[ 張生貴 ]——(2010-7-11) / 已閱11163次
不講理的城管執(zhí)法遭遇不尋常的司法審查
張生貴
【案情介紹】：
鞏XX、韋XX、王XX（下稱(chēng)村民）是柳州市柳東鎮(zhèn)XX村X(qián)X屯XX號(hào)村民，十多年前的1996年，上述村民在自家承包地上建成商業(yè)用房一處，該建房行為經(jīng)當(dāng)時(shí)村民委員會(huì)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批。2008年市政府為建設(shè)景觀需用地，由當(dāng)?shù)赝恋鼐中形陌l(fā)至村民，擬協(xié)商拆遷補(bǔ)償，此時(shí)區(qū)城管局以“未經(jīng)許可”為由強(qiáng)行拆除三村民的房屋。村民提起行政訴訟，經(jīng)法院審理后，維持了城管局的處罰及強(qiáng)拆決定，村民表示不服，提出了申訴，針對(duì)城管局的行政處罰是否合法，本案能帶給法律上的一些思索。
【法律問(wèn)題】：
XX村農(nóng)民建房用地系原告全家根據(jù)中央關(guān)于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策承包的土地。因城市建設(shè)占地，村民的承包地成為城邊農(nóng)村建設(shè)用地。1996年村民投產(chǎn)棉紗頭、棉胎加工廠，受兩次洪水沖擊造成經(jīng)濟(jì)損失，為解決家人的生計(jì)，村民向政府相關(guān)部門(mén)書(shū)面呈報(bào)翻建廠房，經(jīng)由村民委員會(huì)同意后層報(bào)鄉(xiāng)政府審批，1996年9月24日政府同意村民翻建，1997年1月6日鎮(zhèn)政府為村民核發(fā)了村鎮(zhèn)農(nóng)民建房申請(qǐng)審批表，村民籌資建廠，1997年投入使用。1999年12月份申請(qǐng)延期用地并向政府繳納了各項(xiàng)費(fèi)用。村民取得該用地的使用權(quán)是依據(jù)黨和國(guó)家關(guān)于農(nóng)村家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策，依據(jù)農(nóng)村土地承包法規(guī)定，有三十年不變的書(shū)面承包合同，有人民政府核發(fā)登記的權(quán)利證書(shū)，受農(nóng)村土地承包法規(guī)定，經(jīng)土地所有人的同意改變?yōu)檗r(nóng)村建設(shè)用地，地上建筑物及附屬物是基于土地所有權(quán)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的審批而建，是受合同法、土地承包法、物權(quán)法的調(diào)整，還是受城市規(guī)劃法調(diào)整。
一、不講理的行政處罰：
市政府以“城市景觀”用地為由強(qiáng)行拆除村民房屋的行為明顯違背《物權(quán)法》第四十二條、《農(nóng)村土地承包法》相關(guān)規(guī)定。
根據(jù)《行政訴訟法》第五條規(guī)定，司法審查的立足點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的“職權(quán)范圍、證據(jù)依據(jù)、行政程序、適用法律”是否符合法律規(guī)定，司法脫離法律規(guī)定把審查重心放在村民身上，敷衍對(duì)城管執(zhí)法局執(zhí)法程序、職權(quán)、證據(jù)、適用法律的審查，導(dǎo)致案件裁判錯(cuò)誤。
具體表現(xiàn)是司法審理中未查清土地性質(zhì)、政府景觀占地是否有合法手續(xù)、城管執(zhí)法權(quán)限、法律溯及力、土地部門(mén)關(guān)于拆遷程序中確認(rèn)臨建為合法補(bǔ)償范圍的政策規(guī)定等事實(shí)，做出的錯(cuò)誤認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)作出的處罰及強(qiáng)制措施缺乏法律法規(guī)依據(jù)，行政執(zhí)法程序中的立案、取證、審查、審批等程序。
二、執(zhí)法目的首當(dāng)進(jìn)入司法視線：
審理判詞中描述“村民進(jìn)行臨時(shí)性建設(shè)，必須在批準(zhǔn)使用期限內(nèi)拆除”、“未辦審批手續(xù)、亦未自行拆除，應(yīng)屬違法建筑”、“土地類(lèi)別是非耕地”，此類(lèi)認(rèn)定缺乏法律規(guī)定，具有人為主觀性。事實(shí)上看，村民的房屋占地先前由城投公司按征地拆遷程序進(jìn)行，雙方協(xié)商補(bǔ)償款過(guò)程中，城投公司為達(dá)到少付補(bǔ)償款的目的，策謀由城管執(zhí)法局利用職權(quán)處罰村民，不分情況便以未經(jīng)許可為借口，利用公權(quán)力強(qiáng)行占地，其執(zhí)法目的和動(dòng)機(jī)違背物權(quán)法規(guī)定。
