[ 滕傳樞 ]——(2010-6-10) / 已閱17616次
需要先明確兩點: 一是與上的關系，即與國家立法的總的指導思想和總的基本原則的關系。這是服從和遵循的關系。即必須服從和遵循國家整個立法的總的指導思想------馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論; 必須服從和遵循國家整個立法活動總的基本原則------法治原則、民主原則和科學原則。二是與下的關系，即這里所介紹和研究的是針對海南地方立法所形成的指導思想與基本原則。它對每個具體法規規章的制訂都起制約作用。
海南建省伊始，省委就確立了“以法治省”和“依法治省”的戰略思想。遵照全國人大立法授權的精神，在調查研究的基礎上，省人代常委會和省政府確立了“從海南經濟特區的實際出發，用足用活中央給予海南的優惠政策，以經濟立法為重點，加快立法步伐，逐步建立具有海南經濟特區特色的法律體系”的地方立法的指導思想。具體說，這個指導思想包含了以下兩層意思。
第一層意思是：以馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論為海南地方立法的理論根據，圍繞建立社會主義市場經濟體制的目標，根據全國人大的特別授權，制訂海南特區的法規和規章。這層意思體現在 “從海南經濟特區的實際出發，用足用活中央給予海南的優惠政策”兩句上。這反映了立法主體根據什么樣的思想和理論立法的問題。中央給予海南的特殊政策概括起來就是在海南建省后即實行市場經濟的新體制 (這在當時計劃經濟體制還奉為圣典的時代，在全國是一個先例); 建立多種經濟成分并存發展和互相競爭的多元化經濟所有制結構（不強調公有制為主）；逐步實行境外人員、資金、貨物進出自由的對外交往格局。這三大政策的依據當然是鄧小平理論，特別是鄧小平同志關于建立經濟特區的論述，也即馬克思主義、毛澤東思想在中國新的歷史時期的發展。“從實際出發”和 “用足用活”是這個指導思想的精華。
第二層意思是：根據國家的立法體制和海南特區經濟建設的迫切需求，在地方立法權限的范圍內，盡快制訂一批符合省情的、適應和保障社會主義市場經濟發展的地方性法規和地方政府規章。這層意思體現在“以經濟立法為重點，加快立法步伐，逐步建立具有海南經濟特區特色的法律體系”三句話上。這反映了立法主體立什么樣的法的問題。“以經濟立法為重點”是根據國家立法體制賦予海南的立法權限決定的，也是加快海南經濟發展的中心任務所決定的。“加快立法步伐”是從海南建省后廣東省的法規和規章不能繼續在海南適用，而特區建設急切呼喚法制保障，這樣一種形勢所決定的。“建立具有海南特色的法律體系”(準確說應是法規體系)是地方立法“個性”的要求。海南已出臺的不少法規規章是從大特區獨特的體制優勢、經濟環境，自然環境、歷史文化環境對立法的需求或給立法鋪墊的條件來制訂的，即是具有海南特色的。比如燃油附加費的立法，就是從海南的特殊地理環境考慮制訂的特殊措施。若沒有海南是一座海島這個自然條件，這個法規是無操作性可言的。
海南建省十年來的地方立法，充分地貫徹和體現了海南地方立法的這一指導思想。從1988年至1996年底，全省發布地方性法規和地方政府規章(含海口市政府規章)336件，其中大部分為經濟立法。每年平均發布法規規章37件，這樣的速度在全國的地方立法中，是名列前茅的。其中反映海南改革開放重大舉措和總結其成功經驗而制訂的一批重點法規規章，如企業法人登記制度、社會保障制度、燃油附加費制度、水資源管理制度、交通運輸管理制度、產權交易制度、公司制度等在境內外都產生了較好的影響。
關于海南特區立法的基本原則，地方立法機關尚未見諸文字。但在一些重點法規規章制訂的過程中，曾有過關于立法原則的規定或體現于領導同志的講話。比如在關于洋浦經濟開發區的立法過程中，就明確地規定過必須遵循維護國家主權、有利開發區經濟發展和運用國際慣例三條原則。這在海南特區立法中是頗具代表性的。從海南各個具體法規規章立法過程中所形成的立法原則來總結概括，筆者認為，海南的地方立法除了必須遵循國家立法的法治原則、民主原則和科學原則這三個總原則之外，還遵循了下列四個基本原則:
