[ 王曉曄 ]——(2002-7-13) / 已閱29280次
（二） 控制企業合并
在市場經濟條件下，企業并購是經常發生的，而且絕大多數的企業并購對經濟是有利的。特別在我國當前的情況下，企業并購有利于改變我國企業過度分散和規模過小的狀況，有利于促進企業間的人力、物力、財力以及技術方面的合作，從而有利于提高企業的生產效率和競爭力。
然而，市場經濟下的企業本身有著擴大規模和擴大市場份額的自然傾向，如果對合并不加控制，允許企業無限制地購買或者兼并其他的企業，不可避免地會消滅市場上的競爭者，導致壟斷性的市場結構。正是出于維護市場競爭的需要，各國反壟斷法都有控制合并的規定。這種控制的目的不是限制企業的絕對規模，而是保證市場上有競爭者。這方面的法律制度主要是合并的申報和審批制度，即達到一定規模的企業合并需要向反壟斷法的主管機關進行申報。根據美國、德國、日本等許多國家的法律，只要合并可以產生或者加強市場支配地位，反壟斷法主管機關就可以禁止合并。有些國家的法律還規定，什么樣的合并可以推斷為是產生或者加強了市場支配地位。例如德國的《反對限制競爭法》規定，如果合并后一家企業達到了三分之一的市場份額，或者三家或三家以下的企業共同達到二分之一市場份額，或者五家或五家以下的企業共同達到三分之二的市場份額，就可以推斷合并產生或者加強了市場支配地位。
經濟是非常活躍的。有些合并即便產生或者加強了市場支配地位，但是因為某些特殊的情況，政府也應當批準合并。美國司法部1997年批準了波音公司和麥道公司的合并，這一方面是因為麥道公司當時處于瀕臨破產的境地，另一方面因為合并后的企業在國際市場上仍然存在著與歐洲空中客車的競爭。許多國家的反壟斷法規定，如果合并有利于整體經濟或者社會公共利益，政府應當批準合并。需要指出的是，導致壟斷的合并因為會嚴重損害競爭，損害消費者的利益，政府批準這種合并的時候應當非常慎重。
（三） 禁止濫用市場支配地位
實踐中，企業可以通過合法的方式取得市場支配地位，甚至壟斷地位。例如，國家授權一個企業在某個行業享有獨家經營的權利，這個享有特權的企業自然就是一個壟斷企業。企業也可以通過知識產權如專利、版權等取得市場支配地位。例如，微軟公司就是通過知識產權在全世界的軟件市場上取得了市場支配地位。反壟斷法雖然不反對合法的壟斷，但因為合法的壟斷者同樣不受競爭的制約，它們就非常可能會濫用其市場優勢地位，損害市場競爭，損害消費者的利益。因此，國家必須對那些在市場上已經取得了壟斷地位或者市場支配地位的企業加強監督。1997年美國司法部指控微軟公司違反了美國反壟斷法，就是這方面的一個重要案例。
微軟公司一案說明，那些在市場上占據壟斷地位或者支配地位的企業，它們的市場行為會受到政府更為嚴格的管制。這即是說，同一種限制競爭的行為如果發生在不同企業的身上，它們會產生不同的法律后果。例如，消費者購買長虹電視機的時候，如果銷售商要求消費者必須同時購買一臺長虹牌收錄機或者其他產品，消費者一般不會接通受銷售商這種無理的要求，而會轉向購買海爾、TCL或者其他品牌的電視機。這說明，在競爭性的市場上，搭售行為一般不會對消費者造成嚴重的不利后果。然而，消費者安裝電話的時候，如果電話局要求他們購買指定的電話機，否則就不給裝電話，這種搭售行為對市場就有著嚴重的不利影響。一方面，這會嚴重損害消費者的利益，因為他們沒有選擇其他產品的機會；另一方面，這種行為也會嚴重損害競爭，因為它會給某些企業的市場銷售帶來嚴重的不利后果。因此，反壟斷法中關于市場行為的管制主要是針對壟斷企業或者占市場支配地位的企業。
