用的收取和劃撥事宜委托國有商業(yè)銀行辦理。
1999辦法規(guī)定各級人民法院要按照預(yù)算內(nèi)外資金收支統(tǒng)管的原則，將各級財政部門核撥的“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”與同級財政部門核撥的預(yù)算內(nèi)業(yè)務(wù)經(jīng)費相結(jié)合，納入本單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排使用。對加強對“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”的管理，1999《辦法》仍沿用1996《暫行辦法》的規(guī)定，如繼續(xù)實行一支筆審批制度等。
第三，訴訟費用的監(jiān)督和檢查制度
1999年《辦法》在1996《暫行辦法》的基礎(chǔ)上，在一定程度上嚴(yán)格了訴訟費用的監(jiān)督檢查制度，如1999辦法規(guī)定各級財政部門要加強對人民法院訴訟費用的管理。制定和完善有關(guān)制度，規(guī)范收支管理，加強監(jiān)督檢查，對違反規(guī)定的，應(yīng)及時提出、限期糾正。對情節(jié)嚴(yán)重或未按規(guī)定時間糾正的，財政部門有權(quán)在違反的數(shù)額以內(nèi)，適當(dāng)扣減業(yè)務(wù)經(jīng)費預(yù)算，并按有關(guān)規(guī)定對責(zé)任人進行處罰；最高人民法院和高級人民法院要加強對各級人民法院訴訟費用管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，定期對下級法院訴訟費收入和“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”支出情況進行檢查。發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的，應(yīng)立即提出糾正意見。對情節(jié)嚴(yán)重的，上級法院有權(quán)在本轄區(qū)內(nèi)進行通報批評，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人員的責(zé)任。
法院財務(wù)管理的進一步加強。為規(guī)范和加強人民法院財務(wù)管理，提高資金使用效益，保障人民法院依法履行審判職能和各項工作任務(wù)的順利完成，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部關(guān)于政法機關(guān)不再從事經(jīng)商活動和實行收支兩條線管理后財政經(jīng)費保障的若干意見〉的通知》和《行政單位財務(wù)規(guī)則》等法律、法規(guī)和國家有關(guān)財經(jīng)政策。財政部、最高人民法院2001年11月28日發(fā)布《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》（財行[2001]276號 ）。該辦法從2002年1月1日起施行。1985年9月20日最高人民法院、財政部印發(fā)的《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號）同時廢止。
《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》對法院財務(wù)管理，當(dāng)然也涉及到訴訟費用管理的規(guī)范化運作所起的積極作用不可低估。它規(guī)定了人民法院財務(wù)管理的原則，即分級管理、分級負(fù)擔(dān)；依法理財、厲行節(jié)約； 量入為出、保證重點；注重資金使用效益。《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定人民法院財務(wù)管理的主要任務(wù)即通過資金的領(lǐng)撥和運用，對本部門的財務(wù)收支活動進行全面管理。 人民法院預(yù)算是指人民法院根據(jù)其職責(zé)、工作任務(wù)和業(yè)務(wù)發(fā)展計劃編制的年度財務(wù)收支計劃。人民法院預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。 《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》對預(yù)算管理的依據(jù)、預(yù)算管理的要求作出規(guī)定。人民法院的收入是指人民法院在預(yù)算年度內(nèi)依照有關(guān)法律、法規(guī)和政策取得的非償還性資金。人民法院的收入，包括財政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》對收入管理的要求作出規(guī)定。支出是指人民法院為履行職責(zé)所發(fā)生的各項資金耗費。 《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》對人民法院支出包括的內(nèi)容作出詳盡的規(guī)定，并對人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費開支范圍附表列舉。同時，也規(guī)定了各項支出的管理制度。資產(chǎn)是指人民法院占有或使用的、能以貨幣計量的經(jīng)濟資源，包括固定資產(chǎn)和流動資產(chǎn)，是保障人民法院工作順利進行的重要物質(zhì)條件。《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》對資產(chǎn)管理的要求作出規(guī)定。 《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》對財務(wù)報告和財務(wù)分析編制的要求、財務(wù)監(jiān)督、財務(wù)機構(gòu)及財會人員幾個方面也作出規(guī)定。
