[ 滕傳樞 ]——(2010-6-10) / 已閱16959次
需要先明確兩點(diǎn): 一是與上的關(guān)系，即與國(guó)家立法的總的指導(dǎo)思想和總的基本原則的關(guān)系。這是服從和遵循的關(guān)系。即必須服從和遵循國(guó)家整個(gè)立法的總的指導(dǎo)思想------馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論; 必須服從和遵循國(guó)家整個(gè)立法活動(dòng)總的基本原則------法治原則、民主原則和科學(xué)原則。二是與下的關(guān)系，即這里所介紹和研究的是針對(duì)海南地方立法所形成的指導(dǎo)思想與基本原則。它對(duì)每個(gè)具體法規(guī)規(guī)章的制訂都起制約作用。
海南建省伊始，省委就確立了“以法治省”和“依法治省”的戰(zhàn)略思想。遵照全國(guó)人大立法授權(quán)的精神，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，省人代常委會(huì)和省政府確立了“從海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際出發(fā)，用足用活中央給予海南的優(yōu)惠政策，以經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn)，加快立法步伐，逐步建立具有海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)特色的法律體系”的地方立法的指導(dǎo)思想。具體說(shuō)，這個(gè)指導(dǎo)思想包含了以下兩層意思。
第一層意思是：以馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論為海南地方立法的理論根據(jù)，圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，根據(jù)全國(guó)人大的特別授權(quán)，制訂海南特區(qū)的法規(guī)和規(guī)章。這層意思體現(xiàn)在 “從海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)際出發(fā)，用足用活中央給予海南的優(yōu)惠政策”兩句上。這反映了立法主體根據(jù)什么樣的思想和理論立法的問(wèn)題。中央給予海南的特殊政策概括起來(lái)就是在海南建省后即實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新體制 (這在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制還奉為圣典的時(shí)代，在全國(guó)是一個(gè)先例); 建立多種經(jīng)濟(jì)成分并存發(fā)展和互相競(jìng)爭(zhēng)的多元化經(jīng)濟(jì)所有制結(jié)構(gòu)（不強(qiáng)調(diào)公有制為主）；逐步實(shí)行境外人員、資金、貨物進(jìn)出自由的對(duì)外交往格局。這三大政策的依據(jù)當(dāng)然是鄧小平理論，特別是鄧小平同志關(guān)于建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的論述，也即馬克思主義、毛澤東思想在中國(guó)新的歷史時(shí)期的發(fā)展。“從實(shí)際出發(fā)”和 “用足用活”是這個(gè)指導(dǎo)思想的精華。
第二層意思是：根據(jù)國(guó)家的立法體制和海南特區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迫切需求，在地方立法權(quán)限的范圍內(nèi)，盡快制訂一批符合省情的、適應(yīng)和保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這層意思體現(xiàn)在“以經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn)，加快立法步伐，逐步建立具有海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)特色的法律體系”三句話上。這反映了立法主體立什么樣的法的問(wèn)題。“以經(jīng)濟(jì)立法為重點(diǎn)”是根據(jù)國(guó)家立法體制賦予海南的立法權(quán)限決定的，也是加快海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心任務(wù)所決定的。“加快立法步伐”是從海南建省后廣東省的法規(guī)和規(guī)章不能繼續(xù)在海南適用，而特區(qū)建設(shè)急切呼喚法制保障，這樣一種形勢(shì)所決定的。“建立具有海南特色的法律體系”(準(zhǔn)確說(shuō)應(yīng)是法規(guī)體系)是地方立法“個(gè)性”的要求。海南已出臺(tái)的不少法規(guī)規(guī)章是從大特區(qū)獨(dú)特的體制優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境，自然環(huán)境、歷史文化環(huán)境對(duì)立法的需求或給立法鋪墊的條件來(lái)制訂的，即是具有海南特色的。比如燃油附加費(fèi)的立法，就是從海南的特殊地理環(huán)境考慮制訂的特殊措施。若沒有海南是一座海島這個(gè)自然條件，這個(gè)法規(guī)是無(wú)操作性可言的。
