[ 張?jiān)诘?]——(2009-11-29) / 已閱27003次
令人欣慰的是，上海市政府在制定金融規(guī)章方面具有光榮的傳統(tǒng)并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。例如，1988年《上海市票據(jù)暫行規(guī)定》，1990年《上海市證券交易管理辦法》、《上海市外債管理規(guī)定》，1991年《上海市人民幣特種股票管理辦法》，1994年《上海市房地產(chǎn)抵押辦法》（1999年修訂）、《上海市征收期貨交易費(fèi)暫行規(guī)定》， 1998年《上海市陸家嘴金融貿(mào)易中心區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》、《上海市產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理辦法》（2004年修訂），2002年《上海市鼓勵(lì)外國(guó)跨國(guó)公司設(shè)立地區(qū)總部的規(guī)定》（2008年修訂），2003年《上海市個(gè)人信用征信管理試行辦法》，2004年《關(guān)于本市推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開(kāi)放和穩(wěn)定發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，2005年《上海市企業(yè)信用征信管理試行辦法》等，這些直接或間接與金融事項(xiàng)有關(guān)的政府規(guī)章都非常具有創(chuàng)新意義。
當(dāng)然，有些規(guī)章也需要進(jìn)一步完善，例如，1998年的《上海市陸家嘴金融貿(mào)易中心區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》，主要規(guī)定了治安秩序、道路交通、道路設(shè)施、綠化、環(huán)境保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生、建筑規(guī)劃、市容、燈光、文明施工等管理內(nèi)容。然而，作為金融城，供電、供水、供氣、消防、安保、餐飲、住宿、培訓(xùn)、專業(yè)書(shū)店等配套服務(wù)，特別是信息、網(wǎng)絡(luò)、郵政、通訊等相關(guān)配套設(shè)施尤為重要。據(jù)悉，有關(guān)部門已經(jīng)起草了包括行政管理、規(guī)劃管理、社會(huì)管理等13個(gè)方面的《陸家嘴金融貿(mào)易區(qū)管理?xiàng)l例》初稿，希望上述問(wèn)題能夠得以補(bǔ)充。企盼盡量避免“在金融城打的要打110”的“創(chuàng)新”情況的發(fā)生。
四、高度重視有關(guān)部門制定的規(guī)范文件
國(guó)發(fā)〔2009〕19號(hào)《意見(jiàn)》，雖是國(guó)家首次用以把上海國(guó)際金融中心建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃部署的文件，也只能說(shuō)具有近似行政法規(guī)效力的規(guī)范性文件，（該《意見(jiàn)》雖于2009年3月25日經(jīng)溫家寶總理主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)，卻以國(guó)發(fā)〔2009〕19號(hào)文件的形式印發(fā)，而沒(méi)有以國(guó)務(wù)院令形式公布。《行政法規(guī)制定程序條例》第二十七條規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布施行；另外，從名稱、內(nèi)容、體例、制定程序等方面看，該《意見(jiàn)》也不符合行政法規(guī)的要求。）尚不能說(shuō)是典型意義上的行政法規(guī)；同樣，滬府發(fā)〔2009〕25號(hào)《實(shí)施意見(jiàn)》也只屬于市府發(fā)布的規(guī)范性文件，（《中華人民共和國(guó)立法法》第七十六條規(guī)定部門規(guī)章由部門首長(zhǎng)簽署命令予以公布。地方政府規(guī)章由省長(zhǎng)或者自治區(qū)主席或者市長(zhǎng)簽署命令予以公布。）不能算是政府規(guī)章；而滬府辦〔2009〕55 號(hào)《通知》，則是市府辦公廳印發(fā)的關(guān)于上海國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè) 2009 年重點(diǎn)工作安排和部門分工的具體行政措施。事實(shí)上誰(shuí)能忽視這些規(guī)范性文件的效力和作用呢？相反，《條例》作為正式的地方法規(guī)，大家卻對(duì)其可操作性議論紛紛。
在現(xiàn)實(shí)生活中，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部門和地方政府除分別發(fā)布行政法規(guī)、部門規(guī)章和政府規(guī)章外，還發(fā)布了大量的其他規(guī)范性文件；（以企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理為例，根據(jù)2008年11月12日國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》有關(guān)問(wèn)題的通知，目前，以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》為龍頭，以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》為基礎(chǔ)，以國(guó)務(wù)院國(guó)資委制定公布的21個(gè)部門行政規(guī)章和115個(gè)規(guī)范性文件為主要內(nèi)容，包括各省市國(guó)資委起草制定的1800多件地方規(guī)章和規(guī)范性文件的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系基本形成。）