(一) 維護國家主權的原則。國家主權，是國際公認的主權國家處理其國內事務和國際事務而不受他國干預或限制的權利，是作為國家的一種最高權利。因此維護國家主權就成為立法特別是涉外立法活動的一項基本原則。經濟特區是改革開放的“窗□”，決定了特區的立法不少是涉外的。因此維護國家主權的立法原則就尤為重要。遵循這一基本原則必須反映和符合下列要求: 一是既要有利于吸引外資，又要求外商在海南的投資和生產經營活動不得損害我國主權的完整性。例如確保國家對土地、礦產及其他自然資源的所有權等。二是投資者在海南的一切活動，必須遵守我國憲法、法律、法規和規章，不得損害我國家利益和社會公共利益。三是保障國家司法管轄權和行政管理權的正常行使。在《海南經濟特區外商投資條例》、《海南省洋浦經濟開發區條例》等法規中，關于外商必須遵守中國法律、法規的規定，關于對土地、礦產、海洋等資源的所有權與使用權的規定，關于依法設立審判機關和檢察機關，依法行使審判權，檢察權的規定，關于物資進出口、稅收和外匯管理的規定，關于發生爭議向中國仲裁機構和中國法院起訴的規定等，都是遵循維護國家主權原則立法的典型例子。
(二) 有利于生產力發展和特區經濟發展的原則。鄧小平同志在1992年初的“南巡講話”中指出，衡量我們一切工作的標準，首先看是否有利于生產力發展。只有保障生產力的發展，方能保障經濟的發展。立法是上層建筑，是為經濟基礎服務的，當然必須遵循有利于生產力發展和經濟發展的原則。按照這一原則，海南特區立法體現了以下四點：一是全面落實國家給予海南的各項特殊經濟政策，比如外貿政策、金融政策、財政稅收政策、管理和審批權限政策等。二是根據生產力發展和經濟發展的具體情況和實際需要，可以突破現行法律、法規的某些具體規定和舊體制的束縛，保障投資者享有充分的生產經營自主權和其他合法權益。三是在涉外經貿活動中，按價值規律和對等的原則制訂規范。四是在行政管理上，盡量減少層次，簡化手續，加強服務，提高效率，為投資者創造一個優越，寬松的投資環境。
(三) 運用國際慣例原則。國際慣例是指在國際交往中逐漸形成的不成文的原則、準則和規則，為大多國家所接受和沿用并公認具有法律約束力，是國際法的淵源之一。由于經濟特區實行外向型經濟和市場經濟，參與國際競爭，需要吸引和利用大量外資，因此，特區立法需要吸收和借鑒外國和港、澳、臺地區立法的有益經驗和參照國際慣例，這樣有利于調整涉外經濟關系，有利于與國際市場接軌。例如在洋浦立法和關于外商投資的立法中，規定允許采用國際通行的投資方式，商務規則和管理摸式; 在企業法人登記制度和燃油附加費征收管理制度的立法中，將境外企業直接登記制的辦法和國外用機動車輛燃油附加費取代其他公路規費的辦法移植過來等，都是運用這一原則的結果。
（四）保護投資者合法權益的原則。海南由于其特殊的地理位置、歷史變遷和特區經濟發展模式所決定，經濟建設主要不是靠國家投資而是靠外引內聯。因此，保護境內外投資者的合法權益就成為吸引投資成敗的關鍵之一。也就成為特區立法的重要原則。通過立法使這種保護具有法律的連續性、穩定性和權威性，使投資者有安全感。例如: 保護投資者合法資產的所有權，確認和保護投資者投資企業的法人地位和權利，保護投資者對所投資企業享有高度自主經營的權利，保護投資者的人身安全和其他合法權益等。
五．海南特區立法的特點
回顧十年的立法實踐，海南特區的立法不僅與內地其他省份的立法有較大差異，即使與其他經濟特區的立法也有所不同。總起來海南特區的立法體制有如下三大特點:
(一) 具有雙重立法權