海南建省十年來(lái)的地方立法，充分地貫徹和體現(xiàn)了海南地方立法的這一指導(dǎo)思想。從1988年至1996年底，全省發(fā)布地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章(含海口市政府規(guī)章)336件，其中大部分為經(jīng)濟(jì)立法。每年平均發(fā)布法規(guī)規(guī)章37件，這樣的速度在全國(guó)的地方立法中，是名列前茅的。其中反映海南改革開放重大舉措和總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)而制訂的一批重點(diǎn)法規(guī)規(guī)章，如企業(yè)法人登記制度、社會(huì)保障制度、燃油附加費(fèi)制度、水資源管理制度、交通運(yùn)輸管理制度、產(chǎn)權(quán)交易制度、公司制度等在境內(nèi)外都產(chǎn)生了較好的影響。
關(guān)于海南特區(qū)立法的基本原則，地方立法機(jī)關(guān)尚未見諸文字。但在一些重點(diǎn)法規(guī)規(guī)章制訂的過(guò)程中，曾有過(guò)關(guān)于立法原則的規(guī)定或體現(xiàn)于領(lǐng)導(dǎo)同志的講話。比如在關(guān)于洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的立法過(guò)程中，就明確地規(guī)定過(guò)必須遵循維護(hù)國(guó)家主權(quán)、有利開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和運(yùn)用國(guó)際慣例三條原則。這在海南特區(qū)立法中是頗具代表性的。從海南各個(gè)具體法規(guī)規(guī)章立法過(guò)程中所形成的立法原則來(lái)總結(jié)概括，筆者認(rèn)為，海南的地方立法除了必須遵循國(guó)家立法的法治原則、民主原則和科學(xué)原則這三個(gè)總原則之外，還遵循了下列四個(gè)基本原則:
(一) 維護(hù)國(guó)家主權(quán)的原則。國(guó)家主權(quán)，是國(guó)際公認(rèn)的主權(quán)國(guó)家處理其國(guó)內(nèi)事務(wù)和國(guó)際事務(wù)而不受他國(guó)干預(yù)或限制的權(quán)利，是作為國(guó)家的一種最高權(quán)利。因此維護(hù)國(guó)家主權(quán)就成為立法特別是涉外立法活動(dòng)的一項(xiàng)基本原則。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是改革開放的“窗□”，決定了特區(qū)的立法不少是涉外的。因此維護(hù)國(guó)家主權(quán)的立法原則就尤為重要。遵循這一基本原則必須反映和符合下列要求: 一是既要有利于吸引外資，又要求外商在海南的投資和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不得損害我國(guó)主權(quán)的完整性。例如確保國(guó)家對(duì)土地、礦產(chǎn)及其他自然資源的所有權(quán)等。二是投資者在海南的一切活動(dòng)，必須遵守我國(guó)憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，不得損害我國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。三是保障國(guó)家司法管轄權(quán)和行政管理權(quán)的正常行使。在《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)外商投資條例》、《海南省洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》等法規(guī)中，關(guān)于外商必須遵守中國(guó)法律、法規(guī)的規(guī)定，關(guān)于對(duì)土地、礦產(chǎn)、海洋等資源的所有權(quán)與使用權(quán)的規(guī)定，關(guān)于依法設(shè)立審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，依法行使審判權(quán)，檢察權(quán)的規(guī)定，關(guān)于物資進(jìn)出口、稅收和外匯管理的規(guī)定，關(guān)于發(fā)生爭(zhēng)議向中國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)和中國(guó)法院起訴的規(guī)定等，都是遵循維護(hù)國(guó)家主權(quán)原則立法的典型例子。
(二) 有利于生產(chǎn)力發(fā)展和特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則。鄧小平同志在1992年初的“南巡講話”中指出，衡量我們一切工作的標(biāo)準(zhǔn)，首先看是否有利于生產(chǎn)力發(fā)展。只有保障生產(chǎn)力的發(fā)展，方能保障經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。立法是上層建筑，是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的，當(dāng)然必須遵循有利于生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則。按照這一原則，海南特區(qū)立法體現(xiàn)了以下四點(diǎn)：一是全面落實(shí)國(guó)家給予海南的各項(xiàng)特殊經(jīng)濟(jì)政策，比如外貿(mào)政策、金融政策、財(cái)政稅收政策、管理和審批權(quán)限政策等。二是根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況和實(shí)際需要，可以突破現(xiàn)行法律、法規(guī)的某些具體規(guī)定和舊體制的束縛，保障投資者享有充分的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和其他合法權(quán)益。三是在涉外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中，按價(jià)值規(guī)律和對(duì)等的原則制訂規(guī)范。四是在行政管理上，盡量減少層次，簡(jiǎn)化手續(xù)，加強(qiáng)服務(wù)，提高效率，為投資者創(chuàng)造一個(gè)優(yōu)越，寬松的投資環(huán)境。