就上海市而言，市府下屬部門、浦東新區(qū)和其他區(qū)政府以及國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)駐滬分支機(jī)構(gòu)也都印發(fā)了大量規(guī)范性文件。（本文所指規(guī)范性文件，是指法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章之外的，并且規(guī)范化程度較高、體例形式類似法規(guī)或規(guī)章的其他規(guī)范性文件，但是不包括大量的“通知”類文件。）從嚴(yán)格意義上說(shuō)，這些規(guī)范性文件，屬于政策性文件，根本就不屬“法”的范疇，在討論上海國(guó)際金融中心立法形式問(wèn)題時(shí)，似乎沒(méi)有研究之必要。然而，這類規(guī)范性文件的層次級(jí)別雖然不高，但操作性、實(shí)用性很強(qiáng)。在彌漫著濃厚的“縣官不如現(xiàn)管”的中國(guó)文化氛圍中，不能忽視有關(guān)部門印發(fā)的此類“位卑權(quán)重”的規(guī)范文件。其實(shí)，我國(guó)許多具有歷史意義的重大改革，往往就是先通過(guò)這些“不起眼”的小文件開(kāi)始的，這種現(xiàn)象恐怕還將長(zhǎng)期存在。特別是規(guī)范性程度較高、形式類似法規(guī)或規(guī)章、內(nèi)容又較為重要的規(guī)范性文件，在被具有行政法規(guī)、部門規(guī)章、政府規(guī)章制定權(quán)的機(jī)構(gòu)或部門批準(zhǔn)、同意、批轉(zhuǎn)時(shí)，其法律效力就相應(yīng)被提升為具有“準(zhǔn)行政法規(guī)”或“準(zhǔn)規(guī)章”的效力。可以推斷，在上海國(guó)際金融中心建設(shè)初期，非法規(guī)（法律、法規(guī)、規(guī)章）的政策性規(guī)范文件仍將大量存在。需要提及的是中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)和中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)等金融企業(yè)協(xié)會(huì)所發(fā)布的自律規(guī)章也是非常重要的規(guī)范性文件。
市政府發(fā)布的規(guī)范性文件，如1999年《上海市住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款管理辦法》、《上海市住房公積金個(gè)人購(gòu)房貸款管理辦法實(shí)施細(xì)則》，2002年《關(guān)于加強(qiáng)服務(wù)促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)來(lái)上海發(fā)展的若干政策意見(jiàn)》、《關(guān)于外資并購(gòu)本市國(guó)有企業(yè)的若干意見(jiàn)》，2003年《關(guān)于外資并購(gòu)本市國(guó)有企業(yè)若干意見(jiàn)的實(shí)施細(xì)則》、《推進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)行動(dòng)綱要》，2004年《關(guān)于支持金融機(jī)構(gòu)在本市發(fā)展的若干意見(jiàn)》，2005年《關(guān)于上海加速發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)若干政策意見(jiàn)》，2006年《上海國(guó)際金融中心建設(shè)“十一五”規(guī)劃》、《上海市政府關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院文件精神大力推進(jìn)本市保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，2007年《上海市處置金融突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》、《有限責(zé)任公司股權(quán)出質(zhì)登記辦法（試行）》，2008年《關(guān)于本市開(kāi)展小額貸款公司試點(diǎn)工作的實(shí)施辦法》，2009年《上海市人民政府貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》、中共上海市委和市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)上海金融國(guó)資和市屬金融企業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》、《上海市集聚金融資源加強(qiáng)金融服務(wù)促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定》、上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市金融辦等七部門《關(guān)于本市促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資工作實(shí)施意見(jiàn)》等。
區(qū)級(jí)政府印發(fā)的規(guī)范性文件，如2003年《徐匯區(qū)人民政府關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，2005年《2005－2007年浦東新區(qū)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)三年行動(dòng)綱要》、《浦東新區(qū)促進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持意見(jiàn)》，2007年《上海浦東金融核心功能區(qū)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，2008年《關(guān)于浦東新區(qū)支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