[ 陸思 ]——(2010-5-22) / 已閱12993次
論行政執法與法治政府構建
陸思
內容摘要：建設法治政府是我國依法治國的目標之一，法治政府的內涵有陽光政府、有限政府、服務型政府等等。在建設法治政府的過程中，需要嚴格行政執法，提高服務質量，以體現建設法治政府的基本要求。為此，需要建立嚴格的執法監督機制、查處違法行政行為、建立高素質的公務員隊伍，還需要在公務員隊伍中樹立行政服務的理念，以滿足嚴格行政執法。
關鍵詞：行政執法；行政服務；法治政府
前言
行政執法是法律實施的重要階段，直接關系到我國法治社會的建設。目前，行政執法中還存在一些問題，導致行政管理的目的沒有很好地實現，或者在行政執法中出現了一些如暴力執法等不文明、不合法的現象，造成了政府信譽的降低。因此，有必要從法學的視角來研究如何嚴格行政執法，提高服務質量，建設有限政府、陽光政府和服務型政府。本文從嚴格行政執法，提高服務質量出發，對我國行政執法中的相關問題展開一些分析探討，以期能夠促進我國行政法治的實現。
一、行政執法概述
（一）行政執法的概念
行政執法是政府依據國家法律法規,運用國家資源管理國家、社會的具體行政行為。它是指行政機關和法律、法規授權的組織在行政管理活動中行使行政職權時依照法定職權和法定程序，將法律、法規和規章直接用于個人或組織，使國家行政管理職能得以實現的活動。 行政執法是法律實施的重要階段，這是因為行政執法所執行的正是法律、法規、規章等規范性文件，體現了國家對社會的行政管理。行政執法也是法制建設中的一個難點，這是因為掌握行政權的有關部門在管理活動中有著一定的自由裁量權，任何權力都有腐敗的可能，加上我國行政權一向比較強大，社會對行政權的監督力度有限，因此行政執法中還有一些問題亟待解決。
（二）行政執法的特點
行政執法與其他法律手段有一定的區別。本文將行政執法活動與立法活動和司法活動相區別，以此體現行政執法的不同之處。
第一、和立法活動相比較。和立法活動相比較，行政執法活動是對法律的執行，而立法是對社會利益的第一次分配，屬于法律創制過程，而不是法律實施過程，兩者在法律實施機制中屬于不同的地位和階段。
第二、和司法活動相比較。和司法活動相比較，行政執法活動是為了實現行政管理的目的，而司法過程是為了解決社會糾紛。司法權具有被動性、終極性等特點，而行政執法活動卻具有主動性，非終局性的特點。之所以說行政執法的非終局性，是因為行政執法本身也會進入司法審查的視野，如果行政主體違法執法，則會受到司法的審查，會被判決敗訴，要求重新作出行政行為或者撤銷行政行為。
二、行政執法的要求
（一）行政執法的重要性
從上文的分析可以看到，行政執法在法律實施機制中處于重要的地位，如果沒有行政執法，法律必將無法實現，而成為一紙空文。在現代社會，大社會小政府的理念已經受到了一定的挑戰，各國行政權都在一定程度上產生了一些擴張，行政權已經介入了社會生活的方方面面，在經濟領域更是如此。例如，2008年世界各國對經濟采取的救市行動就體現了各國行政權對經濟的強烈干預。
從行政管理的角度來看，行政執法活動是實現政府管理社會目的的必要途徑，例如，政府通過治安管理方面的行政執法，可以打擊一些違法活動，保障社會的長治久安；從私權保護的角度來看，行政執法活動可以保護公民的私權利，維護納稅人應該享有的利益。
當然，行政執法也存在一定的危險性，這是因為權力都存在異化的可能，一些權力的行使者可能會為了一己之私，而越權執法或者不按照法律規定的途徑來執法，因此需要法律對于行政執法保持一定的警惕性，防止出現違法行政行為。
（二）嚴格行政執法
本文認為行政執法的第一大要求是嚴格行政執法。嚴格行政執法有著豐富的內涵，本文將嚴格行政執法解讀為亮點內容：
第一、行政執法必須實現程序正義。
程序正義是法治的一般要求 ，體現著法治的精神。行政執法必須體現程序正義，即法律實施者需要按照法律規定的程序來進行執法，而不能違反程序。法律程序的對行政權的制約，體現了分權制衡的思想，即立法權對行政權的制約。此外，行政執法活動中也應該給予相對人一定的程序性權利。例如，給予行政相對人申辯的權利、聽證的權利以及申訴的權利乃至訴訟的權利等等，這些程序性權利也是法律所規定的，是法律賦予行政相對人的不可剝奪的權利。
第二、行政執法必須盡可能實現實體正義。
實體正義是指實體法上的正義，是一種目的正義。行政執法應該盡可能實現實體正義，以滿足行政管理的要求和保護相對人利益的要求。之所以說行政執法必須盡可能實現實體正義，而不是說必須完全實現實體正義，是因為實體正義并非總是能夠實現。例如，行政機關對相對人的違法行為采取了行政處罰，即使相對人確實是冤枉的，但是行政相對人在證據上不力，也會承受不利的后果。
（三）提高服務質量
