[ 錢夢教 ]——(2010-6-30) / 已閱22207次
基本案情：陳某街坊鄰居家著火，由于正值秋天，風(fēng)勢較大，致使火勢有蔓延的趨勢，嚴(yán)重威脅火場附近的化工廠和汽車加油站。公安消防隊決定拆除包括陳某家在內(nèi)的幾座建筑物，建立一個防火道。但陳某因其家才翻蓋不久，其子馬上又要結(jié)婚，因此不同意。事后，陳某向法院起訴，認(rèn)為公安消防隊拆除其家是在沒有必要，而且要求國家賠償。
本案爭議的焦點(diǎn)在于消防部門采取拆除建筑物建防火道的即時強(qiáng)制措施是否合法。首先根據(jù)《中華人民共和國消防法》第45條第2款的規(guī)定：“公安消防機(jī)構(gòu)在統(tǒng)一組織和指揮火災(zāi)的現(xiàn)場撲救時，火場總指揮員有權(quán)根據(jù)撲救火災(zāi)的需要，決定下列事項：（一）使用各種水源；（二）截斷電力、可燃?xì)怏w和液體的輸送，限制用火用電；（三）劃定警戒區(qū)，實行局部交通管制；（四）利用臨近建筑物和有關(guān)設(shè)施；（五）為防止火災(zāi)蔓延，拆除或者破損毗鄰火場的建筑物、構(gòu)筑物……”這是消防行政機(jī)關(guān)實施這一拆除行為的具體法律依據(jù)。但這一法律依據(jù)是否適用于本案呢？
消防行政機(jī)關(guān)工作人員在滅火過程中首先會迅速收集火災(zāi)現(xiàn)場的有關(guān)情況，如現(xiàn)場的火勢狀態(tài)、蔓延情況如何；火焰的高度及顏色；煙的氣味及顏色；建筑物和物品倒塌情況；起火原因是什么；通向火災(zāi)現(xiàn)場的通道、門窗等情況；火災(zāi)現(xiàn)場周圍的臨時建筑、可燃物堆垛等與現(xiàn)場的關(guān)系，結(jié)合起火時的風(fēng)向判斷是否由這些部位起火蔓延至中心現(xiàn)場；遭受火災(zāi)破壞比較嚴(yán)重的部位及其周圍的情況；現(xiàn)場上有哪些同火災(zāi)有關(guān)的痕跡和物證等等事實因素。 同時消防工作人員也要考慮到可能要采取的滅火行動對火災(zāi)現(xiàn)場的影響，尤其是滅火過程中的疏散財物、搶救人員和破拆將使火災(zāi)現(xiàn)場的面貌發(fā)生很大的變化，可能會對相關(guān)人受到的損害。通過收集這些信息，判斷是否符合法律授權(quán)可以采取行政即時強(qiáng)制的情形，即是否符合“為防止火災(zāi)蔓延”，如果符合，那么又應(yīng)該采取什么措施？
在本案中，著火后，因正值秋天，風(fēng)勢較大之時，致使火勢有蔓延的可能，且嚴(yán)重威脅附近的化工廠和加油站，火勢有可能蔓延至這些工廠。僅僅是采取加強(qiáng)滅火的措施，如增加滅火的車輛和器材等，可能并不能達(dá)到滅火的效果。火場指揮人員對現(xiàn)場進(jìn)行了初步的分析，當(dāng)時正值吹西北風(fēng)，風(fēng)力在五級左右，且起火點(diǎn)在陳某家和加油站的西側(cè)，加油站離陳某家大約五米左右，且加油站的油庫貼近陳某新翻蓋的家。通過對周圍人的詢問，起火原因系陳某鄰居家的廚房高壓鍋爆炸導(dǎo)致煤氣泄漏，進(jìn)而使整個廚房燃燒（廚房為剛裝修過，有大量易燃的塑料隔板），且由于當(dāng)時陳某新蓋的房子與起火點(diǎn)緊挨著，沒有很寬敞的消防通道，消防車不能進(jìn)入，只能用高壓水槍在遠(yuǎn)處進(jìn)行噴水。此時火勢也是越來越旺，不斷地冒出濃煙，并從水平和垂直方向東側(cè)蔓延，估計會在半個小時內(nèi)蔓延到加油站。通過對秋天風(fēng)勢和周邊環(huán)境的分析分析，消防機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為現(xiàn)場的情況非常緊急，若不采取可能會對周邊的居民的人身和財產(chǎn)造成巨大的損害�；谶@種認(rèn)識，公安消防行政機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)為采取拆除措施時必要的，是符合“為防止火災(zāi)蔓延”這一要件的。這樣這一不確定法律概念也獲得了在本案中的確定性，即防止火勢的蔓延以危急到附近的化工廠和加油站，以避免更大的災(zāi)難。這一即時強(qiáng)制的實施考慮了相關(guān)的因素，所采取的措施也符合《消防法》授權(quán)的目的，因而被認(rèn)為是適當(dāng)?shù)摹?br>
從以上的分析可以得出，對于不確定法律概念的解釋，有時候會與相關(guān)考慮發(fā)生連接，如在本案中，對“為防止火災(zāi)蔓延”這一不確定法律概念的解釋，往往要考慮到現(xiàn)實中的情況，如風(fēng)勢，水源，附近建筑物群狀況，消防設(shè)施情況等等。而且我們可以發(fā)現(xiàn)對于不確定法律概念的解讀，消防行政機(jī)關(guān)工作人員有很大程度上是建立在經(jīng)驗之上的一種推斷和判斷，如對火勢的蔓延到附近的化工廠和加油站的可能性的判斷？如果蔓延，那么蔓延的時間會有多少，這些時間是否足以進(jìn)行滅火，而并非一定要采取即時拆除的強(qiáng)制措施？消防的設(shè)施是否齊全，是否足以進(jìn)行有效的滅火？滅火通道如何，是否有利于有效地進(jìn)行滅火？也就是說要實施有效的滅火行動，消防工作人員必須根據(jù)其經(jīng)驗作出特定情形下，清晰的，合理的推斷，能夠指導(dǎo)滅火行動的有效進(jìn)行。這些經(jīng)驗如果進(jìn)行隨意的擴(kuò)大，或者根本沒有考慮這些因素，那么往往會對相對人造成不利的影響。