見(jiàn)》、《浦東新區(qū)支持金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的實(shí)施辦法》、《浦東新區(qū)促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)和股權(quán)投資管理企業(yè)發(fā)展的實(shí)施辦法》、《浦東新區(qū)集聚金融人才實(shí)施辦法》、《浦東新區(qū)科技發(fā)展基金知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押融資專項(xiàng)資金操作細(xì)則》、《黃浦區(qū)鼓勵(lì)跨國(guó)公司設(shè)立地區(qū)總部的若干意見(jiàn)》，2009年《徐匯區(qū)促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展若干意見(jiàn)》、《徐匯區(qū)關(guān)于促進(jìn)金融業(yè)發(fā)展的實(shí)施細(xì)則》、《徐匯區(qū)金融業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》、《盧灣區(qū)關(guān)于加快推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》等。
市府規(guī)章也需要政府部門的規(guī)范性文件予以落實(shí)，如市府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市商務(wù)委等八部門《關(guān)于上海市鼓勵(lì)跨國(guó)公司設(shè)立地區(qū)總部的規(guī)定若干實(shí)施意見(jiàn)》的通知（滬府辦發(fā)〔2008〕50號(hào)），就細(xì)化了《上海市鼓勵(lì)跨國(guó)公司設(shè)立地區(qū)總部的規(guī)定》中的資助與獎(jiǎng)勵(lì)、資金管理、人員流動(dòng)、通關(guān)便利等規(guī)定；再如市國(guó)資委、工商局、產(chǎn)管辦1999年發(fā)布并于2005年和2009年修訂的《上海市產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理辦法實(shí)施細(xì)則》，就是為了具體實(shí)施《上海市產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)管理辦法》；許多創(chuàng)新事項(xiàng)需要通過(guò)政府部門的規(guī)范性文件先行試驗(yàn)，如上海市體改辦等八部門《關(guān)于國(guó)營(yíng)小型和老集體商業(yè)飲食服務(wù)業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)中若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》（滬府財(cái)貿(mào)〔1987〕第9號(hào)）和市體改辦、財(cái)貿(mào)辦、人行市分行發(fā)布的《關(guān)于商業(yè)企業(yè)職工入股轉(zhuǎn)股問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》；最近，為貫徹落實(shí)滬府發(fā)〔2009〕25號(hào)《實(shí)施意見(jiàn)》，進(jìn)一步發(fā)揮信用保險(xiǎn)融資功能，拓寬中小企業(yè)融資渠道，上海市金融服務(wù)辦公室等市府職能部門聯(lián)合國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)駐滬分支機(jī)構(gòu)六部門發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)木市中小企業(yè)信用保險(xiǎn)保單融資工作的若干意見(jiàn)》（滬金融辦通〔2009〕25 號(hào)）等。
國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)派駐上海的分支機(jī)構(gòu)也出臺(tái)了大量的規(guī)范性文件。如上海銀監(jiān)局近年除在《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》頒布之前曾在全國(guó)率先出臺(tái)了《上海銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》外，又相繼制定了《上海銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)企業(yè)社會(huì)責(zé)任指引》、《上海商業(yè)銀行客戶投訴處理指導(dǎo)意見(jiàn)》、《上海銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)案件報(bào)告制度》、《 上海銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)安全保衛(wèi)工作聯(lián)席會(huì)議制度 》、《上海市銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)安全評(píng)估工作方案》、《上海中外資銀行法律部門聯(lián)絡(luò)交流機(jī)制》、《上海中資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)案件防控工作考評(píng)辦法（試行）》等一系列規(guī)范性文件；人民銀行上海分行制定了《上海市支票辦法》、《上海市銀行本票辦法》、《上海市商業(yè)匯票辦法》、《上海市貸記辦法》、《上海市定期借記辦法》、《上海市個(gè)人使用支票銀行本票暫行規(guī)定》、《上海市票據(jù)掛失止付辦法》、《上海市對(duì)外簽發(fā)空頭或簽章不符支票處罰規(guī)定》、《上海市金融業(yè)全面強(qiáng)化反恐怖融資工作指引》、《上海市加強(qiáng)銀行卡安全管理預(yù)防和打