在我國，濫用市場支配地位的企業主要是公用企業。例如，郵電局強行為用戶配發電話機，電力部門強迫用戶購買其指定的配電箱，自來水公司強迫用戶購買其指定的給水設備，煤氣公司強迫用戶購買其指定的煤氣灶和熱水器等。濫用市場支配地位還有其他的表現，例如濫收費用，即對消費者或用戶索取不合理的壟斷高價；低價傾銷，即以低于成本的價格銷售商品，目的是將競爭對手排擠出市場；價格岐視，即對處于相同地位的交易對手使用不同的價格條件，從而使某些企業在市場競爭中處于不利的地位。此外還有抵制或者拒絕交易，例如一個占市場支配地位的化學企業拒絕向一個生產藥品的企業提供它在生產中必不可少的化學原料，在這種情況下，被拒絕供貨的企業就可能被排擠出市場。濫用市場支配地位的法律后果包括停止違法行為，對違法企業進行罰款。此外，受害者還可以要求民事損害賠償。在美國，法院還可以拆散壟斷企業，拆散的目的是將壟斷性的市場變為競爭性的市場。美國法院1982年將美國電話電報公司（AT& T）分為八，在世界上最早打破了電信行業的壟斷。
（四） 禁止行政壟斷
行政壟斷是指政府及其所屬部門濫用行政權力限制競爭的行為。實際上，不管在中國還是在外國，在過去、現在還是將來，政府限制競爭都是對競爭損害最甚的行為。因此，我們在研究反壟斷問題時，就不能把目光僅僅投向企業的限制競爭行為，而還應當注意政府的行為，防止它們濫用行政權力，限制競爭。
由于歷史和體制方面的原因，前蘇聯和東歐國家尤其重視行政壟斷的問題。烏克蘭共和國1992年頒布的《禁止壟斷和企業活動中不正當競爭行為法》第6條明確規定，政府及其所屬部門不得對企業采取岐視的態度，例如出于限制競爭的目的，禁止在某個經濟領域建立新企業，限制企業的某種活動或者某種產品的生產；強迫企業加入企業集團，或者強迫它們向某些企業提供價格便宜的產品；或者禁止在共和國某地區銷售來自其他地區的商品，從而導致一定商品市場的壟斷化；或者對個別企業提供稅收或其他方面的優惠，使它們相對其他企業處于不公平的競爭優勢等等。
行政壟斷在我國當前主要表現為行業壟斷和地方保護主義。行業壟斷即是政府及其所屬部門濫用行政權力，限制經營者的市場準入，排斥、限制或者妨礙市場競爭。這特別表現為一些集行政管理和生產經營于一體的行政性公司、承擔著管理行業任務的大企業集團以及一些掛靠這個局、那個部享受優惠待遇的企業。這些企業憑借政府給予的特權，有著一般企業所不可能具有的競爭優勢，在某些產品的生產、銷售或者原材料的采購上處于人為的壟斷地位，從而不公平地限制了競爭。這種現象被稱為“權力經商”。地方保護主要表現為地方政府禁止外地商品進入本地市場，或者阻止本地原材料銷往外地，由此使全國本應統一的市場分割為一個個狹小的地方市場。例如，有些地方政府為了阻止外地的化肥或者其他產品進入本地市場，專門發布地方文件，禁止本地的單位和個人營銷外地產品，甚至對營銷外地產品的經營者隨意沒收或者罰款。有些地方為了抵制外地啤酒進入本地市場，要求本地居民喝“愛鄉酒”。有些地方為了阻止外地生產的轎車進入本地市場，對外地產品亂收費用。
由于我國當前處于從計劃經濟向市場經濟的過渡階段，企業的限制競爭行為也往往帶有行政色彩。例如1998年我國某些行業出臺的所謂“行業自律價格”。不管如何解釋“行業價格自律”，它們都應當被視為是政府部門縱容企業進行價格協調的行為，是一種強制的價格卡特爾。最先實行行業自律價的中國農機工業協會農用運輸車分會甚至還以不執行行業自律價為由對山東時風集團進行了罰款。然而，從市場經濟的本質來說，強迫企業按照所謂的行業自律價銷售產品是不合理的，因為行業自律價的基礎是行業的平均成本。既然是平均成本，這個成本肯定就高于某些經濟效益較好企業的個別成本，從而限制了這些企業的降價幅度，使它們失去了擴大生產的機會。