訴訟費用是各級人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費的重要來源，要納入各級人民法院的單位預(yù)算。訴訟費用管理狀況、經(jīng)費保障水平與訴訟收費制度實施效果的密切聯(lián)系可想而知。通過上述對訴訟費用管理制度變遷與發(fā)展的考察，可以看出訴訟費用管理制度的每一步變遷與改革都是由訴訟費用征收制度領(lǐng)域的問題和不規(guī)范行為引致的，也是為了解決這些問題，促使訴訟費用征收規(guī)范化而服務(wù)的。
二、我國訴訟收費制度改革： “囚徒困境”與“諾思悖論”
我國訴訟收費制度改革面臨兩個問題，一是要減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，降低訴訟費用；二是要保障法院經(jīng)費，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件。第一個目標(biāo)是法治國家的政府獲得其正當(dāng)性的必然選擇；第二個目標(biāo)是法院和法官群體的現(xiàn)實要求。低訴訟費用意味著政府要增加財政投入，保障法院經(jīng)費，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件最直接的辦法當(dāng)然是增加訴訟費收入。這也是當(dāng)前在訴訟費用升降問題上，學(xué)者和法官群體的爭議所在。最理想的結(jié)果降低訴訟費用，法院經(jīng)費的缺口由政府財政支付。然而，作為兩類都要謀求自己利益最大化的主體，在眾多的財政需求的壓力下，政府會選擇盡可能少地向法院提供財政支持，同時為了獲得其正當(dāng)性還要降低訴訟費用；法院和法官作為被動接受制度安排的主體，為了實現(xiàn)其自身利益的最大化，最佳選擇就是將自身的需求轉(zhuǎn)嫁到當(dāng)事人身上。這樣的結(jié)果就是正式的收費雖然減下來，非正式的收費卻可能潛滋暗長，法官向當(dāng)事人的尋租現(xiàn)象可能增多。這在一定程度上會促生司法腐敗，進而，也動搖了政府的正當(dāng)性。博弈論是研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡，也就是說，當(dāng)一個主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過來影響到其他主體選擇時的決策問題和均衡問題。政府與法院之間在圍繞審判的資源獲取與分配領(lǐng)域的行為事實上也是一種博弈。
（一） 降低訴訟費用與訴訟費用在法院經(jīng)費中的重要性
降低訴訟費用與訴訟費用在當(dāng)前法院運轉(zhuǎn)中的重要性顯然構(gòu)成一組尖銳的矛盾。降低訴訟費用是公眾接近司法的必要條件，然而，降低訴訟費用又會影響到法院的正常運轉(zhuǎn)。公眾接近司法的程度不足將使司法的價值不能充分體現(xiàn)，司法的公信力影響的范圍也會受到限制，但是，倘若，法院不能正常運轉(zhuǎn)司法的價值更難體現(xiàn)，根據(jù)2002年1月1日起施行的《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》中的規(guī)定，我國法院的審判成本即法院的支出主要由三大塊構(gòu)成，第一，基本支出（包括機關(guān)經(jīng)費支出、外事經(jīng)費支出和業(yè)務(wù)費支出），其中機關(guān)經(jīng)費支出包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費兩部分。 第二，項目支出，其范圍按照財政部門規(guī)定的項目計劃予以確認(rèn)，其項目申報、審核、實施、監(jiān)督檢查和績效考核按財政部門的有關(guān)項目管理辦法執(zhí)行。第三，自籌基本建設(shè)支出包括法院業(yè)務(wù)用房、人民法庭等建設(shè)支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構(gòu)成，即財政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。 其中財政預(yù)算撥款收入，是指各級財政部門核定給人民法院的年度財政預(yù)算資金；預(yù)算外資金收入，是指暫未納入預(yù)算管理，由財政部門從財政專戶按照規(guī)定核撥給人民法院的訴訟費收入和經(jīng)財政部門核準(zhǔn)由人民法院按計劃使用，不上繳財政專戶的少量預(yù)算外資金。從人民法院的收入結(jié)構(gòu)來看，不上繳財政專戶的少量預(yù)算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費收入和財政撥款（即預(yù)算內(nèi)收入）構(gòu)成。對已公開的法院收支情況統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，也驗證了上述結(jié)論，訴訟費用在維持法院運轉(zhuǎn)中起著舉足輕重的作用。
國家設(shè)立審判制度，為社會上各種各樣的當(dāng)事人通過訴訟解決糾紛提供司法服務(wù)，需要持續(xù)地支出費用。而這些費用作為審判的成本或支撐審判的資源，又必須直接或間接地向社會獲取。從審判資源的供給方式上看，大抵有兩種，一是國家（包括地方各級政府）向法院投入從別的地方取得的資源以支持其審判，二是要求法院通過審判收費來自行解決其審判成本的支出。前一種選擇為“公共負(fù)擔(dān)原則”，后一種選擇為“當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則”。
綜上所述，在我國公共財政的現(xiàn)有狀況下，繼續(xù)大幅度地增加對法院的投入實在是件困難而又不無風(fēng)險的事情。是不是除了從公正審判、依法治國的高度，呼喚公共財政制度的改革步伐更快一些，更穩(wěn)一些之外，在這一領(lǐng)域就無所作為了呢？八十年代以來，我國一直在強調(diào)“制度挖潛”，應(yīng)用到我們分析的話題上，應(yīng)該相信由于制度安排上的不妥當(dāng)性的客觀存在，國家財政預(yù)算體制、財政收付體制、審判資源的管理和使用上還有尚待“清理”和“壓縮”的空間。
（三）法院財政體制的非憲政化問題