擊銀行卡犯罪實(shí)施方案》和《上海市金融機(jī)構(gòu)反洗錢自評(píng)估實(shí)施意見(jiàn)（試行）》等；外管局上海市分局?jǐn)M定了《國(guó)家外匯管理局上海市分局貿(mào)易進(jìn)口付匯分類管理（試行）辦法》；上海證監(jiān)局制定了《上海上市公司分類監(jiān)管工作指引（試行）》；上海保監(jiān)局制定了《上海保險(xiǎn)業(yè)誠(chéng)信體系建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》；上海市高級(jí)人民法院、中共上海市金融工作委員會(huì)、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)上海監(jiān)管局聯(lián)合發(fā)布了《上海法院與中資銀行遵紀(jì)守法合規(guī)從業(yè)庭審教育合作機(jī)制紀(jì)要（試行）》等。
特別具有改革創(chuàng)新意義并值得進(jìn)一步借鑒的是，外管局發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)浦東新區(qū)跨國(guó)公司外匯管理改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的批復(fù)》（匯復(fù)〔2005〕300號(hào)）后，外管局上海市分局發(fā)布的《關(guān)于浦東新區(qū)跨國(guó)公司外匯資金管理方式改革試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》（上海匯發(fā)〔2005〕261號(hào)），通過(guò)其附件方式印發(fā)了《跨國(guó)公司外匯資金境內(nèi)集中管理試點(diǎn)方案實(shí)施細(xì)則》、《跨國(guó)公司借助離岸賬戶進(jìn)行外匯資金集中管理試點(diǎn)方案實(shí)施細(xì)則》、《跨國(guó)公司購(gòu)匯境外放款試點(diǎn)方案實(shí)施細(xì)則》、《放寬跨國(guó)公司境外放款條件限制試點(diǎn)方案實(shí)施細(xì)則》、《跨國(guó)公司集中辦理貿(mào)易收付匯手續(xù)試點(diǎn)方案實(shí)施細(xì)則》、《跨國(guó)公司非貿(mào)易外匯管理改革試點(diǎn)方案實(shí)施細(xì)則》、《放寬跨國(guó)公司進(jìn)入外匯市場(chǎng)條件限制試點(diǎn)方案實(shí)施細(xì)則》、《支持外匯產(chǎn)品創(chuàng)新試點(diǎn)方案實(shí)施細(xì)則》、《跨國(guó)公司外匯資金管理方式改革試點(diǎn)綜合評(píng)估監(jiān)測(cè)實(shí)施細(xì)則》等一系列具有改革創(chuàng)新價(jià)值的配套實(shí)施細(xì)則，直接規(guī)范了浦東新區(qū)跨國(guó)公司外匯資金管理方式改革試點(diǎn)工作。
上海市銀行同業(yè)公會(huì)也制定了許多行業(yè)維權(quán)和自律方面的規(guī)范性文件，如《上海市銀行同業(yè)公會(huì)中資金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合制裁逃廢債行為實(shí)施辦法》、《上海市銀行同業(yè)公會(huì)外資金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合制裁逃廢債行為實(shí)施辦法》、《上海市銀行業(yè)自律公約》、《上海市銀行業(yè)自律公約實(shí)施細(xì)則》、《上海銀行業(yè)從業(yè)人員行為準(zhǔn)則》、《上海銀行業(yè)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)公約》、《上海市銀團(tuán)貸款合作公約》、《上海市銀行同業(yè)公會(huì)維權(quán)公約》、《上海市銀行同業(yè)公會(huì)關(guān)于同業(yè)制裁不良房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》、《上海銀行業(yè)反商業(yè)賄賂公約》等一系列自律性規(guī)范。
上海期貨交易所自2003年以來(lái)出臺(tái)并修訂了《上海期貨交易所章程》、《上海期貨交易所交易規(guī)則》、《上海期貨交易所遠(yuǎn)程交易席位管理暫行規(guī)定》、《上海期貨交易所有色金屬交割商品注冊(cè)管理規(guī)定》、《上海期貨交易所結(jié)算細(xì)則》、《上海期貨交易所燃料油期貨交割實(shí)施細(xì)則（試行）》、《上海期貨交易所交易細(xì)則》、《上海期貨交易所指定交割倉(cāng)庫(kù)管理辦法》、《上海期貨交易所指定交割油庫(kù)管理辦法（試行）》、《上海期貨交易所會(huì)員管理辦法》、《上海期貨交易所違規(guī)處理辦法》、《上海期貨交易所黃金期貨交割實(shí)施細(xì)則（試行）》、《上海期貨交易所指定交割金庫(kù)管理辦法（試行）》、《上海期貨交易所套期保值交易管理辦法》、《上海期貨交易所指定鋼材廠庫(kù)交割辦法（試行）》、《上海期貨交易所風(fēng)險(xiǎn)控制管理辦法》、《上海期貨交易所交割細(xì)則》、《上海期貨交易所標(biāo)準(zhǔn)倉(cāng)單管管理辦法》等一系列自律規(guī)則；至于上海證券交易所不僅發(fā)布了大量的全面系統(tǒng)的業(yè)務(wù)規(guī)則，還制定了《上海證券交易所業(yè)務(wù)規(guī)則制定辦法》，對(duì)上市規(guī)則、交易規(guī)則、會(huì)員管理規(guī)則和該所章程、理事會(huì)議事規(guī)則、理事會(huì)專門委員會(huì)工作細(xì)則以及該所內(nèi)部行政管理制度進(jìn)行規(guī)范。
五、大力推出具有主導(dǎo)作用的部門規(guī)章