(三) 運(yùn)用國(guó)際慣例原則。國(guó)際慣例是指在國(guó)際交往中逐漸形成的不成文的原則、準(zhǔn)則和規(guī)則，為大多國(guó)家所接受和沿用并公認(rèn)具有法律約束力，是國(guó)際法的淵源之一。由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)行外向型經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，需要吸引和利用大量外資，因此，特區(qū)立法需要吸收和借鑒外國(guó)和港、澳、臺(tái)地區(qū)立法的有益經(jīng)驗(yàn)和參照國(guó)際慣例，這樣有利于調(diào)整涉外經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有利于與國(guó)際市場(chǎng)接軌。例如在洋浦立法和關(guān)于外商投資的立法中，規(guī)定允許采用國(guó)際通行的投資方式，商務(wù)規(guī)則和管理摸式; 在企業(yè)法人登記制度和燃油附加費(fèi)征收管理制度的立法中，將境外企業(yè)直接登記制的辦法和國(guó)外用機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)取代其他公路規(guī)費(fèi)的辦法移植過(guò)來(lái)等，都是運(yùn)用這一原則的結(jié)果。
（四）保護(hù)投資者合法權(quán)益的原則。海南由于其特殊的地理位置、歷史變遷和特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式所決定，經(jīng)濟(jì)建設(shè)主要不是靠國(guó)家投資而是靠外引內(nèi)聯(lián)。因此，保護(hù)境內(nèi)外投資者的合法權(quán)益就成為吸引投資成敗的關(guān)鍵之一。也就成為特區(qū)立法的重要原則。通過(guò)立法使這種保護(hù)具有法律的連續(xù)性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，使投資者有安全感。例如: 保護(hù)投資者合法資產(chǎn)的所有權(quán)，確認(rèn)和保護(hù)投資者投資企業(yè)的法人地位和權(quán)利，保護(hù)投資者對(duì)所投資企業(yè)享有高度自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，保護(hù)投資者的人身安全和其他合法權(quán)益等。
五．海南特區(qū)立法的特點(diǎn)
回顧十年的立法實(shí)踐，海南特區(qū)的立法不僅與內(nèi)地其他省份的立法有較大差異，即使與其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法也有所不同。總起來(lái)海南特區(qū)的立法體制有如下三大特點(diǎn):
(一) 具有雙重立法權(quán)
這是海南特區(qū)和屬于較大的市的其他特區(qū)所享有的。海南省與海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)是兩個(gè)緊密相聯(lián)但又不相同的概念。海南省是一個(gè)行政區(qū)劃概念，它的地理范圍包括海南島及其附近的中沙、西沙、南沙三個(gè)群島的島礁及其海域。而海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域概念，它的地理范圍只劃定為海南島本島，當(dāng)然，它是海南省的主要組成部分。根據(jù)全國(guó)人大對(duì)海南立法的特別授權(quán)和法律關(guān)于職權(quán)立法的規(guī)定，海南省人大及其常委會(huì)有雙重的地方立法權(quán)。一是和內(nèi)地各省一樣：“在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”（依據(jù)憲法第100條)，這是一般的地方立法權(quán)(職權(quán)立法)。二是特殊的地方立法權(quán)，即根據(jù)全國(guó)人大的特別授權(quán)，可以根據(jù)特區(qū)的實(shí)際和需要，遵循法律的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。在此之后，全國(guó)人大對(duì)深圳等四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)也授予了同樣的立法權(quán)，構(gòu)建了我國(guó)特區(qū)立法的體制。有的學(xué)者將一般地方職權(quán)立法的特點(diǎn)概括為“不相抵觸的原則”，即所立之法不得同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸。“一方面，不得與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文的內(nèi)容相沖突、相違背(即所謂直接抵觸); 另一方面是不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突、相違背(即所謂間接沖突)。”③ 而將特區(qū)授權(quán)立法的特點(diǎn)概括為“遵循原則的原則”，即所立之法一方面不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突、相違背。另一方面，對(duì)法律、行政法規(guī)的具體條文的內(nèi)容，特別是具體的操作性規(guī)范的內(nèi)容，則可以有所變通和突破。