行政執法的第二大要求是提高服務質量，行政管理活動在本質上是政府提供的一種公共產品、公共服務。具體來說，就是納稅人通過納稅來上繳稅款，形成公共資金，政府通過利用這筆公共資金，來為社會提供公共產品，以滿足納稅人對于安全、便捷等需要。所以，各級政府部門應該形成良好的服務意識，應該意識到行政管理活動已經不是單純的管理，而是一種服務活動，是給納稅人提供的服務活動。
因此，從這個角度來說，政府作為公共產品的提供者，必須提高服務質量，在行政管理活動中不能對行政相對人冷眼相待，更不能態度冷漠，而是需要以服務者的身份和態度，為行政相對人提供服務，目前，很多地方都建立了行政服務大廳，在大廳里實現多個機關集中辦公，便利于行政相對人獲取行政服務，這是一種很好的做法，值得推廣，但是在推廣過程中需要進一步采取措施，保障行政服務理念的貫徹。
三、行政執法在法治建設中的目標
本文在上文的基礎上，探討行政執法在行政法治建設中的作用。法治體現的是法律對權力的制約，因此行政執法作為一種法律實施活動，需要做到以下幾點：
（一）構建陽光政府
陽光政府的建設是指政府行使行政權的整個過程，都應該公開而透明，除非特殊的涉密事項，公民有權知曉。陽光政府的價值訴求同樣是為了監督權力，讓政府運行在陽光下，拒絕暗箱操作，自覺接受人民監督。當然，法治政府的陽光、公開同樣是政府的法律義務。《政府信息公開條例》的制定與實施，是在構建陽光政府過程中的一大進步，具有里程碑式的意義。但是我們同樣應該看到，《政府信息公開條例》是政府制定的行政法規，在效力層級上還不屬于法律，因此，陽光政府的建設還有很大的提升空間。
（二）構建有限政府
“現代社會理想的狀態是小政府大社會，政府的權力應是有限的，不能無事不管，對于通過社會自治能夠解決的問題，政府不宜過多插手。” 法治政府應當是有限政府，即法治政府的權力運行是有邊界的。這種有限性主要體現在兩個方面：第一、政府的權力是有限的。政府的權力來自于人民和法律的授予，這種授予是有限的；第二、政府使用權力的方式是有限的。政府對公權力的使用必須按照法律規定的程序進行，且必須符合法定的方式。否則，即使使用公權力的目標是為了促進公共利益，但是這種權力使用方式也是違法的。本文同時還認為，有限政府的必然邏輯結果之一還包括政府的責任有限。在依法治國的背景下，既然政府的權力及其使用權力的方式是有限的，那么政府在使用權力過程中產生的責任也是有限的，因此我們在強調有限政府的同時，也應該明確這一點。法治時代是一個權利明晰，權力邊界清晰的時代，我們應該承認有限政府的“有限責任”。
（二）構建服務型政府
所謂“服務型政府”是指在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序和民主公開的方式組建起來的、以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府。 公共性是服務型政府的本質屬性之一。它應以公民為本位或中心，以有效促進公共利益最大化為宗旨，來為社會提供優質、高效、便捷的公共服務。 服務型政府的相關理論在上文已經有所闡述，本文需要進一步說明的是，法治政府也必然是服務型政府，服務型政府的建設體現了政府與公民之間的關系與狀態：即政府是社會的仆役，而公民才是社會的主人。目前，我國官本位思想還比較濃厚，行政服務的理念還沒有建立，因此本文認為有必要從教育的角度，來對各級政府的公務員灌輸這樣的理念，同時還要通過一系列的監督機制，來保障服務型政府的建立。
四、嚴格行政執法提高服務質量的對策
為了實現嚴格行政執法，提高服務質量的目標，本文根據法學理論和我國的法律實踐，提出一些對策和建議。
（一）加強執法監督機制建設
目前我國行政執法存在諸如執法違法、隨意執法、執法不公以及行政越權等問題,這反映了行政執法者法治意識淡漠,缺乏依法行政的基本素質。 沒有監督的權力必然導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。因此，監督機制的建立與完善也是構建法治政府的重要內容之一，是建立有限政府、透明政府、責任政府的保障。完善行政監督體制主要包括兩方面的內容：內部監督和外部監督。內部監督主要是指政府通過自身的內部建設，如上級機關對下級機關進行監督、監察部門的監督等，此外行政復議制度也屬于這一種監督類型。外部監督是指通過黨派、人民團體、其他國家機關來監督政府的行為。本文認為，其中最重要的是司法監督。在法治社會，法律至上，政府行為的合法與否，可由司法機關來裁斷。從某種意義上來說，司法審查機制的完善與否，直接表明一國的依法行政水平。因此，我國應該完善司法審查機制，通過司法審查機制來促進政府依法行政。
（二）加強執法隊伍建設
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