村民建房利用集體所有的土地，依據(jù)村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃條例規(guī)定，建房許可的法定審批機(jī)關(guān)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并非規(guī)劃局。農(nóng)村集體土地上建筑執(zhí)行的是《村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃條例》，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)沒(méi)有向村民告知或出示過(guò)城市詳細(xì)規(guī)劃及規(guī)劃依據(jù)，法院未能查清行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰及強(qiáng)拆前提法據(jù)，村民提交的證據(jù)證明建房位于農(nóng)村集體土地范圍，且向執(zhí)法人員提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)的材料，村民的建筑是合法建筑，原審以及行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為違法建筑，屬事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，超過(guò)臨建期限主要指土地的使用期限，并非是針對(duì)房屋的期限，根據(jù)村民的承包年限，該土地的使用權(quán)歸村民，城管局應(yīng)無(wú)權(quán)處罰。《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第29條、第30條、第31條、第32條、第40條規(guī)定，城管執(zhí)法局是以村民的房屋建設(shè)未經(jīng)許可違反規(guī)劃作出處罰決定，但城管執(zhí)法局在一審?fù)徶胁荒芴峁俺鞘锌傮w規(guī)劃”及相關(guān)的證據(jù)，城管執(zhí)法局無(wú)證據(jù)證明村民建筑達(dá)到拆除的法定條件即“嚴(yán)重違反城市規(guī)劃”事實(shí)后果，兩審未能依法查實(shí)城管執(zhí)法局行政處罰的法定條件。城管執(zhí)法局僅以未經(jīng)許可即作出強(qiáng)拆決定明顯證據(jù)不足。
城管執(zhí)法局沒(méi)有提供“嚴(yán)重違反規(guī)劃”的證據(jù)依據(jù)，憑主觀認(rèn)定，如果真有未經(jīng)許可的行為，根據(jù)廣西自治區(qū)《實(shí)施城市規(guī)劃法辦法》第46條規(guī)定只有達(dá)到“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”的違章建筑才能被拆除，城管執(zhí)法局不能提供嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的證據(jù)，未經(jīng)認(rèn)定是否達(dá)到嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的實(shí)施，其執(zhí)法行為在事實(shí)認(rèn)定和處罰副度上明顯違背法律規(guī)定。城市規(guī)劃法規(guī)定只對(duì)達(dá)到“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施”的才可拆除，而不是“未經(jīng)許可”即強(qiáng)拆。對(duì)于是否存在“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的實(shí)施”必須經(jīng)過(guò)法定程序認(rèn)定。1995年11月14日最高人民法院行政審判庭下發(fā)了關(guān)于對(duì)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條如何適用的答復(fù)（[1995]法行字第15號(hào)），回答吉林省高級(jí)人民法院對(duì)這個(gè)問(wèn)題的咨詢，全文如下：“你院關(guān)于對(duì)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條應(yīng)如何適用的請(qǐng)示收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：違反城市規(guī)劃的行為人其違法行為是否屬于“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”，應(yīng)從其違反行為的性質(zhì)和后果來(lái)確認(rèn)。因此，就是否嚴(yán)重影響規(guī)劃的認(rèn)定問(wèn)題上，還要根據(jù)個(gè)案的具體情況予以確認(rèn)。《廣西實(shí)施〈規(guī)劃法〉辦法》第四十六條第一款第(一)項(xiàng)規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令立即停止建設(shè)，已經(jīng)形成的各類(lèi)違法建設(shè)工程，雖影響城市規(guī)劃實(shí)施，但尚可以采取改正措施的，責(zé)令限期改正，并處以罰款；嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的，責(zé)令限期拆除或者予以沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施”。依據(jù)該規(guī)定，拆除違法建筑的條件必須達(dá)到“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施”的情形，本案中城管執(zhí)法局不能出示城市詳細(xì)規(guī)劃，未經(jīng)法定程序確認(rèn)，因此，城管執(zhí)法局責(zé)令村民拆除房屋缺乏依據(jù)。