根據(jù)《立法法》，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。如中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)和中國(guó)保監(jiān)會(huì)都是國(guó)務(wù)院直屬正部級(jí)事業(yè)單位，依法起草有關(guān)法律和行政法規(guī)、提出制定和修改的建議，制定監(jiān)管規(guī)章、規(guī)則。《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第十五條規(guī)定國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則；《證券法》第一百七十九條規(guī)定國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法制定有關(guān)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則；《保險(xiǎn)法》第一百三十五條規(guī)定國(guó)務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)制定并發(fā)布有關(guān)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)章。
《上海市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)上海國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè) 2009 年重點(diǎn)工作安排和部門分工的通知》（滬府辦〔2009〕55 號(hào)），明確涉及的國(guó)家對(duì)口部門已有“發(fā)展改革委、工業(yè)信息部、交通運(yùn)輸部、國(guó)資委、科技部、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、新聞出版總署、新華社、國(guó)務(wù)院新聞辦、教育部、人民銀行、外匯管理局、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、人力資源和社會(huì)保障部、工商總局、商務(wù)部”等，在今后的實(shí)際工作中肯定還不限于這些部門。
金融創(chuàng)新立法是上海國(guó)際金融中心建設(shè)的必然使命。欲在上海建立國(guó)際金融中心，就必須先行開(kāi)展金融業(yè)務(wù)等方面的改革與創(chuàng)新。這在我國(guó)金融業(yè)實(shí)行“分業(yè)監(jiān)管、垂直監(jiān)管”的體制下，離開(kāi)了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的許可與支持是寸步難行的。所以，《上海市人民政府貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)建設(shè)國(guó)際金融中心和國(guó)際航運(yùn)中心意見(jiàn)的實(shí)施意見(jiàn)》（滬府發(fā)〔2009〕25號(hào)）提出“積極配合國(guó)家金融管理部門，完善金融創(chuàng)新政策和機(jī)制，爭(zhēng)取率先開(kāi)展金融創(chuàng)新機(jī)制改革試點(diǎn)，促進(jìn)上海加快形成以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向、金融市場(chǎng)和金融企業(yè)為主體的金融創(chuàng)新機(jī)制”是非常科學(xué)可行的。
筆者認(rèn)為，“率先開(kāi)展金融創(chuàng)新機(jī)制改革試點(diǎn)”的直接體現(xiàn)形式，就是大力推出具有主導(dǎo)作用的金融部門規(guī)章。而且，此類規(guī)章的適用范圍開(kāi)始可以限于局部地區(qū)，甚至在規(guī)章的標(biāo)題中就已直接標(biāo)明。如1990年中國(guó)人民銀行以第2號(hào)令發(fā)布的《上海外資金融機(jī)構(gòu)、中外合資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》；1996年中國(guó)人民銀行頒布的《上海浦東外資金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)暫行管理辦法》，允許外資銀行在上海浦東試點(diǎn)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)，試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后可推廣；2009中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、商務(wù)部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)共同制定了《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》，接著中國(guó)人民銀行出臺(tái)了《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法實(shí)施細(xì)則》，在上海市和廣東省廣州、深圳、珠海、東莞4城市先行開(kāi)展跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)。為保障跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)工作的順利進(jìn)行，中國(guó)人民銀行上海總部根據(jù)《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》及其《實(shí)施細(xì)則》，結(jié)合上海市實(shí)際，制定了《上海市跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)操作規(guī)程》。