這是海南特區和屬于較大的市的其他特區所享有的。海南省與海南經濟特區是兩個緊密相聯但又不相同的概念。海南省是一個行政區劃概念，它的地理范圍包括海南島及其附近的中沙、西沙、南沙三個群島的島礁及其海域。而海南經濟特區是一個經濟區域概念，它的地理范圍只劃定為海南島本島，當然，它是海南省的主要組成部分。根據全國人大對海南立法的特別授權和法律關于職權立法的規定，海南省人大及其常委會有雙重的地方立法權。一是和內地各省一樣：“在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案”（依據憲法第100條)，這是一般的地方立法權(職權立法)。二是特殊的地方立法權，即根據全國人大的特別授權，可以根據特區的實際和需要，遵循法律的原則制定法規，在海南經濟特區實施，并報全國人大常委會和國務院備案。在此之后，全國人大對深圳等四個經濟特區也授予了同樣的立法權，構建了我國特區立法的體制。有的學者將一般地方職權立法的特點概括為“不相抵觸的原則”，即所立之法不得同憲法、法律、行政法規相抵觸。“一方面，不得與憲法、法律、行政法規的具體條文的內容相沖突、相違背(即所謂直接抵觸); 另一方面是不得與憲法、法律、行政法規的精神實質、基本原則相沖突、相違背(即所謂間接沖突)。”③ 而將特區授權立法的特點概括為“遵循原則的原則”，即所立之法一方面不得與憲法、法律、行政法規的精神實質、基本原則相沖突、相違背。另一方面，對法律、行政法規的具體條文的內容，特別是具體的操作性規范的內容，則可以有所變通和突破。
除了經濟特區權力機關的立法之外，特區的地方政府立法，也同樣具有這種雙重立法權的特點。雖然全國人大對海南的特別授權中沒有提到地方政府的立法，但是地方立法包含地方權力機關和地方行政機關的立法，是一個整體，不可分割。地方性法規往往源于地方政府規章或地方政府的立法議案。實際上，建省十年來，海南省政府及海口市政府遵循特別授權的原則，制訂了大量的地方政府規章，對特區的改革開放和經濟建設起到了極其重要的作用，國家對地方政府的立法活動也給予了認可。正是在總結海南特區立法經驗的基礎上，全國人大在此后對深圳等其他特區的立法授權時，增加了對政府立法授權的內容。
海南的地方立法機關在十年的立法實踐中，逐步加深了對特區授權立法的理解和認識，把握 “遵循原則”和“根據需要”對立統一的辯證關系，基本做到了既遵循國家統一法制的原則又符合特區經濟發展改革開放的實際需要，制訂了一批有相當影響的、有地方特色的、在全國開創先河的法規和規章。這批法規規章中的一些具體規范，和國家現行管理體制的具體規范并不完全一致或并不一致，但和國家法律、行政法規的基本原則、精神實質、立法目的則是一致的。這也就是有的學者總結的特區立法的自主性、靈活性、突破性、試驗性、優惠性等特點。
(二) “小政府、大社會”的政治體制和市場經濟體制相結合的產物
國務院批轉的《關于海南島進一步對外開放加快經濟開發建設的座談會紀要》中指出： “海南從建省開始，就要按照政治體制改革的要求，堅持黨政分開，精減機構，多搞經濟實體。政府機構的設置，要突破其他省、自治區現在的機構摸式，注重精干、高效，實現 ‘小政府、大社會’”。“海南省的改革可以有更大的靈活性，要在國家宏觀計劃指導下，建立有利于商品經濟發展，主要是市場調節的新體制框架”。這就是海南建省后的政治體制和經濟體制模式，也就是十年后的今天，江澤民同志在黨的十五大報告中面向全國鋪開的政治體制和經濟體制模式。可見經濟特區確實為我國的改革開放起到了“試驗田”的作用。
海南特區立法體制便是在這樣的政治體制和經濟體制模式下產生的。市場經濟從某種角度說是法制經濟; 政治體制改革的主要任務之一便是加強法制。這就要求通過立法調整政府的管理職能，擴大和保障企業的經營自主權，規范市場主體和市場行為，維護市場秩序，防止壟斷和不正當競爭，保護投資者、生產者、消費者的合法權益等。特區立法的指導思想和基本原則便是在這樣的要求之下產生的。出臺的法規規章的內容充分體現了特區政治經濟新體制的這些要求。比如說，將中央給予特區的優惠政策和鼓勵措施法制化，將特區改革開放實踐中摸索和總結出來的成功經驗上升為法，吸收和借鑒國際慣例和境外立法的成功經驗到特區立法之中等。特區的政治和經濟新體制為特區立法創造了條件，提供了新鮮素材; 特區立法為特區的政治經濟新體制提供了法制保障，為促進和鞏固政治經濟新體制起到了不可取代的作用。
