[ 陸思 ]——(2010-5-22) / 已閱13623次
論行政執(zhí)法與法治政府構(gòu)建
陸思
內(nèi)容摘要：建設(shè)法治政府是我國(guó)依法治國(guó)的目標(biāo)之一，法治政府的內(nèi)涵有陽(yáng)光政府、有限政府、服務(wù)型政府等等。在建設(shè)法治政府的過(guò)程中，需要嚴(yán)格行政執(zhí)法，提高服務(wù)質(zhì)量，以體現(xiàn)建設(shè)法治政府的基本要求。為此，需要建立嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、查處違法行政行為、建立高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍，還需要在公務(wù)員隊(duì)伍中樹(shù)立行政服務(wù)的理念，以滿(mǎn)足嚴(yán)格行政執(zhí)法。
關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政服務(wù)；法治政府
前言
行政執(zhí)法是法律實(shí)施的重要階段，直接關(guān)系到我國(guó)法治社會(huì)的建設(shè)。目前，行政執(zhí)法中還存在一些問(wèn)題，導(dǎo)致行政管理的目的沒(méi)有很好地實(shí)現(xiàn)，或者在行政執(zhí)法中出現(xiàn)了一些如暴力執(zhí)法等不文明、不合法的現(xiàn)象，造成了政府信譽(yù)的降低。因此，有必要從法學(xué)的視角來(lái)研究如何嚴(yán)格行政執(zhí)法，提高服務(wù)質(zhì)量，建設(shè)有限政府、陽(yáng)光政府和服務(wù)型政府。本文從嚴(yán)格行政執(zhí)法，提高服務(wù)質(zhì)量出發(fā)，對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法中的相關(guān)問(wèn)題展開(kāi)一些分析探討，以期能夠促進(jìn)我國(guó)行政法治的實(shí)現(xiàn)。
一、行政執(zhí)法概述
（一）行政執(zhí)法的概念
行政執(zhí)法是政府依據(jù)國(guó)家法律法規(guī),運(yùn)用國(guó)家資源管理國(guó)家、社會(huì)的具體行政行為。它是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán)時(shí)依照法定職權(quán)和法定程序，將法律、法規(guī)和規(guī)章直接用于個(gè)人或組織，使國(guó)家行政管理職能得以實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)。 行政執(zhí)法是法律實(shí)施的重要階段，這是因?yàn)樾姓䦂?zhí)法所執(zhí)行的正是法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的行政管理。行政執(zhí)法也是法制建設(shè)中的一個(gè)難點(diǎn)，這是因?yàn)檎莆招姓䴔?quán)的有關(guān)部門(mén)在管理活動(dòng)中有著一定的自由裁量權(quán)，任何權(quán)力都有腐敗的可能，加上我國(guó)行政權(quán)一向比較強(qiáng)大，社會(huì)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督力度有限，因此行政執(zhí)法中還有一些問(wèn)題亟待解決。
（二）行政執(zhí)法的特點(diǎn)
行政執(zhí)法與其他法律手段有一定的區(qū)別。本文將行政執(zhí)法活動(dòng)與立法活動(dòng)和司法活動(dòng)相區(qū)別，以此體現(xiàn)行政執(zhí)法的不同之處。
第一、和立法活動(dòng)相比較。和立法活動(dòng)相比較，行政執(zhí)法活動(dòng)是對(duì)法律的執(zhí)行，而立法是對(duì)社會(huì)利益的第一次分配，屬于法律創(chuàng)制過(guò)程，而不是法律實(shí)施過(guò)程，兩者在法律實(shí)施機(jī)制中屬于不同的地位和階段。
第二、和司法活動(dòng)相比較。和司法活動(dòng)相比較，行政執(zhí)法活動(dòng)是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，而司法過(guò)程是為了解決社會(huì)糾紛。司法權(quán)具有被動(dòng)性、終極性等特點(diǎn)，而行政執(zhí)法活動(dòng)卻具有主動(dòng)性，非終局性的特點(diǎn)。之所以說(shuō)行政執(zhí)法的非終局性，是因?yàn)樾姓䦂?zhí)法本身也會(huì)進(jìn)入司法審查的視野，如果行政主體違法執(zhí)法，則會(huì)受到司法的審查，會(huì)被判決敗訴，要求重新作出行政行為或者撤銷(xiāo)行政行為。
二、行政執(zhí)法的要求
（一）行政執(zhí)法的重要性
從上文的分析可以看到，行政執(zhí)法在法律實(shí)施機(jī)制中處于重要的地位，如果沒(méi)有行政執(zhí)法，法律必將無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而成為一紙空文。在現(xiàn)代社會(huì)，大社會(huì)小政府的理念已經(jīng)受到了一定的挑戰(zhàn)，各國(guó)行政權(quán)都在一定程度上產(chǎn)生了一些擴(kuò)張，行政權(quán)已經(jīng)介入了社會(huì)生活的方方面面，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域更是如此。例如，2008年世界各國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)采取的救市行動(dòng)就體現(xiàn)了各國(guó)行政權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈干預(yù)。