除了經(jīng)濟(jì)特區(qū)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法之外，特區(qū)的地方政府立法，也同樣具有這種雙重立法權(quán)的特點(diǎn)。雖然全國(guó)人大對(duì)海南的特別授權(quán)中沒有提到地方政府的立法，但是地方立法包含地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)的立法，是一個(gè)整體，不可分割。地方性法規(guī)往往源于地方政府規(guī)章或地方政府的立法議案。實(shí)際上，建省十年來(lái)，海南省政府及海口市政府遵循特別授權(quán)的原則，制訂了大量的地方政府規(guī)章，對(duì)特區(qū)的改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了極其重要的作用，國(guó)家對(duì)地方政府的立法活動(dòng)也給予了認(rèn)可。正是在總結(jié)海南特區(qū)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大在此后對(duì)深圳等其他特區(qū)的立法授權(quán)時(shí)，增加了對(duì)政府立法授權(quán)的內(nèi)容。
海南的地方立法機(jī)關(guān)在十年的立法實(shí)踐中，逐步加深了對(duì)特區(qū)授權(quán)立法的理解和認(rèn)識(shí)，把握 “遵循原則”和“根據(jù)需要”對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系，基本做到了既遵循國(guó)家統(tǒng)一法制的原則又符合特區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革開放的實(shí)際需要，制訂了一批有相當(dāng)影響的、有地方特色的、在全國(guó)開創(chuàng)先河的法規(guī)和規(guī)章。這批法規(guī)規(guī)章中的一些具體規(guī)范，和國(guó)家現(xiàn)行管理體制的具體規(guī)范并不完全一致或并不一致，但和國(guó)家法律、行政法規(guī)的基本原則、精神實(shí)質(zhì)、立法目的則是一致的。這也就是有的學(xué)者總結(jié)的特區(qū)立法的自主性、靈活性、突破性、試驗(yàn)性、優(yōu)惠性等特點(diǎn)。
(二) “小政府、大社會(huì)”的政治體制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相結(jié)合的產(chǎn)物
國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的《關(guān)于海南島進(jìn)一步對(duì)外開放加快經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)的座談會(huì)紀(jì)要》中指出： “海南從建省開始，就要按照政治體制改革的要求，堅(jiān)持黨政分開，精減機(jī)構(gòu)，多搞經(jīng)濟(jì)實(shí)體。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，要突破其他省、自治區(qū)現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)摸式，注重精干、高效，實(shí)現(xiàn) ‘小政府、大社會(huì)’”。“海南省的改革可以有更大的靈活性，要在國(guó)家宏觀計(jì)劃指導(dǎo)下，建立有利于商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要是市場(chǎng)調(diào)節(jié)的新體制框架”。這就是海南建省后的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制模式，也就是十年后的今天，江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中面向全國(guó)鋪開的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制模式。可見經(jīng)濟(jì)特區(qū)確實(shí)為我國(guó)的改革開放起到了“試驗(yàn)田”的作用。