(三) 立法工作和體改工作融合進行
這是海南地方立法的又一顯著特點。海南特區作為國家改革開放的最大的一塊 “試驗田”，決定了體制改革工作的重要性。辦特區十年來，海南體改工作緊緊圍繞建立社會主義市場經濟這一目標，在鼓勵各種經濟成份平等競爭，放開商品價格，培育和發展生產要素市場，推進以建立股份制企業為主要形式的現代企業制度建設，全面推行社會保障制度，以簡政放權、提高效率為主的行政管理體制改革等方面進行了大膽地探索、積極地試驗、及時地總結、有效地鞏固。
海南特區體改決策總是與立法決策緊密結合、相輔相成的。立法體現改革的精神和要求，適應改革的需要，是改革的歸宿和保障; 而改革則是立法的先導、預研，其成熟的措施和經驗往往通過立法程序上升為法的規范。從黨的十四大以來，海南先后出臺50多項重大的改革舉措，無不如此。有的項目是先試驗，甚至是反復試驗，再將成功的經驗法制化。比如質量監督管理、勞動管理、土地管理、規劃管理、反不正當競爭等。有的項目則是先立法后改革，也就是先立規矩后行動，否則將造成混亂。比如股份公司與有限責任公司制度、產權交易制度、燃油附加費制度及對外開放方面的立法等。也有的項目是邊改革邊立法。即先小塊試驗，在總結經驗教訓的基礎上擴大試驗范圍; 立法工作也逐步升格，由制訂規范性文件到政府規章到地方性法規。比如社會保障制度的改革與立法就是典型。
立法工作與體改工作在機制上的緊密結合，導致了立法機構與體改機構的合并。1995年省法制局與省體改辦機構與職能均合為一體，這在全國也是成為首創的一條新聞。對大特區形成體制優勢和法制優勢起到了重要作用。
六．特區立法中存在的問題
特區立法在我國是新生事物，不過十年左右時間。在整個國家的立法體制尚處于不成熟的“初級階段”，立法法尚未出臺的歷史條件下，特區立法體制自然不可能成熟和健全。筆者冒昧提出以下幾個問題探討，看法難免偏頗甚至錯誤，意在為特區立法體制不斷完善進一言。
(一) 特別立法授權的運用問題
全國人大對經濟特區的立法授權，如何正確把握和恰當運用，是法制界一項長期艱巨的任務。這項研究到目前為止，從理論到實踐，還是很不夠的。由于對特區的立法授權僅僅是 “泛泛的權限授權”，對授權立法的范圍、程序、形式、效力、內容等問題至今為止國家也沒有立法解釋，以致不少理論和實踐問題仁者見仁、智者見智，一時難以找到答案。
1、授權立法的效力等級如何確認?
這個問題有兩方面內容 ：一是授權機關的立法和被授權機關依據授權所立之法其效力等級是相等還是不等? 目前理論界存在 “相等論”和“不等論”兩說。“相等論”之理由是依法律中關于委托與代理之關系來視同立法中授權與被授權之關系；“不等論”之理由是授權與被授權兩個立法主體之地位、層級不同，故其所立之法的位階亦不相同。筆者同意“不等論”。
二是被授權機關的授權立法與職權立法其效力等級是不等還是相等。對此理論界也存在著“不等論”與 “相等論”兩說。“不等論”之理由是授權立法所授之權 “屬于上級機關立法權的組成部分，因而授權立法的效力等級高于依職權立法制定的法律規范的效力等級”，因此，授權立法可以制定“超格”的地方法規。④“相等論”之理由是兩者的立法主體是同一的，其所立之法的位階和效力等級理應同一。至于兩者的適用范圍與內容則可以是不同的。筆者同意“相等論”。
2、授權立法的范圍如何確定
這亦有兩方面問題: 一是對海南的特別授權授予哪個立法主體? 當然，立法授權明寫著“授權海南省人民代表大會及其常務委員會……”，問題是為什么對海南省政府不給予同樣的授權?如果說省人大應有雙重立法權而省政府只需有單一立法權，那么海南的權力機關立法與行政機關立法將執行不相同的指導思想和立法原則，海南地方立法將如何統一與協調?再說此后對深圳等四特區的立法授權既授予人大又授予政府，如果說這是對特區立法授權的發展與完善的話，理應對海南的授權加以補充。