從行政管理的角度來(lái)看，行政執(zhí)法活動(dòng)是實(shí)現(xiàn)政府管理社會(huì)目的的必要途徑，例如，政府通過(guò)治安管理方面的行政執(zhí)法，可以打擊一些違法活動(dòng)，保障社會(huì)的長(zhǎng)治久安；從私權(quán)保護(hù)的角度來(lái)看，行政執(zhí)法活動(dòng)可以保護(hù)公民的私權(quán)利，維護(hù)納稅人應(yīng)該享有的利益。
當(dāng)然，行政執(zhí)法也存在一定的危險(xiǎn)性，這是因?yàn)闄?quán)力都存在異化的可能，一些權(quán)力的行使者可能會(huì)為了一己之私，而越權(quán)執(zhí)法或者不按照法律規(guī)定的途徑來(lái)執(zhí)法，因此需要法律對(duì)于行政執(zhí)法保持一定的警惕性，防止出現(xiàn)違法行政行為。
（二）嚴(yán)格行政執(zhí)法
本文認(rèn)為行政執(zhí)法的第一大要求是嚴(yán)格行政執(zhí)法。嚴(yán)格行政執(zhí)法有著豐富的內(nèi)涵，本文將嚴(yán)格行政執(zhí)法解讀為亮點(diǎn)內(nèi)容：
第一、行政執(zhí)法必須實(shí)現(xiàn)程序正義。
程序正義是法治的一般要求 ，體現(xiàn)著法治的精神。行政執(zhí)法必須體現(xiàn)程序正義，即法律實(shí)施者需要按照法律規(guī)定的程序來(lái)進(jìn)行執(zhí)法，而不能違反程序。法律程序的對(duì)行政權(quán)的制約，體現(xiàn)了分權(quán)制衡的思想，即立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。此外，行政執(zhí)法活動(dòng)中也應(yīng)該給予相對(duì)人一定的程序性權(quán)利。例如，給予行政相對(duì)人申辯的權(quán)利、聽(tīng)證的權(quán)利以及申訴的權(quán)利乃至訴訟的權(quán)利等等，這些程序性權(quán)利也是法律所規(guī)定的，是法律賦予行政相對(duì)人的不可剝奪的權(quán)利。
第二、行政執(zhí)法必須盡可能實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。
實(shí)體正義是指實(shí)體法上的正義，是一種目的正義。行政執(zhí)法應(yīng)該盡可能實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，以滿(mǎn)足行政管理的要求和保護(hù)相對(duì)人利益的要求。之所以說(shuō)行政執(zhí)法必須盡可能實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，而不是說(shuō)必須完全實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，是因?yàn)閷?shí)體正義并非總是能夠?qū)崿F(xiàn)。例如，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的違法行為采取了行政處罰，即使相對(duì)人確實(shí)是冤枉的，但是行政相對(duì)人在證據(jù)上不力，也會(huì)承受不利的后果。
（三）提高服務(wù)質(zhì)量
行政執(zhí)法的第二大要求是提高服務(wù)質(zhì)量，行政管理活動(dòng)在本質(zhì)上是政府提供的一種公共產(chǎn)品、公共服務(wù)。具體來(lái)說(shuō)，就是納稅人通過(guò)納稅來(lái)上繳稅款，形成公共資金，政府通過(guò)利用這筆公共資金，來(lái)為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，以滿(mǎn)足納稅人對(duì)于安全、便捷等需要。所以，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)該形成良好的服務(wù)意識(shí)，應(yīng)該意識(shí)到行政管理活動(dòng)已經(jīng)不是單純的管理，而是一種服務(wù)活動(dòng)，是給納稅人提供的服務(wù)活動(dòng)。
因此，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，政府作為公共產(chǎn)品的提供者，必須提高服務(wù)質(zhì)量，在行政管理活動(dòng)中不能對(duì)行政相對(duì)人冷眼相待，更不能態(tài)度冷漠，而是需要以服務(wù)者的身份和態(tài)度，為行政相對(duì)人提供服務(wù)，目前，很多地方都建立了行政服務(wù)大廳，在大廳里實(shí)現(xiàn)多個(gè)機(jī)關(guān)集中辦公，便利于行政相對(duì)人獲取行政服務(wù)，這是一種很好的做法，值得推廣，但是在推廣過(guò)程中需要進(jìn)一步采取措施，保障行政服務(wù)理念的貫徹。
三、行政執(zhí)法在法治建設(shè)中的目標(biāo)
本文在上文的基礎(chǔ)上，探討行政執(zhí)法在行政法治建設(shè)中的作用。法治體現(xiàn)的是法律對(duì)權(quán)力的制約，因此行政執(zhí)法作為一種法律實(shí)施活動(dòng)，需要做到以下幾點(diǎn)：
（一）構(gòu)建陽(yáng)光政府
陽(yáng)光政府的建設(shè)是指政府行使行政權(quán)的整個(gè)過(guò)程，都應(yīng)該公開(kāi)而透明，除非特殊的涉密事項(xiàng)，公民有權(quán)知曉。陽(yáng)光政府的價(jià)值訴求同樣是為了監(jiān)督權(quán)力，讓政府運(yùn)行在陽(yáng)光下，拒絕暗箱操作，自覺(jué)接受人民監(jiān)督。當(dāng)然，法治政府的陽(yáng)光、公開(kāi)同樣是政府的法律義務(wù)。《政府信息公開(kāi)條例》的制定與實(shí)施，是在構(gòu)建陽(yáng)光政府過(guò)程中的一大進(jìn)步，具有里程碑式的意義。但是我們同樣應(yīng)該看到，《政府信息公開(kāi)條例》是政府制定的行政法規(guī)，在效力層級(jí)上還不屬于法律，因此，陽(yáng)光政府的建設(shè)還有很大的提升空間。
