[ 錢夢教 ]——(2010-6-30) / 已閱21372次
基本案情：陳某街坊鄰居家著火，由于正值秋天，風勢較大，致使火勢有蔓延的趨勢，嚴重威脅火場附近的化工廠和汽車加油站。公安消防隊決定拆除包括陳某家在內的幾座建筑物，建立一個防火道。但陳某因其家才翻蓋不久，其子馬上又要結婚，因此不同意。事后，陳某向法院起訴，認為公安消防隊拆除其家是在沒有必要，而且要求國家賠償。
本案爭議的焦點在于消防部門采取拆除建筑物建防火道的即時強制措施是否合法。首先根據《中華人民共和國消防法》第45條第2款的規定：“公安消防機構在統一組織和指揮火災的現場撲救時，火場總指揮員有權根據撲救火災的需要，決定下列事項：（一）使用各種水源；（二）截斷電力、可燃氣體和液體的輸送，限制用火用電；（三）劃定警戒區，實行局部交通管制；（四）利用臨近建筑物和有關設施；（五）為防止火災蔓延，拆除或者破損毗鄰火場的建筑物、構筑物……”這是消防行政機關實施這一拆除行為的具體法律依據。但這一法律依據是否適用于本案呢？
消防行政機關工作人員在滅火過程中首先會迅速收集火災現場的有關情況，如現場的火勢狀態、蔓延情況如何；火焰的高度及顏色；煙的氣味及顏色；建筑物和物品倒塌情況；起火原因是什么；通向火災現場的通道、門窗等情況；火災現場周圍的臨時建筑、可燃物堆垛等與現場的關系，結合起火時的風向判斷是否由這些部位起火蔓延至中心現場；遭受火災破壞比較嚴重的部位及其周圍的情況；現場上有哪些同火災有關的痕跡和物證等等事實因素。 同時消防工作人員也要考慮到可能要采取的滅火行動對火災現場的影響，尤其是滅火過程中的疏散財物、搶救人員和破拆將使火災現場的面貌發生很大的變化，可能會對相關人受到的損害。通過收集這些信息，判斷是否符合法律授權可以采取行政即時強制的情形，即是否符合“為防止火災蔓延”，如果符合，那么又應該采取什么措施？
在本案中，著火后，因正值秋天，風勢較大之時，致使火勢有蔓延的可能，且嚴重威脅附近的化工廠和加油站，火勢有可能蔓延至這些工廠。僅僅是采取加強滅火的措施，如增加滅火的車輛和器材等，可能并不能達到滅火的效果。火場指揮人員對現場進行了初步的分析，當時正值吹西北風，風力在五級左右，且起火點在陳某家和加油站的西側，加油站離陳某家大約五米左右，且加油站的油庫貼近陳某新翻蓋的家。通過對周圍人的詢問，起火原因系陳某鄰居家的廚房高壓鍋爆炸導致煤氣泄漏，進而使整個廚房燃燒（廚房為剛裝修過，有大量易燃的塑料隔板），且由于當時陳某新蓋的房子與起火點緊挨著，沒有很寬敞的消防通道，消防車不能進入，只能用高壓水槍在遠處進行噴水。此時火勢也是越來越旺，不斷地冒出濃煙，并從水平和垂直方向東側蔓延，估計會在半個小時內蔓延到加油站。通過對秋天風勢和周邊環境的分析分析，消防機關工作人員認為現場的情況非常緊急，若不采取可能會對周邊的居民的人身和財產造成巨大的損害。基于這種認識，公安消防行政機關工作人員認為采取拆除措施時必要的，是符合“為防止火災蔓延”這一要件的。這樣這一不確定法律概念也獲得了在本案中的確定性，即防止火勢的蔓延以危急到附近的化工廠和加油站，以避免更大的災難。這一即時強制的實施考慮了相關的因素，所采取的措施也符合《消防法》授權的目的，因而被認為是適當的。
從以上的分析可以得出，對于不確定法律概念的解釋，有時候會與相關考慮發生連接，如在本案中，對“為防止火災蔓延”這一不確定法律概念的解釋，往往要考慮到現實中的情況，如風勢，水源，附近建筑物群狀況，消防設施情況等等。而且我們可以發現對于不確定法律概念的解讀，消防行政機關工作人員有很大程度上是建立在經驗之上的一種推斷和判斷，如對火勢的蔓延到附近的化工廠和加油站的可能性的判斷？如果蔓延，那么蔓延的時間會有多少，這些時間是否足以進行滅火，而并非一定要采取即時拆除的強制措施？消防的設施是否齊全，是否足以進行有效的滅火？滅火通道如何，是否有利于有效地進行滅火？也就是說要實施有效的滅火行動，消防工作人員必須根據其經驗作出特定情形下，清晰的，合理的推斷，能夠指導滅火行動的有效進行。這些經驗如果進行隨意的擴大，或者根本沒有考慮這些因素，那么往往會對相對人造成不利的影響。