我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅為特定地區(qū)、甚至還為特定金融機(jī)構(gòu)制定特別規(guī)章，如2003年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)制定了《關(guān)于中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行公司治理改革與監(jiān)管指引》、2009年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行三農(nóng)金融事業(yè)部制改革與監(jiān)管指引》。這些立法創(chuàng)新舉措，充分體現(xiàn)了我國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與時(shí)俱進(jìn)、特事特辦的原則，對(duì)促進(jìn)上海國(guó)際金融中心立法工作具有極大的借鑒啟發(fā)意義。今后，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)完全可單獨(dú)甚聯(lián)合為上海國(guó)際金融中心建設(shè)專門制定部門規(guī)章或部門聯(lián)合規(guī)章。也可以說(shuō)，今后在一定時(shí)期內(nèi)為解決上海金融業(yè)的一些創(chuàng)新立法問(wèn)題，除《憲法》、《立法法》和其他法律明確限定須通過(guò)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院或上海市人大的立法程序解決外，大多數(shù)情況下可通過(guò)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的部門規(guī)章予以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家金融管理部門制定的部門規(guī)章始終具有主導(dǎo)作用。
六、盡可能推出專項(xiàng)行政法規(guī)或者政策
國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，其中包括“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授予的其他職權(quán)”。特別值得關(guān)注的是，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。
筆者認(rèn)為，國(guó)務(wù)院可以通過(guò)下列方式制定有關(guān)上海國(guó)際金融中心建設(shè)的行政法規(guī)、規(guī)范性文件或政策：
法定立法。如《中華人民共和國(guó)證券法》第二條第三款特別規(guī)定：“證券衍生品種發(fā)行、交易的管理辦法，由國(guó)務(wù)院依照本法的原則規(guī)定。”這是證券法新增加的內(nèi)容。該規(guī)定一方面明確了證券衍生品種的法律地位，允許證券方面的金融創(chuàng)新；另一方面依法加強(qiáng)監(jiān)督管理，以維護(hù)市場(chǎng)秩序與安全。同時(shí)，也是國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)特殊法定立法職責(zé)，有關(guān)上海國(guó)際金融中心立法也不例外。
受權(quán)立法。資料顯示，改革開(kāi)放30多年來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)已先后于1983年、1984年、1985年三次授權(quán)國(guó)務(wù)院就“安置老弱病殘干部和工人退休退職”、“工商稅制”、“經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放”方面問(wèn)題進(jìn)行受權(quán)立法。特別是1985年六屆全國(guó)人大第三次會(huì)議做出的“授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面制定暫行規(guī)定或者條例”的決定影響深遠(yuǎn)，對(duì)我們現(xiàn)在和將來(lái)解決上海國(guó)際金融中心建設(shè)中遇到的“金融稅收”和“金融監(jiān)管”等立法難題，仍有直接的借鑒意義。
批準(zhǔn)規(guī)章。1990年中國(guó)人民銀行第2號(hào)令發(fā)布的《上海外資金融機(jī)構(gòu)、中外合資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》，是經(jīng)過(guò)1990年9月7日國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的。形式上看是部門規(guī)章，實(shí)質(zhì)上具有“準(zhǔn)行政法規(guī)”的效力。
轉(zhuǎn)發(fā)規(guī)章。如根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部等部門關(guān)于推動(dòng)我國(guó)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕32號(hào)）的精神，文化部會(huì)同有關(guān)部門于2008年印發(fā)了《動(dòng)漫企業(yè)認(rèn)定管理辦法（試行）》。為促進(jìn)我國(guó)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展，增強(qiáng)動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力，2009年財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于扶持動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》（財(cái)稅〔2009〕65號(hào)）。解決上海國(guó)際金融中心建設(shè)中遇到的“金融稅收”問(wèn)題，可以參照處理。
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