行政性限制競爭行為不僅嚴重損害了消費者的利益，而且也嚴重損害了企業的利益。我們可以想象，如果因為地方保護，上海生產的桑塔納轎車只能在上海地區銷售，湖北生產的富康車只能在湖北地區銷售，這些企業就不可能擴大生產，實現規模經濟，從而也不可能提高企業的競爭力。此外，濫用行政權力的行為還為某些政府官員以權謀私和權錢交易提供了機會，在一定程度上引發了腐敗，損害了政府的形象。因此，反壟斷法應當將反行政壟斷作為一個重要而且非常迫切的任務。
四、關于完善我國反壟斷立法的建議
十一屆三中全會以來，隨著我國經濟生活中出現了競爭，我國開始注意反壟斷立法。1980年10月國務院發布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》首次在我國提出了反壟斷，特別是反對行政壟斷的任務。暫行規定指出，“在經濟生活中，除國家指定由有關部門和單位專門經營的產品外，其余的不得進行壟斷，搞獨家經營。”“開展競爭必須打破地區封鎖和部門分割，任何地區和部門都不準封鎖市場，不得禁止外地商品在本地區、本部門銷售。”此后，我國逐步制定了一些涉及反壟斷的法律、法規。比較重要的是1997年12月頒布的價格法和1993年頒布的反不正當競爭法。價格法第十四條第一款規定，經營者不得“相互串通，操縱市場價格，損害其他經營者或者消費者的合法權益。”
反不正當競爭法第六條規定，“公用企業或者其他依法具有獨占地位的經營者，不得限定他人以買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭。”該法第七條規定，“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經營者的商品，限制其他經營者正當的經營活動；政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。”
盡管有上述規定，我國目前的反壟斷立法還存在著諸多問題需要解決。首先，我國至今沒有一部系統和完整的反壟斷法。例如，彩管行業聯合限產是嚴重的限制競爭行為，但我國對此沒有禁止性的規定。我國也沒有對壟斷企業和占市場支配地位的企業進行濫用監督的規定，更沒有控制企業合并的規定，這就不能有效制止企業各種各樣的限制競爭行為。第二，現行的一些反壟斷規定還亟待完善。例如，行政性限制競爭在當前是對競爭損害最甚的行為，可在這個方面我國也缺乏有效的禁止性規定。根據反不正當競爭法第三十條規定，濫用行政權力的法律后果是由其上級機關責令改正。這種做法是不妥的。因為這里的上級機關不是一個確定的機關，更不是一個確定的司法機關，上級機關的工作人員就不一定具有很強的反壟斷意識。另一方面，如果授權上級機關糾正下級機關的違法行為，法律上就應當有一套包括立案、調查、聽證、作出裁決等一系列程序，這從而需要國家投入相當大的人力和財力。這種做法是不現實的。第三，我國目前沒有一個統一的執行反壟斷法的行政主管機關。而且，即便作為最重要的反壟斷執法機關——工商管理部門，它在反壟斷法的執行中也不具有足夠大的權威性和獨立性。特別在各地的地方保護主義中，工商管理部門往往不能以相對超脫的態度，秉公執法。
下面對加強和完善我國反壟斷立法提幾點建議。