那么，怎么把這些經(jīng)驗固定下來，讓不確定法律概念獲得確定呢？路徑有以下幾種：一是立法解釋；二是裁量基準(zhǔn)；三是通過實踐中的法院判例。
縱觀我國的有關(guān)法律規(guī)定，無論是在立法上，還是內(nèi)部的規(guī)則上都很難看到有對這些不確定法律概念的解釋。例如，在筆者收集的《北京市消防條例》、《山西省消防條例》中，也都沒有看到這些不確定法律概念的具體解釋。當(dāng)然，立法解釋或內(nèi)部的裁量規(guī)定也只是讓不確定法律概念獲得了一定程度的確定性，不可能從根本上消除不確定法律概念的不確定性。如果出現(xiàn)新的事項和因素，實踐和解釋之間還是會出現(xiàn)縫隙，那么還是需要行政機(jī)關(guān)工作人員對不確定法律概念進(jìn)行解釋，以符合個案的正義。
對于法院的判例所形成的確定性，也可以援用到行政行為的過程中來。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部通過編輯以往的行政執(zhí)法相關(guān)案例，要求執(zhí)法人員閱讀，學(xué)習(xí)和實踐。那么就從僅僅依靠規(guī)則來規(guī)制裁量權(quán)到執(zhí)法者自身的素質(zhì)的提高，自我的約束等因素來規(guī)制裁量，從根本上講，任何的規(guī)則都無法徹底消除裁量，任何的監(jiān)督都無法實質(zhì)約束裁量，裁量最終還是必須依賴于執(zhí)法者的自我約束。
（二）得出結(jié)論：中國行政實踐的需要
通過以上的分析，我們可以得出。第一，價值性不確定法律概念往往受經(jīng)驗等因素的影響，其不確定隨時可能不受控制，導(dǎo)致裁量的重大誤差。第二，需要通過立法解釋技術(shù)來建立相對清晰的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)，能夠獲得相對的確定性。第三，還可以借助于其他技術(shù)，如案例的解讀技術(shù)。讓行政工作人員通過案例的解讀，更好地了解行政實踐，增強(qiáng)其自身判斷素質(zhì)。
四、拓展思路：系統(tǒng)性的裁量權(quán)規(guī)制模式初探
“裁量權(quán)這個詞的核心意義是某種程度的決定自由與獨(dú)立性” 。不確定法律概念的解釋作為裁量權(quán)運(yùn)作的核心，其不確定性往往會在實踐中產(chǎn)生偏差。而我們已知的規(guī)制技術(shù)和模式是否足以解決裁量的偏差問題？本文僅對行政即時強(qiáng)制領(lǐng)域的裁量權(quán)運(yùn)作及其規(guī)制進(jìn)行剖析，并未能涵蓋所有的行政領(lǐng)域，但通過對這一具有高度裁量性的領(lǐng)域進(jìn)行探尋，也能夠引發(fā)我們一些思考，給以其他行政領(lǐng)域的裁量權(quán)規(guī)制一定的借鑒。行政裁量是在一個復(fù)雜的系統(tǒng)中運(yùn)行的，系統(tǒng)內(nèi)的各種因素都可能對裁量發(fā)生作用，如立法在指引行政權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)疲軟，那么在現(xiàn)行審查制度下，司法控制領(lǐng)域也會出現(xiàn)控制不力，而且對于事后的司法審查，作為正義的最后防線，往往并不能有效地保護(hù)相對人的權(quán)益。在立法和司法規(guī)制裁量權(quán)運(yùn)作出現(xiàn)疲軟的情況下，行政機(jī)關(guān)的自我約束對于裁量權(quán)的運(yùn)行和規(guī)制也將發(fā)揮重要的作用，比如行政機(jī)關(guān)制定裁量基準(zhǔn)，引入案例解讀技術(shù)等等。但依靠行政機(jī)關(guān)的自我約束，也許并不能使裁量權(quán)合理得運(yùn)行，因而需要立法進(jìn)行解釋和完善，同時也需要司法在審查裁量權(quán)運(yùn)行方面進(jìn)行理論上的突破。系統(tǒng)中要素各自的規(guī)制效應(yīng)，往往會影響其他要素的發(fā)揮。因而結(jié)合中國的行政實踐，我們并不能局限于傳統(tǒng)的裁量規(guī)制模式，在落實傳統(tǒng)的裁量權(quán)規(guī)制技術(shù)的基礎(chǔ)之上，打開視野，探索真正適合中國行政實踐的裁量規(guī)制技術(shù)和模式，形成系統(tǒng)性的規(guī)制裁量權(quán)的模式和技術(shù)。當(dāng)然筆者也只是對行政裁量權(quán)系統(tǒng)性的規(guī)制進(jìn)行初步的探索，行政裁量遍布行政實踐的各個領(lǐng)域，各領(lǐng)域都有自身在裁量權(quán)運(yùn)行和規(guī)制上的特點(diǎn)，因而系統(tǒng)中要素的協(xié)調(diào)作用也會有所不同。 因而對于裁量權(quán)的規(guī)制問題還需要進(jìn)一步進(jìn)行深入研究發(fā)現(xiàn)其規(guī)律。
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