[ 滕傳樞 ]——(2010-6-10) / 已閱9391次
關于洋浦立法若干問題的思考
滕傳樞
1992年3月9日，國務院批準了海南省吸收外商投資開發洋浦地區的建設項目，這是我省乃至全國擴大對外開放，發展外向型經濟的一項重大決策。洋浦開發，經過十七年的醞釀和四年的積極努力，三起三落，凡經周折，終于揭開了新的一頁。洋浦經濟開發區（以下稱開發區）建設項目即將上馬，各方面的準備工作百事待舉。而制定開發區的各項管理法規和規章乃當務之急。古人云:“辟言不認，如彼行邁，則靡所臻”，何況是作為當代中國唯一的“自由經濟貿易區”的洋浦，法制先行，乃是眾口同聲不存異議之事，其重要性和必要性也就是不言而喻的了。筆者有幸參加了洋浦立法的全過程，對其中之甘苦，深有體味。現就洋浦立法之若干問題陳述管見，以就教于同行的專家學者。
一．洋浦經濟開發區的特點
研究這個問題是進行洋浦立法的前提。我認為，根據海南省人民政府《外商投資開發經營洋浦開發區三十平方公里土地項目建議書》（以下稱《項目建議書》)的構想和國務院關于海南省吸收外商投資開發洋浦地區的批復（以下稱國務院批復）的精神，以及洋浦地區的自然條件，洋浦經濟開發區的主要特點可概括為:
（一) 面積大，時間長。洋浦地區三十平方公里土地的使用權一次性出讓給外商，期限為七十年，期滿還可續約。這是目前在國內最大的也是期限最長的由外商成片開發經營的開發區。
（二) 以外資為主進行開發經營。開發區土地由外商在海南注冊的開發企業成片開發，進行基礎設施建設形成工業用地和其他建設用地條件后，由外商招商引進建設項目。
（三) 綜合性。開發區以技術先進的工業為主導，相應發展第三產業，包括貿易、港口、倉儲、金融、房地產、運輸、旅游以及其他社會服務行業及公用事業。建成后將是一個擁有近40萬人口的濱海城市和工業區。區內實行全面的市場經濟。
（四）主權管理。開發區內土地和自然資源的所有權屬于國家，設立開發區管理局，行使強化有效的行政管理職權，外商必須遵守我國法律和服從司法管轄，區內禁止一切危害國家利益的活動，開發區實行封閉式隔離管理。
（五) 優越的自然條件。開發區依托罕見的天然深水良港----洋浦港，具有優越的氣候條件和其他自然條件。
從上述特點可以看出：洋浦經濟開發區不同于國內已有的經濟特區、經濟技術開發區或保稅區。它是類似國際上稱為“有限的自由經濟貿易區”、“有限的自由港”類型的綜合性的外向型的經濟開發區。這種模式在國內目前尚無先例，在國際上也為數不多。
二 ．洋浦立法的特點和依據
洋浦經濟開發區的特點，決定了洋浦立法的特點。洋浦立法的特點，概括起來可說是 “遵循原則，有所突破”。即遵循國家法律、法規的基本原則，從洋浦經濟開發區的實際和需要出發，對現行法制和體制來說有所突破。
國家各項普通法律制度是針對全國情況來制定的，高度概括集中并具有普遍的法律約束力。洋浦立法當然必須遵循國家法律和行政法規的基本原則，這體現了洋浦地方立法與國家立法的“共性”，這是一個方面。另一方面，洋浦是海南經濟特區中的“特區”，實行一系列比特區更特殊更靈活的政策，其特殊的性質和模式，決定了其管理體制和管理規范必然要突破國內現行管理體制和法律法規的某些具體規定。如果照抄照搬現行法律法規及現行管理體制，則洋浦就成不了特區中的“特區”，洋浦立法也就失去了意義。這體現了洋浦立法的“個性”。這“共性”和“個性”兩者是一件事物的兩個方面，對立統一，相輔相成。