二是授權立法的范圍如何劃分?前面曾分析過，國家立法體制在立法權限范圍的劃分上是不完善的，導致授權立法的范圍劃分也是不明確不規范的。這種狀態導致的不良后果之一便是下級立法機關超越權限制定了上級立法機關才能制定的法規范; 或者行政機關超越權限制定了權力機關方能制定的法規范。而上級立法機關或者權力機關對這種越權立法的監督軟弱無力。雖然法律規定了上級機關對下級機關不適當的決定、命令、法規等有撤銷權，但結果往往是上級難以撤銷，下級難以實施。海南建省初期發布的規章《海南省人民政府關于貫徹國務院(1988)26號文件加快海南經濟特區開發建設的若干規定》（簡稱“三十條”)不了了之的命運，就是這種立法例。因為“三十條”中關于外貿、金融等管理制度的規定，應當是國家專屬立法權規范的范圍，在國家沒有專門明確授權的情況下由地方立法去規范，就難以避免 “碰壁”的命運。
前面敘述過的海南規范立法程序的兩件法規規章對立法范圍作了三條規定，這對特區立法體制的建設起了重要作用。但是這三條規定，存在較大缺陷，主要是僅從表現形式上(制訂地方性法規還是地方政府規章)而沒有從空間上（哪些領域、哪些方面、哪些事項)去劃清立法的不同權限范圍。其中，“為深化改革，擴大對外開放，發展社會主義市場經濟……”、“為保證憲法、法律、行政法規的實施……”等內容，是立法目的而并非立法范圍;“為保證法律和全國人民代表大會及其常務委員會決議、決定的貫徹而制定的實施性法規”、“依照國家憲法、法律和全國人民代表大會常務委員會(此處應為全國人大而不是全國人大常委會，筆者注)的授權決定，制定的海南經濟特區的單行法規以及……”等項，也只解決立法目的和立法的位階、層次問題，并不能解決立法范圍問題。而且這里的“實施性法規”是一個含混不清的概念，因為任何一個法規制訂出來都是為了實施的，不可能存在非實施性法規。
上述三條規定中真正涉及立法范圍的只有省人大法規第三條中的第(二)項，即“根據本省的具體情況和實際需要，制定的政治、經濟、科技、教育、文化、體育、衛生、民族、民政、僑務、治安、司法等方面的法規”。但此項亦存在兩個問題: 一是抽象不具體。如 “政治、經濟”這兩個概念外延太大，它完全可以涵蓋國家專屬立法權中的一些基本制度。二是這里規定的“司法”明顯屬于國家專屬立法權的范圍，是不能由地方立法制定的。
3、上報備案的程序問題
授權立法與職權立法在上報批準和上報備案的程序上有無異同、有何異同?全國人大的立法授權規定是報全國人大常委會和國務院備案。而憲法第100條關于職權立法的規定是報全國人大常委會備案。這是否意味著省人大的授權立法要報國務院備案而職權立法不需報國務院備案？如果是，理由是什么？
至于特區地方政府規章是否上報備案的問題，對五個特區的立法授權上均未提及。而修訂后的地方政府組織法，增加了地方政府規章須上報國務院和本級人大備案的規定。這又產生了一個地方政府的職權立法需上報備案而授權立法不需上報備案的問題？這些不能不說是立法程序上的疏漏。
4. 對授權立法中的“原則”如何理解和把握
全國人大對海南的授權是 “遵循國家有關法律，全國人民代表大會及其常務委員會有關決定和國務院有關行政法規的原則制定法規”; 對深圳等四個特區的授權，增加了“憲法的規定”，刪去了“全國人民代表大會及其常務委員會有關決定”，將“原則”改為“基本原則”。筆者認為，其精神應是一致的。總之，實行的是 “遵循原則的原則”立法。但是這里的“原則”或“基本原則”的確切含義是什么? 理論界仁者見仁，智者見智，均是學理解釋，難以作為立法依據。當然，授權中的這種抽象詞句，給特區立法留下了巨大的模糊性空間。有的學者認為，這可以說是授權立法中的“優惠”，讓特區立法在這巨大的空間里馳騁。但是立法畢竟是一項邏輯嚴密、內容規范、程序嚴格的國家行為，對立法授權的闡釋，還是應以授權機關的權威解釋為準，否則立法實踐中難以把握。例如: 海南法規規定的企業法人直接登記制，與國家現行的企業法人審批登記制相沖突的問題，我們認為這沒有違背法律的基本原則和精神實質(即維護社會經濟管理秩序)，而只是具體措施(登記程序、條件等)的不一致，這樣的立法符合“遵循原則的原則”。但是也有的學者認為，企業法人審批登記制是國務院現行的企業法人登記管理條例的主要制度，也就是這個法規的主要原則，特區地方立法與其沖突就是違背了行政法規的原則，應屬無效。理論上如何認識，實較困難。