那么，怎么把這些經驗固定下來，讓不確定法律概念獲得確定呢？路徑有以下幾種：一是立法解釋；二是裁量基準；三是通過實踐中的法院判例。
縱觀我國的有關法律規定，無論是在立法上，還是內部的規則上都很難看到有對這些不確定法律概念的解釋。例如，在筆者收集的《北京市消防條例》、《山西省消防條例》中，也都沒有看到這些不確定法律概念的具體解釋。當然，立法解釋或內部的裁量規定也只是讓不確定法律概念獲得了一定程度的確定性，不可能從根本上消除不確定法律概念的不確定性。如果出現新的事項和因素，實踐和解釋之間還是會出現縫隙，那么還是需要行政機關工作人員對不確定法律概念進行解釋，以符合個案的正義。
對于法院的判例所形成的確定性，也可以援用到行政行為的過程中來。在行政機關內部通過編輯以往的行政執法相關案例，要求執法人員閱讀，學習和實踐。那么就從僅僅依靠規則來規制裁量權到執法者自身的素質的提高，自我的約束等因素來規制裁量，從根本上講，任何的規則都無法徹底消除裁量，任何的監督都無法實質約束裁量，裁量最終還是必須依賴于執法者的自我約束。
（二）得出結論：中國行政實踐的需要
通過以上的分析，我們可以得出。第一，價值性不確定法律概念往往受經驗等因素的影響，其不確定隨時可能不受控制，導致裁量的重大誤差。第二，需要通過立法解釋技術來建立相對清晰的內涵結構，能夠獲得相對的確定性。第三，還可以借助于其他技術，如案例的解讀技術。讓行政工作人員通過案例的解讀，更好地了解行政實踐，增強其自身判斷素質。
四、拓展思路：系統性的裁量權規制模式初探
“裁量權這個詞的核心意義是某種程度的決定自由與獨立性” 。不確定法律概念的解釋作為裁量權運作的核心，其不確定性往往會在實踐中產生偏差。而我們已知的規制技術和模式是否足以解決裁量的偏差問題？本文僅對行政即時強制領域的裁量權運作及其規制進行剖析，并未能涵蓋所有的行政領域，但通過對這一具有高度裁量性的領域進行探尋，也能夠引發我們一些思考，給以其他行政領域的裁量權規制一定的借鑒。行政裁量是在一個復雜的系統中運行的，系統內的各種因素都可能對裁量發生作用，如立法在指引行政權運行中出現疲軟，那么在現行審查制度下，司法控制領域也會出現控制不力，而且對于事后的司法審查，作為正義的最后防線，往往并不能有效地保護相對人的權益。在立法和司法規制裁量權運作出現疲軟的情況下，行政機關的自我約束對于裁量權的運行和規制也將發揮重要的作用，比如行政機關制定裁量基準，引入案例解讀技術等等。但依靠行政機關的自我約束，也許并不能使裁量權合理得運行，因而需要立法進行解釋和完善，同時也需要司法在審查裁量權運行方面進行理論上的突破。系統中要素各自的規制效應，往往會影響其他要素的發揮。因而結合中國的行政實踐，我們并不能局限于傳統的裁量規制模式，在落實傳統的裁量權規制技術的基礎之上，打開視野，探索真正適合中國行政實踐的裁量規制技術和模式，形成系統性的規制裁量權的模式和技術。當然筆者也只是對行政裁量權系統性的規制進行初步的探索，行政裁量遍布行政實踐的各個領域，各領域都有自身在裁量權運行和規制上的特點，因而系統中要素的協調作用也會有所不同。 因而對于裁量權的規制問題還需要進一步進行深入研究發現其規律。
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