洋浦立法的依據是我國憲法和有關法律法規以及國家賦予海南的特殊政策。其中最重要的是全國人大授予海南省人大較為特殊的地方立法權。即根據海南的具體情況和實際需要，遵循國家法律、行政法規的原則制定法規，在海南經濟特區實施。這與其他省份的地方立法“不得與國家法律和行政法規相抵觸”的原則是有所不同的。洋浦立法應當充分行使全國人大這一特殊授權，使洋浦經濟開發區各項管理法規、規章既做到“遵循原則”，又做到符合洋浦的實際和需要，起到保障和促進開發區經濟發展的巨大作用。
洋浦立法正趕上中共中央[1992]2號文件傳達貫徹的大好時機。我們應當在洋浦立法中遵循鄧小平同志南巡講話的精神，大膽改革開放，大膽試驗，拼棄保守僵化，排除來自“左”和右特別是 “左”的干擾，從洋浦發展生產力的實際需要出發，來制定洋浦的各項管理法規和規章。這是我們解放思想搞好洋浦立法的重要思想武器。
三．洋浦立法的基本原則
遵照省政府的《項目建議書》和國務院批復的精神，考慮到洋浦經濟開發區的特點和洋浦立法的特點，我們在洋浦立法中確立了維護國家主權、有利開發區經濟發展和運用國際慣例三條原則。這也是洋浦立法的宗旨。
國家主權，是國際公認的主權國家處理其國內事務和國際事務而不受他國干預或限制的最高權力。維護國家主權，是洋浦立法的最高原則。按照這一原則，洋浦立法必須反映出下列要求: 一是外商在開發區的投資不得損害我國主權的完整性; 二是投資者在開發區內的一切活動，必須遵守我國憲法，遵守國家和海南省有關法律、法規和規章的規定; 三是保障國家在開發區行使司法管轄權和行政管理權。
設立開發區的目的，在于利用外資開發建設洋浦。因此，洋浦立法必須有利于開發區經濟的發展。按照這一原則，洋浦立法應當體現以下三點: 一是全面落實國家給予海南和給予洋浦的各項特殊政策和優惠政策; 二是根據開發區發展經濟的具體情況和實際需要，可以突破現行法律法規和體制的某些具體規定; 三是在行政管理上盡量減少層次，簡化手續，加強服務，提高效率，保障投資者在經營活動中享有充分的自主權及其他合法權益。總之，為投資者創造一個優越、寬松的投資環境。
國際慣例，是指在國際交往中逐漸形成的不成文的原則、準則和規則，為大多數國家所接受和沿用并公認具有法律約束力。由于開發區是以外商為主進行成片開發，實行市場經濟，參與國際市場競爭，因此，洋浦立法需要遵循、借鑒和參照國際慣例，并通過立法，承認這些國際慣例在開發區內具有法律約束力。例如允許采用國際通行的投資方式、商務規則和管理模式，將國際上一些通行做法固定下來成為開發區的行為規范等。
四．幾個具體問題的思考和建議
(一)《洋浦經濟開發區條例》應提請省人代常委會作為地方性法規審議與頒布
第一批起草的洋浦法規、規章共有十二項。其中《洋浦經濟開發區條例》（以下稱《條例》)是開發區管理的“總章程”。它系統地規范了開發區管理的總則以及行政與司法、投資與經營、稅收、土地與規劃建設、貿易、金融、貨物與人員出入等各項管理工作的基本原則。它是其他各項具體管理辦法制定的依據。
對于其他十一項具體管理辦法，擬作省政府規章通過和頒布，是無異議的。對于《條例》是作為規章還是作為地方性法規頒布有兩種不同意見。我認為《條例》應作法規而不宜作規章。因為如作規章會導致如下三個法律后果。
1．不能規范洋浦的司法管轄問題。而若缺司法管轄內容，不僅造成《條例》不完善，而且體現不了維護國家立權的完整柱。
2．導致今后洋浦法院審理行政案件缺乏依據。因為根據行政訴訟法的規定，政府規章僅是審案的“參照”，法律、法規才是審案的“依據”。
3．導致其他各項具體的管理辦法因缺乏制定依據而不具備法律效力。因為全國人大的特別授權是授予海南省人大的，《條例》若不上省人大則不能享有特別授權，其中突破國家法律和行政法規的一些具體規范則因無依據而不具有法律效力。那么，依據《條例》制定的各項具體的管理辦法也就因之無效。
(二) 關于開發區的貨物進出及其稅、證管理