海南特區(qū)立法體制便是在這樣的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制模式下產(chǎn)生的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從某種角度說(shuō)是法制經(jīng)濟(jì); 政治體制改革的主要任務(wù)之一便是加強(qiáng)法制。這就要求通過(guò)立法調(diào)整政府的管理職能，擴(kuò)大和保障企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，規(guī)范市場(chǎng)主體和市場(chǎng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序，防止壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)投資者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益等。特區(qū)立法的指導(dǎo)思想和基本原則便是在這樣的要求之下產(chǎn)生的。出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容充分體現(xiàn)了特區(qū)政治經(jīng)濟(jì)新體制的這些要求。比如說(shuō)，將中央給予特區(qū)的優(yōu)惠政策和鼓勵(lì)措施法制化，將特區(qū)改革開放實(shí)踐中摸索和總結(jié)出來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為法，吸收和借鑒國(guó)際慣例和境外立法的成功經(jīng)驗(yàn)到特區(qū)立法之中等。特區(qū)的政治和經(jīng)濟(jì)新體制為特區(qū)立法創(chuàng)造了條件，提供了新鮮素材; 特區(qū)立法為特區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)新體制提供了法制保障，為促進(jìn)和鞏固政治經(jīng)濟(jì)新體制起到了不可取代的作用。
(三) 立法工作和體改工作融合進(jìn)行
這是海南地方立法的又一顯著特點(diǎn)。海南特區(qū)作為國(guó)家改革開放的最大的一塊 “試驗(yàn)田”，決定了體制改革工作的重要性。辦特區(qū)十年來(lái)，海南體改工作緊緊圍繞建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一目標(biāo)，在鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成份平等競(jìng)爭(zhēng)，放開商品價(jià)格，培育和發(fā)展生產(chǎn)要素市場(chǎng)，推進(jìn)以建立股份制企業(yè)為主要形式的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，全面推行社會(huì)保障制度，以簡(jiǎn)政放權(quán)、提高效率為主的行政管理體制改革等方面進(jìn)行了大膽地探索、積極地試驗(yàn)、及時(shí)地總結(jié)、有效地鞏固。
海南特區(qū)體改決策總是與立法決策緊密結(jié)合、相輔相成的。立法體現(xiàn)改革的精神和要求，適應(yīng)改革的需要，是改革的歸宿和保障; 而改革則是立法的先導(dǎo)、預(yù)研，其成熟的措施和經(jīng)驗(yàn)往往通過(guò)立法程序上升為法的規(guī)范。從黨的十四大以來(lái)，海南先后出臺(tái)50多項(xiàng)重大的改革舉措，無(wú)不如此。有的項(xiàng)目是先試驗(yàn)，甚至是反復(fù)試驗(yàn)，再將成功的經(jīng)驗(yàn)法制化。比如質(zhì)量監(jiān)督管理、勞動(dòng)管理、土地管理、規(guī)劃管理、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等。有的項(xiàng)目則是先立法后改革，也就是先立規(guī)矩后行動(dòng)，否則將造成混亂。比如股份公司與有限責(zé)任公司制度、產(chǎn)權(quán)交易制度、燃油附加費(fèi)制度及對(duì)外開放方面的立法等。也有的項(xiàng)目是邊改革邊立法。即先小塊試驗(yàn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大試驗(yàn)范圍; 立法工作也逐步升格，由制訂規(guī)范性文件到政府規(guī)章到地方性法規(guī)。比如社會(huì)保障制度的改革與立法就是典型。
立法工作與體改工作在機(jī)制上的緊密結(jié)合，導(dǎo)致了立法機(jī)構(gòu)與體改機(jī)構(gòu)的合并。1995年省法制局與省體改辦機(jī)構(gòu)與職能均合為一體，這在全國(guó)也是成為首創(chuàng)的一條新聞。對(duì)大特區(qū)形成體制優(yōu)勢(shì)和法制優(yōu)勢(shì)起到了重要作用。
六．特區(qū)立法中存在的問(wèn)題
特區(qū)立法在我國(guó)是新生事物，不過(guò)十年左右時(shí)間。在整個(gè)國(guó)家的立法體制尚處于不成熟的“初級(jí)階段”，立法法尚未出臺(tái)的歷史條件下，特區(qū)立法體制自然不可能成熟和健全。筆者冒昧提出以下幾個(gè)問(wèn)題探討，看法難免偏頗甚至錯(cuò)誤，意在為特區(qū)立法體制不斷完善進(jìn)一言。
(一) 特別立法授權(quán)的運(yùn)用問(wèn)題
全國(guó)人大對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法授權(quán)，如何正確把握和恰當(dāng)運(yùn)用，是法制界一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)。這項(xiàng)研究到目前為止，從理論到實(shí)踐，還是很不夠的。由于對(duì)特區(qū)的立法授權(quán)僅僅是 “泛泛的權(quán)限授權(quán)”，對(duì)授權(quán)立法的范圍、程序、形式、效力、內(nèi)容等問(wèn)題至今為止國(guó)家也沒有立法解釋，以致不少理論和實(shí)踐問(wèn)題仁者見仁、智者見智，一時(shí)難以找到答案。
1、授權(quán)立法的效力等級(jí)如何確認(rèn)?