(二) 法規沖突問題。
這里是借用法律沖突、區際法律沖突的概念和提法。所謂法規沖突，是指國內同一法律制度的區域內所適用的法律、法規、規章之間的矛盾沖突。具體包含下面三種情形: 一是中央立法本身存在的矛盾沖突，如國務院及各部委制訂的有關經濟特區的法規、規章互相矛盾的情形;二是申央立法與地方立法存在的矛盾沖突; 三是地方立法自身存在的矛盾沖突。這里僅研究第二、三兩種情形。
因為“特區立法機關的立法權有其特殊性，只要求遵循國家憲法、法律、行政法規的基本原則，結合特區發展建設的需要去制定適應本特區的法規。這種授權規定，其實是允許中央立法與特區立法的法律法規沖突。難怪這種沖突還不少。”⑤具體分析，這種沖突分兩類情況: 一類是規范上沖突，但實施中可避免沖突。比如海南實行機動車燃油附加費制度，與國家現行的公路規費征收制度(不收燃油附加費而收養路費等)是矛盾沖突的。但由于海南島的特殊地理環境，只要把住進出島關口，即出島執行國家的規費制度，進島和島內執行海南的附加費制度，在執行上沖突可以避免。第二類情況是不但規范沖突，執行中也避免不了矛盾。比如關于社會保障制度的規范。海南的地方法規規定，凡在海南特區的用人單位和從業人員必須在海南參加養老、醫療、工傷、失業的社會保險。然而銀行、鐵路、民航、郵電、海關等11家“條條”垂直管理的單位，依據國務院有關文件的規定，其社會保險實行 “系統內統籌”，拒不參加海南的社會保險。這一矛盾，因各自持有 “法律依據”，雖經多次協調，仍不能達成一致，直到對薄公堂，問題還是難以解決。
要解決這類法規沖突，筆者認為，關鍵還是立法體制的完善問題。首先是理解和執行“沖突法”的三條原則。即“小法服從大法，新法代替舊法，特別法優于普通法”。這前兩條原則是較好理解和執行的，難在第三條。因為如若特區的特別法位階低于普通法，就形成第一條與第三條原則在適用上出現矛盾。解決這種矛盾，應從完善立法監督制度，即法的撤銷制度來考慮。上級機關有權撤銷下級機關與上位階法相抵觸的下位階法。作為特區立法來說，如若違背了國家的上位階法的基本原則，中央立法機關應及時糾正或撤銷。如若沒有被糾正或撤銷，則視為國家認可。若發生沖突時，即使位階較低，也應在特區優先適用特別法法而不適用普通法。
關于特區立法內部的矛盾沖突問題，從海南的情況看，主要表現在海口市的法規與省政府規章的沖突上。例如;省政府于1992年1月31日發布了《海南省文化市場管理暫行規定》，而海口市人大常委會于1994年11月28日又發布了四件文化市場管理的辦法(經省人大常委會批準)。這四件法規對文化市場管理的一些措施與省政府規章的規定不一致。按地域管轄和級別管轄，海南省的規定在海口市應當有效無阻。但海口市的規定因經過省人大常委會批準而成為“地方性法規”，其位階及效力高于省政府規章。實踐中到底該執行哪一個規定?導致經營者及執法人員無所適從。
解決這類沖突有兩個思路: 一是前面說過的完善立法的監督機制。省人大在審議批準市人大的法規草案時，應考慮與省政府規章的協調一致。若不能協調一致，就必須認定兩者之中誰合法適當，誰不合法不適當，從而正確行使撤銷權與批準權。二是國家現行立法體制中的“批準”制度應當改革。因為這種批準制度存在導致立法主體不明確和效力等級不明確的弊病，成為法規沖突的重要原因。
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