在第一部分對我國訴訟費用管理制度的梳理和概述中，我們沒有發(fā)現(xiàn)作為權(quán)力機關(guān)的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會及其常務(wù)委員會的身影。這是一個偶然嗎？如果聯(lián)系財政權(quán)，這一重要的國家權(quán)力，非憲政化的事實，應(yīng)該承認(rèn)這絕非偶然。
財政權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，是國家機關(guān)履行其管理公共事務(wù)職權(quán)的基礎(chǔ)。因此，近現(xiàn)代國家都通過憲法對財政權(quán)作出規(guī)定并建立相應(yīng)的財政監(jiān)督體制。財政權(quán)在民主憲政中占有重要地位，規(guī)范財政權(quán)是近代憲政的重要內(nèi)容，是人民主權(quán)和基本人權(quán)原則的體現(xiàn)，規(guī)范財政權(quán)是民主和法治的保障。財政權(quán)既與立法權(quán)有關(guān)，也與行政權(quán)有關(guān)，因此它不能屬于某一個國家機關(guān)的專有職權(quán)，因此，它屬于混合型的權(quán)力。我國憲法學(xué)家對財政權(quán)在立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的分散配置進行了歸納和研究。具體來講，貨幣的發(fā)行、財政立法、稅目和稅率的確定、財政支出的規(guī)模以及財政監(jiān)督屬于議會的權(quán)力。而預(yù)算法案的提出、政府經(jīng)費的使用及監(jiān)督屬于行政部門的權(quán)力。議會的財政權(quán)是一種決定權(quán)，與行政部門的財政權(quán)相比，它擁有對財政的實際的控制權(quán)，這種權(quán)力的形成既有歷史因素，也有其現(xiàn)實的合理性。由代議機關(guān)控制財政是民主制度穩(wěn)定的手段之一，如果財政權(quán)完全由行政部門控制，那么國家權(quán)力的配置將會不利于代議機關(guān)行使其職權(quán)。 法院財政體制的非憲政化在法院財政運行流程中造成諸多不可視而不見的制度“黑洞”，是法院經(jīng)費得不到保障的根本原因。因此，從根本上實現(xiàn)訴訟收費制度改革并使其產(chǎn)生實效，必先從法院財政體制憲政化入手。
三、訴訟費用管理制度的問題所在與改革的構(gòu)想
訴訟費用的管理制度是訴訟收費制度的重要組成部分，對訴訟費用的征收有著很大影響。本部分在考察法院訴訟費管理制度的運行績效與法院財政體制的合理性的基礎(chǔ)上提出改革思路。
（一）對人民法院征收訴訟費用的監(jiān)督
《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》曾規(guī)定，訴訟費用的收取、使用要納入財政管理范圍，并接受財政部門、審計部門和上級人民法院的監(jiān)督。對于財政部門、審計部門和上級人民法院的監(jiān)督方式未作明確規(guī)定。取而代之的《人民法院訴訟費用管理辦法》僅規(guī)定各級人民法院要嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一規(guī)定收取訴訟費用，不得另行制定收費辦法、自行增加收費項目、擴大收費范圍、提高或降低收費標(biāo)準(zhǔn)。對人民法院征收訴訟費用的監(jiān)督主體未作出規(guī)定。我們認(rèn)為當(dāng)事人是對人民法院征收訴訟費用的最適合的監(jiān)督者，建議在交給當(dāng)事人的票據(jù)上應(yīng)列明項目金額，寫清楚所收訴訟費用的計征方法，進而完善當(dāng)事人對訴訟費用征收金額有異議情形下的救濟途徑，對于當(dāng)事人的異議，人民法院有義務(wù)及時作出答復(fù)并妥善處理。
（二）中央統(tǒng)籌缺位、省級統(tǒng)籌效果不彰，貧困落后地區(qū)辦案經(jīng)費得不到保障，間接導(dǎo)致訴訟費用征收中的不當(dāng)行為。
訴訟費用最終要轉(zhuǎn)化為法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費。當(dāng)前我國法院業(yè)務(wù)經(jīng)費保障水平極不平衡。在我國經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，案件數(shù)量多，標(biāo)的數(shù)額大，法院訴訟費收入豐厚，某些省份法院年訴訟費收入達到幾億元。在這些地區(qū)，法院的訴訟費收入不僅可以完全彌補法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費支出，還有大量的剩余。這些地區(qū)的財政部門幾乎不給法院撥款，作為一種補償，財政部門放寬對法院“業(yè)務(wù)補助經(jīng)費”使用范圍的核撥。貧困落后地區(qū)不僅辦案經(jīng)費得不到保障，甚至人員經(jīng)費也不能按時發(fā)放。這就形成法院系統(tǒng)內(nèi)苦樂不均的現(xiàn)象，因而也不可避免地導(dǎo)致一些地區(qū)存在的訴訟費用征收中的不當(dāng)行為。《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》中曾規(guī)定了最高人民法院統(tǒng)籌制度，在《人民法院訴訟費用管理辦法》被取消。《人民法院訴訟費用管理辦法》規(guī)定，省級財政專戶可以按不高于各級地方法院所收取訴訟費用的30％的比例建立省級統(tǒng)籌；省級統(tǒng)籌的訴訟費用，用于統(tǒng)一購置轄區(qū)內(nèi)法院系統(tǒng)必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和補助貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費，不得用于高級法院本身的支出。從目前的情況開，訴訟費用中央統(tǒng)籌缺位，省級統(tǒng)籌制度貫徹不力，有必要進一步加強。
（三）“收支兩條線”制度在法院系統(tǒng)中推行的問題點
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