根據國務院批復的精神和開發區的特點，我們在開發區的貨物進出及其稅、證管理，也即海關管理的辦法中，構想了這么一種模式: 洋浦實施隔離之后，境外貨物進入開發區，免領進口許可證; 除供區內市場銷售的消費類商品外，免稅。開發區產品出口及轉口貿易貨物出境，免關稅; 除原油、成品油等少數產品外，其余的免征產品稅或增值稅; 除屬于國際被動配額的商品外，免證。開發區貨物進入境內其他地區和境內其他地區貨物進入開發區，視為進出口，按現行進出口規定辦理; 但供區內消耗和使用的合理數量的物資，免證免稅，由海關驗放并監管。至于“消費類”物資，不宜“一刀切”，應分別處理。如煙、酒等，應征全稅; 化妝品、機電產品等，應征半稅; 其余的一般消費品，則可免稅。
（三) 關于開發區的行政管理體制
省政府的《項目建議書》提出設立洋浦開發區管理局，對區內行使統一的行政管理權，管理局下設的各職能部門根據管理外向型經濟和市場經濟的要求設置。國務院的批復原則同意省政府的設想，并指出“機構人員要精簡，分工職能要明確，屬于政府職能的管理一定要強化、有效”。但是，洋浦管理局的性質、法律地位、與上下左右的關系等具體問題并未明確。在立法過程中，不少部門把管理局與省政府之間的關系視同于市縣政府與省政府的關系; 把管理局下設的職能部門與省直各廳局之間的關系視同于市縣政府的職能部門與省直各廳局的關系，一些部門提出要在洋浦下設下級機構的要求。這些認識，顯然與開發區的特點、模式不相適應。
我認為，根據開發區的特點和實際，開發區的行政管理體制應當采用國際上通行的有限自由港管理的特殊模式。即一種相對獨立的自主權程度很高的管理模式。從這一要求考慮，開發區管理局不是一級政府而是省政府的派出機構。它應能全權代表省政府在開發區行使管理權，對省政府負責并報告工作。在涉及主權的問題上管理局應是代表國家在行使主權。省政府擁有的包括國家授予省政府行使的涉及開發區的一般權力，可直接授予管理局行使。當然全局性的重大問題 (如開發區總體建設規劃等) 除外。管理局應實行行政首長負責制和公務員制度。開發區管理局內設置的各職能部門可考慮劃分為三種類型。第一類:“條條”管理的部門。即司法機關和中央部委直接管理的部門。如法院、檢察院、海關、商檢、郵局等。這類機構以自己的名義行使職權和承擔責任，受“條條”和管理局雙重領導，以“條條”領導為主。第二類:“條塊”管理的部門。如工商、稅務、公安等。這類機構可以自己的名義行使管理權和承擔責任，受管理局和“條條”雙重領導，以管理局領導為主。第三類:“塊塊”管理的部門。即除上述兩類以外的部門。不設獨立的工作機構，由管理局根據實際需要設若干綜合性的業務機構，以管理局的名義行使管理權和承擔責任。這類部門與“條條”只有業務聯系而不存在上下隸屬關系。
（四) 關于開發區的稅收優惠
國務院批復規定，除了進出口關稅和代征的產品或增值稅以外，開發區的稅收原則上按海南特區的稅收政策執行。據此，我認為開發區的稅收優惠只宜在開征稅種的減少上做文章。若現行開征的三十余種稅都在開發區開征，則談不上稅收優惠了，和周邊國家及地區相比，我們就會失去競爭優勢。按照《項目建議書》的意見，建議開發區開征企業所得稅、個人所得稅、產品稅、增值稅、營業稅、房產稅、車船使用稅、印花稅、關稅等九種。這樣規定，保留了主要稅種，未開征的均屬財政部或省政府有權決定是否開征的范圍。只要獲得財政部、國家稅務總局的認可或授權，地方法規這樣規定即可具有法律效力。至于地方稅種，則政府有權在規章中根據合理稅負的原則，按不同產業的實際情況制定優惠辦法。
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