這個(gè)問(wèn)題有兩方面內(nèi)容 ：一是授權(quán)機(jī)關(guān)的立法和被授權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)所立之法其效力等級(jí)是相等還是不等? 目前理論界存在 “相等論”和“不等論”兩說(shuō)。“相等論”之理由是依法律中關(guān)于委托與代理之關(guān)系來(lái)視同立法中授權(quán)與被授權(quán)之關(guān)系；“不等論”之理由是授權(quán)與被授權(quán)兩個(gè)立法主體之地位、層級(jí)不同，故其所立之法的位階亦不相同。筆者同意“不等論”。
二是被授權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)立法與職權(quán)立法其效力等級(jí)是不等還是相等。對(duì)此理論界也存在著“不等論”與 “相等論”兩說(shuō)。“不等論”之理由是授權(quán)立法所授之權(quán) “屬于上級(jí)機(jī)關(guān)立法權(quán)的組成部分，因而授權(quán)立法的效力等級(jí)高于依職權(quán)立法制定的法律規(guī)范的效力等級(jí)”，因此，授權(quán)立法可以制定“超格”的地方法規(guī)。④“相等論”之理由是兩者的立法主體是同一的，其所立之法的位階和效力等級(jí)理應(yīng)同一。至于兩者的適用范圍與內(nèi)容則可以是不同的。筆者同意“相等論”。
2、授權(quán)立法的范圍如何確定
這亦有兩方面問(wèn)題: 一是對(duì)海南的特別授權(quán)授予哪個(gè)立法主體? 當(dāng)然，立法授權(quán)明寫著“授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)……”，問(wèn)題是為什么對(duì)海南省政府不給予同樣的授權(quán)?如果說(shuō)省人大應(yīng)有雙重立法權(quán)而省政府只需有單一立法權(quán)，那么海南的權(quán)力機(jī)關(guān)立法與行政機(jī)關(guān)立法將執(zhí)行不相同的指導(dǎo)思想和立法原則，海南地方立法將如何統(tǒng)一與協(xié)調(diào)?再說(shuō)此后對(duì)深圳等四特區(qū)的立法授權(quán)既授予人大又授予政府，如果說(shuō)這是對(duì)特區(qū)立法授權(quán)的發(fā)展與完善的話，理應(yīng)對(duì)海南的授權(quán)加以補(bǔ)充。
二是授權(quán)立法的范圍如何劃分?前面曾分析過(guò)，國(guó)家立法體制在立法權(quán)限范圍的劃分上是不完善的，導(dǎo)致授權(quán)立法的范圍劃分也是不明確不規(guī)范的。這種狀態(tài)導(dǎo)致的不良后果之一便是下級(jí)立法機(jī)關(guān)超越權(quán)限制定了上級(jí)立法機(jī)關(guān)才能制定的法規(guī)范; 或者行政機(jī)關(guān)超越權(quán)限制定了權(quán)力機(jī)關(guān)方能制定的法規(guī)范。而上級(jí)立法機(jī)關(guān)或者權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)這種越權(quán)立法的監(jiān)督軟弱無(wú)力。雖然法律規(guī)定了上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令、法規(guī)等有撤銷權(quán)，但結(jié)果往往是上級(jí)難以撤銷，下級(jí)難以實(shí)施。海南建省初期發(fā)布的規(guī)章《海南省人民政府關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院(1988)26號(hào)文件加快海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)開發(fā)建設(shè)的若干規(guī)定》（簡(jiǎn)稱“三十條”)不了了之的命運(yùn)，就是這種立法例。因?yàn)椤叭畻l”中關(guān)于外貿(mào)、金融等管理制度的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是國(guó)家專屬立法權(quán)規(guī)范的范圍，在國(guó)家沒有專門明確授權(quán)的情況下由地方立法去規(guī)范，就難以避免 “碰壁”的命運(yùn)。
前面敘述過(guò)的海南規(guī)范立法程序的兩件法規(guī)規(guī)章對(duì)立法范圍作了三條規(guī)定，這對(duì)特區(qū)立法體制的建設(shè)起了重要作用。但是這三條規(guī)定，存在較大缺陷，主要是僅從表現(xiàn)形式上(制訂地方性法規(guī)還是地方政府規(guī)章)而沒有從空間上（哪些領(lǐng)域、哪些方面、哪些事項(xiàng))去劃清立法的不同權(quán)限范圍。其中，“為深化改革，擴(kuò)大對(duì)外開放，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)……”、“為保證憲法、法律、行政法規(guī)的實(shí)施……”等內(nèi)容，是立法目的而并非立法范圍;“為保證法律和全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議、決定的貫徹而制定的實(shí)施性法規(guī)”、“依照國(guó)家憲法、法律和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(此處應(yīng)為全國(guó)人大而不是全國(guó)人大常委會(huì)，筆者注)的授權(quán)決定，制定的海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的單行法規(guī)以及……”等項(xiàng)，也只解決立法目的和立法的位階、層次問(wèn)題，并不能解決立法范圍問(wèn)題。而且這里的“實(shí)施性法規(guī)”是一個(gè)含混不清的概念，因?yàn)槿魏我粋�(gè)法規(guī)制訂出來(lái)都是為了實(shí)施的，不可能存在非實(shí)施性法規(guī)。