城市規(guī)劃法規(guī)定，對(duì)違章建筑的確認(rèn)及拆除權(quán)只能由建設(shè)行政主管部門(mén)作出，城管執(zhí)法局作為建委的下屬機(jī)構(gòu)，在集中執(zhí)法活動(dòng)中以自己的名義對(duì)村民作出處理決定并強(qiáng)行拆除，這一具體行政行為違反了法定程序，明顯超越了法定職權(quán)范圍。
三、程序重于泰山：
《行政處罰法》第37條、第38條、第39條、第40條、第41條；《建設(shè)行政處罰程序暫行規(guī)定》第13條、第14條、第15條、第16條、第17條、第18條；《1997廣西自治區(qū)人民政府第13號(hào)令》第27條、第29條、第33條、第34條、第36條，均對(duì)行政罰處程序作了明確規(guī)定，如第33條規(guī)定（調(diào)查終結(jié)，寫(xiě)出調(diào)查報(bào)告，處理意見(jiàn)，報(bào)本機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)審核，七日內(nèi)形成審核意見(jiàn)，再報(bào)負(fù)責(zé)人審查）規(guī)定，行政處罰案件的合法程序是：1、登記立案；2、調(diào)查取證；3、處罰報(bào)告；4、法制機(jī)構(gòu)審核；5、負(fù)責(zé)人審查簽署；6、制作決定；7、送達(dá)。城管執(zhí)法局對(duì)村民全家的房屋，在短短幾小時(shí)內(nèi)強(qiáng)制拆除，整個(gè)過(guò)程既缺乏相對(duì)人的有效參與，缺乏內(nèi)部和外部權(quán)力制約，對(duì)涉及公民合法財(cái)產(chǎn)的重大權(quán)益，僅由城管執(zhí)法局自己決定自己執(zhí)行（村民要求城管執(zhí)法局提交執(zhí)法人員的執(zhí)法資格和身份，城管執(zhí)法局不能提交，村民要求法庭調(diào)查，兩審也未能調(diào)查），是濫用職權(quán)，城管執(zhí)法局在強(qiáng)拆村民房屋時(shí)未依照法定程序通知產(chǎn)權(quán)人到場(chǎng)，未進(jìn)行公證保全證據(jù)，其行為違反法律明文規(guī)定；在執(zhí)法程序上，城管執(zhí)法局對(duì)村民的處罰省略了其中的第3、4、5步法定程序；城管執(zhí)法局的告知內(nèi)容不合法（沒(méi)有告知規(guī)劃區(qū)、市規(guī)劃局對(duì)違章行為的認(rèn)定意見(jiàn)及理由、集體所有土地建房許可法律依據(jù)及內(nèi)容，聽(tīng)證權(quán)利和程序）；未能認(rèn)真聽(tīng)取村民的申辯和陳述；未能依法審查村民提交的證據(jù)（沒(méi)有對(duì)村民提交的證據(jù)進(jìn)行審核的記錄，對(duì)村民提交的證據(jù)的情況沒(méi)有只字查驗(yàn)意見(jiàn)）。城管執(zhí)法局的行政行為明顯違背《行政處罰法》第32條、第36條規(guī)定；違背了廣西自治區(qū)政府13號(hào)令第36條規(guī)定。
四、糾問(wèn)城邊村改造的理性所在：
城邊村的村民為城市化建設(shè)付出了很多，我們不能象割毒瘤一樣拆除村民的房子，城邊村改造的前提基礎(chǔ)是理性合規(guī)，必須妥善安置被拆遷人，是以人為本，而不是以好看不好看為本，村民的建房是歷史遺留的問(wèn)題，且有政府的審批許可，反觀城管執(zhí)法局的執(zhí)法，明顯違背中央和國(guó)家關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)及農(nóng)民增收政策精神，在對(duì)待這些問(wèn)題方面，不靠推土機(jī)執(zhí)法不靠暴力制服。結(jié)合本案情況，2008年9月份由城投公司給村民發(fā)放了征地拆遷補(bǔ)償文件，拆遷辦給村民提交的2008第1號(hào)文件第四條第（一）項(xiàng)“關(guān)于確定合法有效房屋產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”的規(guī)定（3）：對(duì)持有集體土地使用證，無(wú)規(guī)劃建筑許可證或房產(chǎn)證的多層磚混住宅，第一層建筑面積按有證補(bǔ)償，第二層按有證面積的百分之八十補(bǔ)償；房屋用途確定：自改營(yíng)業(yè)性用房：按營(yíng)業(yè)性用房形式使用一年以上具有合法有效的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。