第一，我國應盡快制定一個比較系統和比較全面的反壟斷法。反壟斷法律制度是市場經濟國家一百多年來的成功經驗和合理做法，也是是我國社會主義市場經濟體制下一個基本法律制度。經過20多年的經濟體制改革，我國已經有了制定和執行反壟斷法的基礎和條件：一是計劃經濟條件下的價格壟斷制度已經被打破；二是企業的所有制結構已經實現了多元化；三是國有企業享有越來越大的經營自主權，相當程度上已經成為獨立自主的市場主體；四是隨著我國加入世界貿易組織，我國的經濟已經完全融入國際經濟。這就要求我國的經濟體制按照市場經濟的規則運作，建立保護競爭和反對壟斷的法律制度，為企業創造一個自由和公平的競爭環境。借鑒其他國家的立法經驗，我國反壟斷法不僅應當規范限制競爭性的協議，禁止濫用市場支配地位，而且還應當控制企業合并。控制企業合并是預防壟斷的有效措施。如果沒有這種法律制度，我國的市場就非常容易成為壟斷性的結構，特別是那些掌握著高科技和有著資金優勢的大跨國公司非常容易通過并購手段在我國取得市場支配地位，進而濫用它們的市場勢力。
第二，鑒于我國當前經濟生活中的限制競爭主要是來自舊體制下的行政性限制競爭，我們應當在這方面制定一個有效的法律制度，改變當前對行政性限制競爭監督不力的狀況。行政性限制競爭不僅應當與企業的限制競爭行為一樣，受到一個明確和統一的準司法機關的管轄，而且這個機關在制止行政性限制競爭行為的時候，應當在立案、調查和作出裁決等方面有一套透明的程序，有明確的處罰權，從而使當事人能夠對其行為的法律后果有可預見性。當然，行政性限制競爭是我國經濟體制改革的難點，不是一部反壟斷法能夠完全解決了的問題。然而，反壟斷法對此作出明確的禁止性規定 ，這有利于提高各級政府部門的反壟斷意識，有利于它們明確是與非、合法與非法的界限，從而自覺地減少和避免這種違法行為。因此，可以說，反壟斷法是深化我國經濟體制改革的催化劑。
第三、順應世界各國反壟斷立法的潮流，盡可能在所有行業打破壟斷，引入競爭機制。制定反壟斷法時，有些行業可能會以本行業的特殊情況為由要求從反壟斷法中得到豁免。根據發達國家的反壟斷立法經驗，即便是自然壟斷行業，它們也不能憑借其市場支配地位，隨意拒絕其他企業進入網絡或者其他基礎設施。這些規定主要涉及電信、電力、天然氣、鐵路等與管道設施相關的產業部門。打破這些行業的壟斷不僅對于我國履行加入WTO所承擔的開放市場義務是非常必要的，而且還可以推動這些行業的企業努力降低成本，改善服務質量，改善經營管理，從而有利于提高消費者的福利。對于這些行業的立法，我們一方面應當注意開放網絡，另一方面也要注意保護網絡和其他基礎設施的所有權，例如進入者應當支付合理的費用。
第四、反壟斷法應具有域外適用的效力，即這個法律不僅適用于在我國境內產生的限制競爭行為，而且還應當適用于那些在國外產生的但對我國市場競爭有著不利影響的限制競爭行為，這主要指國際卡特爾活動。不久前，歐盟委員會對世界上八家生產維生素的大企業征收了共計8億多歐元的巨額罰款，理由是這些企業商定維生素的銷售價格，損害了歐盟消費者的利益。隨著我國經濟與世界經濟的進一步融合，國際卡特爾自然也會影響我國的市場。因此，我國反壟斷法應具有域外的效力，否則我們就不能有效制裁跨國公司損害我國市場競爭和損害我國消費者利益的行為。
反壟斷法早在1994年就列入第八屆全國人大常委會的立法規劃。1998年又列入第九屆全國人大常委會的立法規劃。這說明，我國已經充分認識到這個法律的重要意義。鑒于市場機制的重要作用，鑒于保護競爭和反對壟斷的必要性和迫切性，我國有關部門應當抓緊時間，盡快地制定和頒布這部法律。
（作者為中國社會科學院法學研究所研究員、博士生導師）
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