上述三條規(guī)定中真正涉及立法范圍的只有省人大法規(guī)第三條中的第(二)項(xiàng)，即“根據(jù)本省的具體情況和實(shí)際需要，制定的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、體育、衛(wèi)生、民族、民政、僑務(wù)、治安、司法等方面的法規(guī)”。但此項(xiàng)亦存在兩個(gè)問(wèn)題: 一是抽象不具體。如 “政治、經(jīng)濟(jì)”這兩個(gè)概念外延太大，它完全可以涵蓋國(guó)家專屬立法權(quán)中的一些基本制度。二是這里規(guī)定的“司法”明顯屬于國(guó)家專屬立法權(quán)的范圍，是不能由地方立法制定的。
3、上報(bào)備案的程序問(wèn)題
授權(quán)立法與職權(quán)立法在上報(bào)批準(zhǔn)和上報(bào)備案的程序上有無(wú)異同、有何異同?全國(guó)人大的立法授權(quán)規(guī)定是報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。而憲法第100條關(guān)于職權(quán)立法的規(guī)定是報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。這是否意味著省人大的授權(quán)立法要報(bào)國(guó)務(wù)院備案而職權(quán)立法不需報(bào)國(guó)務(wù)院備案？如果是，理由是什么？
至于特區(qū)地方政府規(guī)章是否上報(bào)備案的問(wèn)題，對(duì)五個(gè)特區(qū)的立法授權(quán)上均未提及。而修訂后的地方政府組織法，增加了地方政府規(guī)章須上報(bào)國(guó)務(wù)院和本級(jí)人大備案的規(guī)定。這又產(chǎn)生了一個(gè)地方政府的職權(quán)立法需上報(bào)備案而授權(quán)立法不需上報(bào)備案的問(wèn)題？這些不能不說(shuō)是立法程序上的疏漏。
4. 對(duì)授權(quán)立法中的“原則”如何理解和把握
全國(guó)人大對(duì)海南的授權(quán)是 “遵循國(guó)家有關(guān)法律，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)”; 對(duì)深圳等四個(gè)特區(qū)的授權(quán)，增加了“憲法的規(guī)定”，刪去了“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定”，將“原則”改為“基本原則”。筆者認(rèn)為，其精神應(yīng)是一致的。總之，實(shí)行的是 “遵循原則的原則”立法。但是這里的“原則”或“基本原則”的確切含義是什么? 理論界仁者見仁，智者見智，均是學(xué)理解釋，難以作為立法依據(jù)。當(dāng)然，授權(quán)中的這種抽象詞句，給特區(qū)立法留下了巨大的模糊性空間。有的學(xué)者認(rèn)為，這可以說(shuō)是授權(quán)立法中的“優(yōu)惠”，讓特區(qū)立法在這巨大的空間里馳騁。但是立法畢竟是一項(xiàng)邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容規(guī)范、程序嚴(yán)格的國(guó)家行為，對(duì)立法授權(quán)的闡釋，還是應(yīng)以授權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)威解釋為準(zhǔn)，否則立法實(shí)踐中難以把握。例如: 海南法規(guī)規(guī)定的企業(yè)法人直接登記制，與國(guó)家現(xiàn)行的企業(yè)法人審批登記制相沖突的問(wèn)題，我們認(rèn)為這沒有違背法律的基本原則和精神實(shí)質(zhì)(即維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理秩序)，而只是具體措施(登記程序、條件等)的不一致，這樣的立法符合“遵循原則的原則”。但是也有的學(xué)者認(rèn)為，企業(yè)法人審批登記制是國(guó)務(wù)院現(xiàn)行的企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例的主要制度，也就是這個(gè)法規(guī)的主要原則，特區(qū)地方立法與其沖突就是違背了行政法規(guī)的原則，應(yīng)屬無(wú)效。理論上如何認(rèn)識(shí)，實(shí)較困難。
(二) 法規(guī)沖突問(wèn)題。
這里是借用法律沖突、區(qū)際法律沖突的概念和提法。所謂法規(guī)沖突，是指國(guó)內(nèi)同一法律制度的區(qū)域內(nèi)所適用的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的矛盾沖突。具體包含下面三種情形: 一是中央立法本身存在的矛盾沖突，如國(guó)務(wù)院及各部委制訂的有關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)、規(guī)章互相矛盾的情形;二是申央立法與地方立法存在的矛盾沖突; 三是地方立法自身存在的矛盾沖突。這里僅研究第二、三兩種情形。