（二）構(gòu)建有限政府
“現(xiàn)代社會(huì)理想的狀態(tài)是小政府大社會(huì)，政府的權(quán)力應(yīng)是有限的，不能無(wú)事不管，對(duì)于通過(guò)社會(huì)自治能夠解決的問(wèn)題，政府不宜過(guò)多插手。” 法治政府應(yīng)當(dāng)是有限政府，即法治政府的權(quán)力運(yùn)行是有邊界的。這種有限性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一、政府的權(quán)力是有限的。政府的權(quán)力來(lái)自于人民和法律的授予，這種授予是有限的；第二、政府使用權(quán)力的方式是有限的。政府對(duì)公權(quán)力的使用必須按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，且必須符合法定的方式。否則，即使使用公權(quán)力的目標(biāo)是為了促進(jìn)公共利益，但是這種權(quán)力使用方式也是違法的。本文同時(shí)還認(rèn)為，有限政府的必然邏輯結(jié)果之一還包括政府的責(zé)任有限。在依法治國(guó)的背景下，既然政府的權(quán)力及其使用權(quán)力的方式是有限的，那么政府在使用權(quán)力過(guò)程中產(chǎn)生的責(zé)任也是有限的，因此我們?cè)趶?qiáng)調(diào)有限政府的同時(shí)，也應(yīng)該明確這一點(diǎn)。法治時(shí)代是一個(gè)權(quán)利明晰，權(quán)力邊界清晰的時(shí)代，我們應(yīng)該承認(rèn)有限政府的“有限責(zé)任”。
（二）構(gòu)建服務(wù)型政府
所謂“服務(wù)型政府”是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過(guò)法定程序和民主公開(kāi)的方式組建起來(lái)的、以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。 公共性是服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性之一。它應(yīng)以公民為本位或中心，以有效促進(jìn)公共利益最大化為宗旨，來(lái)為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共服務(wù)。 服務(wù)型政府的相關(guān)理論在上文已經(jīng)有所闡述，本文需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，法治政府也必然是服務(wù)型政府，服務(wù)型政府的建設(shè)體現(xiàn)了政府與公民之間的關(guān)系與狀態(tài)：即政府是社會(huì)的仆役，而公民才是社會(huì)的主人。目前，我國(guó)官本位思想還比較濃厚，行政服務(wù)的理念還沒(méi)有建立，因此本文認(rèn)為有必要從教育的角度，來(lái)對(duì)各級(jí)政府的公務(wù)員灌輸這樣的理念，同時(shí)還要通過(guò)一系列的監(jiān)督機(jī)制，來(lái)保障服務(wù)型政府的建立。
四、嚴(yán)格行政執(zhí)法提高服務(wù)質(zhì)量的對(duì)策
為了實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格行政執(zhí)法，提高服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)，本文根據(jù)法學(xué)理論和我國(guó)的法律實(shí)踐，提出一些對(duì)策和建議。
（一）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)
目前我國(guó)行政執(zhí)法存在諸如執(zhí)法違法、隨意執(zhí)法、執(zhí)法不公以及行政越權(quán)等問(wèn)題,這反映了行政執(zhí)法者法治意識(shí)淡漠,缺乏依法行政的基本素質(zhì)。 沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。因此，監(jiān)督機(jī)制的建立與完善也是構(gòu)建法治政府的重要內(nèi)容之一，是建立有限政府、透明政府、責(zé)任政府的保障。完善行政監(jiān)督體制主要包括兩方面的內(nèi)容：內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督主要是指政府通過(guò)自身的內(nèi)部建設(shè)，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督等，此外行政復(fù)議制度也屬于這一種監(jiān)督類(lèi)型。外部監(jiān)督是指通過(guò)黨派、人民團(tuán)體、其他國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)監(jiān)督政府的行為。本文認(rèn)為，其中最重要的是司法監(jiān)督。在法治社會(huì)，法律至上，政府行為的合法與否，可由司法機(jī)關(guān)來(lái)裁斷。從某種意義上來(lái)說(shuō)，司法審查機(jī)制的完善與否，直接表明一國(guó)的依法行政水平。因此，我國(guó)應(yīng)該完善司法審查機(jī)制，通過(guò)司法審查機(jī)制來(lái)促進(jìn)政府依法行政。
（二）加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)
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