政府為侵害村民的合法權(quán)益指派城管執(zhí)法局借機(jī)處罰，目的是與民爭(zhēng)地，城管執(zhí)法局的行政行為近似于強(qiáng)劫。村民提供了許多證據(jù)，城管執(zhí)法局不聽(tīng)不問(wèn)，依然強(qiáng)行拆除村民的房屋，給村民造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。城管執(zhí)法局在立案登記中寫(xiě)的案件來(lái)源是“接城投公司”報(bào)來(lái)，而答辯狀中又說(shuō)2007年1月責(zé)令限期改正未改隨即處罰，城管執(zhí)法局違背法律規(guī)定將“責(zé)令限期改正”當(dāng)成“責(zé)令拆除”的法定條件。
五、司法審查應(yīng)對(duì)準(zhǔn)行政執(zhí)法的合法性問(wèn)題：
村民的房屋建成時(shí)間在1996年以前，城管執(zhí)法局依據(jù)2008年1月1日的法律處罰，明顯違背“法不溯及既往”的基本法律適用原則。《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施城市規(guī)劃法辦法》第46條規(guī)定：未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，責(zé)令立即停止建設(shè)，已經(jīng)形成的各類(lèi)建設(shè)工程，雖影響城市規(guī)劃實(shí)施，但尚可采取改正措施的，責(zé)令限期改正，并處以罰款。《土地管理法》第64條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定用途的建筑物、構(gòu)筑物、不得重建、擴(kuò)建。
2008年1月1日《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后，城市執(zhí)法局隨之失去執(zhí)法資格。集中執(zhí)法機(jī)構(gòu)是依據(jù)城市規(guī)劃法而設(shè)立的，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第70條明令廢止了城市規(guī)劃法，因此以城市規(guī)劃法為依據(jù)組建的執(zhí)法主體隨之失去執(zhí)法權(quán)力。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》施行后，各地城管部門(mén)集中行使的城市規(guī)劃行政處罰權(quán)失去依據(jù)，《城市規(guī)劃法》已經(jīng)被《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明文廢止，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第70條規(guī)定：“本法自2008年1月1日起施行，《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》同時(shí)廢止。”法律一旦廢止其法律效力就隨之喪失，其作為規(guī)范性和國(guó)家強(qiáng)制力的法律的意義和價(jià)值亦消失，根據(jù)職權(quán)法定原則，行政主體職權(quán)取得依據(jù)為法律規(guī)定，不存在政府劃轉(zhuǎn)過(guò)渡。《城市規(guī)劃法》已經(jīng)廢止，城管部門(mén)集中行使的城市規(guī)劃行政處罰權(quán)失去依據(jù)。
《城市規(guī)劃法》、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》(國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文件)、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件)明確規(guī)定，城市規(guī)劃行政執(zhí)法權(quán)不得下放由區(qū)級(jí)政府所屬的城市執(zhí)法隊(duì)執(zhí)行，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》(國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)文件)重申了這一要求。建設(shè)部等九部委《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知〉的通知》(建規(guī)字[2002]204號(hào)文件)進(jìn)一步明確指出，市級(jí)規(guī)劃管理權(quán)不能下放，已下放的要立即糾正。區(qū)級(jí)執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行城市規(guī)劃行政處罰權(quán)的做法違背了《城市規(guī)劃法》的規(guī)定。《城市規(guī)劃法》規(guī)定的縣級(jí)以上地方人民政府是指不含設(shè)區(qū)的市所轄的區(qū)人民政府。