因?yàn)椤疤貐^(qū)立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)有其特殊性，只要求遵循國(guó)家憲法、法律、行政法規(guī)的基本原則，結(jié)合特區(qū)發(fā)展建設(shè)的需要去制定適應(yīng)本特區(qū)的法規(guī)。這種授權(quán)規(guī)定，其實(shí)是允許中央立法與特區(qū)立法的法律法規(guī)沖突。難怪這種沖突還不少。”⑤具體分析，這種沖突分兩類情況: 一類是規(guī)范上沖突，但實(shí)施中可避免沖突。比如海南實(shí)行機(jī)動(dòng)車燃油附加費(fèi)制度，與國(guó)家現(xiàn)行的公路規(guī)費(fèi)征收制度(不收燃油附加費(fèi)而收養(yǎng)路費(fèi)等)是矛盾沖突的。但由于海南島的特殊地理環(huán)境，只要把住進(jìn)出島關(guān)口，即出島執(zhí)行國(guó)家的規(guī)費(fèi)制度，進(jìn)島和島內(nèi)執(zhí)行海南的附加費(fèi)制度，在執(zhí)行上沖突可以避免。第二類情況是不但規(guī)范沖突，執(zhí)行中也避免不了矛盾。比如關(guān)于社會(huì)保障制度的規(guī)范。海南的地方法規(guī)規(guī)定，凡在海南特區(qū)的用人單位和從業(yè)人員必須在海南參加養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)。然而銀行、鐵路、民航、郵電、海關(guān)等11家“條條”垂直管理的單位，依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，其社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行 “系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌”，拒不參加海南的社會(huì)保險(xiǎn)。這一矛盾，因各自持有 “法律依據(jù)”，雖經(jīng)多次協(xié)調(diào)，仍不能達(dá)成一致，直到對(duì)薄公堂，問(wèn)題還是難以解決。
要解決這類法規(guī)沖突，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵還是立法體制的完善問(wèn)題。首先是理解和執(zhí)行“沖突法”的三條原則。即“小法服從大法，新法代替舊法，特別法優(yōu)于普通法”。這前兩條原則是較好理解和執(zhí)行的，難在第三條。因?yàn)槿缛籼貐^(qū)的特別法位階低于普通法，就形成第一條與第三條原則在適用上出現(xiàn)矛盾。解決這種矛盾，應(yīng)從完善立法監(jiān)督制度，即法的撤銷制度來(lái)考慮。上級(jí)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷下級(jí)機(jī)關(guān)與上位階法相抵觸的下位階法。作為特區(qū)立法來(lái)說(shuō)，如若違背了國(guó)家的上位階法的基本原則，中央立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)糾正或撤銷。如若沒有被糾正或撤銷，則視為國(guó)家認(rèn)可。若發(fā)生沖突時(shí)，即使位階較低，也應(yīng)在特區(qū)優(yōu)先適用特別法法而不適用普通法。
關(guān)于特區(qū)立法內(nèi)部的矛盾沖突問(wèn)題，從海南的情況看，主要表現(xiàn)在海口市的法規(guī)與省政府規(guī)章的沖突上。例如;省政府于1992年1月31日發(fā)布了《海南省文化市場(chǎng)管理暫行規(guī)定》，而海口市人大常委會(huì)于1994年11月28日又發(fā)布了四件文化市場(chǎng)管理的辦法(經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn))。這四件法規(guī)對(duì)文化市場(chǎng)管理的一些措施與省政府規(guī)章的規(guī)定不一致。按地域管轄和級(jí)別管轄，海南省的規(guī)定在海口市應(yīng)當(dāng)有效無(wú)阻。但海口市的規(guī)定因經(jīng)過(guò)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)而成為“地方性法規(guī)”，其位階及效力高于省政府規(guī)章。實(shí)踐中到底該執(zhí)行哪一個(gè)規(guī)定?導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者及執(zhí)法人員無(wú)所適從。
解決這類沖突有兩個(gè)思路: 一是前面說(shuō)過(guò)的完善立法的監(jiān)督機(jī)制。省人大在審議批準(zhǔn)市人大的法規(guī)草案時(shí)，應(yīng)考慮與省政府規(guī)章的協(xié)調(diào)一致。若不能協(xié)調(diào)一致，就必須認(rèn)定兩者之中誰(shuí)合法適當(dāng)，誰(shuí)不合法不適當(dāng)，從而正確行使撤銷權(quán)與批準(zhǔn)權(quán)。二是國(guó)家現(xiàn)行立法體制中的“批準(zhǔn)”制度應(yīng)當(dāng)改革。因?yàn)檫@種批準(zhǔn)制度存在導(dǎo)致立法主體不明確和效力等級(jí)不明確的弊病，成為法規(guī)沖突的重要原因。
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