關(guān)于這一點(diǎn)在國(guó)務(wù)院國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文件、國(guó)辦發(fā)[2000]25號(hào)文件及國(guó)發(fā)[2002]13號(hào)文件中都有明確規(guī)定。本案的區(qū)級(jí)人民政府部門(mén)下屬的區(qū)屬執(zhí)法局獨(dú)立執(zhí)法，以自己的名義行使城市規(guī)劃行政處罰權(quán)，明顯違反《城市規(guī)劃法》、《行政處罰法》及國(guó)務(wù)院上述文件的規(guī)定。《城市規(guī)劃法》和《自治區(qū)實(shí)施〈城市規(guī)劃法〉辦法》規(guī)定的“責(zé)令拆除”不屬于行政處罰。行政處罰措施權(quán)不在集中的范圍之內(nèi)。《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定的“限期拆除或沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其它設(shè)施”。“限期拆除”不屬于行政處罰，這是沒(méi)有異議的，國(guó)務(wù)院法制辦在《對(duì)四川省人民政府法制辦公室〈關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的請(qǐng)示〉的答復(fù)》(國(guó)法秘函[2000]134號(hào))明確指出，“責(zé)令限期拆除”不屬于行政處罰。照此理解“責(zé)令限期拆除”不屬于城管執(zhí)法局職權(quán)范圍之內(nèi)。廣西壯族自治區(qū)實(shí)施《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》辦法：第二條在本自治區(qū)行政區(qū)域內(nèi)制定和實(shí)施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行居民住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)等的建設(shè)，適用《條例》和本辦法。但是國(guó)家征用集體所有的土地進(jìn)行的建設(shè)除外。第三十五條在村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未按規(guī)劃建設(shè)審批程序批準(zhǔn)或者違反規(guī)劃的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的，由縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)責(zé)令其停止建設(shè)，限期拆除或者沒(méi)收違法建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施；影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正，處以每平方米建筑面積５元以上３０元以下的罰款。未按規(guī)劃建設(shè)審批程序批準(zhǔn)，但不影響村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的，由縣級(jí)人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)責(zé)令其限期補(bǔ)辦規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦的，處以每平方米建筑面積５元以上２０元以下的罰款。農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者違反規(guī)劃的規(guī)定建住宅的，由鄉(xiāng)級(jí)人民政府依照前款規(guī)定處罰。
六、處罰依據(jù)不可東拼西湊
城管執(zhí)法局征求市規(guī)劃局的意見(jiàn)是在處罰后出現(xiàn)且沒(méi)有向村民出示和告知。依據(jù)法律規(guī)定，涉及相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的，必須按照法定程序向當(dāng)事人告知并給予行政救濟(jì)權(quán)，案中城管執(zhí)法局通過(guò)行政協(xié)商的方式出具，同時(shí)城管執(zhí)法局沒(méi)有向規(guī)劃局提供村民的證據(jù)，市規(guī)劃局也沒(méi)有經(jīng)過(guò)調(diào)查認(rèn)定。依照村莊集鎮(zhèn)管理?xiàng)l例，村民建房需鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審批，無(wú)須市規(guī)劃局審批，市規(guī)劃局的意見(jiàn)違法，城管執(zhí)法局采用違法的證據(jù)作為處罰根據(jù)，違背了行政處罰法關(guān)于處罰必須客觀公正的原則，侵犯了村民的合法權(quán)益。
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