[ 牛建國 ]——(2010-12-21) / 已閱22770次
重大突發事件的法律規制建設之我見
牛建國 彭傳雨
內容提要：近年來，我國自然災害不斷，洪水、SARS、雪災、地震、甲型H1N1,世界上其他國家和地區也頻繁的發生自然災害和恐怖襲擊，面對種類日益繁多的重大突發事件，如何及時有效調集人員、財政及各方面力量進行救援，成為了關系我國社會穩定和發展的一個重要課題。本文的研究目的正是通過對我國突發事件現有相關法律制度研究，聯系我國現實環境，找出適合的改良方案，進一步完善我國的重大突發事件相關法制建設，以應對突如其來的災難，最大限度減少國家和人民的損失。（全文共9865字）
關鍵詞:法律、重大突發事件、危機、應急管理
引言
近年來，各種重大突發事件的頻繁發生，隨之產生的如何有效應對重大突發事件問題成為了全世界都在關注的一個重大問題。想要以最有效的手段應對重大突發事件，使人民的生命財產損失降至最低，用最短的時間恢復社會秩序，建立完善的重大突發事件法律制度無疑是重中之重。
雖然近年來我國在突發事件應急管理的法制建設方面取得了一定的成就，早于97年就己頒布《中華人民共和國防震減災法》(以下簡稱《防震減災法》)，又于07年頒布了《中華人民共和國突發事件對應法》(以下簡稱《突發事件應對法》)，但通過2008年汶川地震的實際運行來看，其效果并不理想。因此，本文通過對我國的重大突發事件應急管理法律制度建設存在的問題進行研究，結合現有相關立法，提出我國重大突發事件立法的建議，力求使我國的相關法律體系得到更好的完善。
一、重大突發事件基本理念
（一）重大突發事件的概念、特點及分類
近年來，隨著各種災害頻發，“重大突發事件”這一詞語被越來越頻繁的使用于各種場合。但對如此高頻使用的一個詞語學界至今都沒有一個明確的定義。也許正是因為沒有一個明確的定義，“重大突發事件”這個高頻詞匯，在很多場合下都被濫用。而且，與國際上諸如此類的平行概念在轉換的過程中，存在著很大的不準確性。另外，由于重大突發事件這一詞語本身存在著一定的概括性，使得其范圍及分類就顯得愈加的模糊和混亂。
1、重大突發事件的概念
關于這一詞語的概念，比較有代表性的解釋是歐洲人權法院作出的，即“一種特別的、迫在眉睫的、影響全體公民，并對整個社會的正常生活構成嚴重威脅的危機或者危險局勢”。
重大突發事件在美國又被稱為重大緊急事件，美國對重大突發事件的定義大致可以概括為:由美國總統宣布的，在任何情形、任何場合下、在美國的任何地方發生的需要聯邦政府介入，提供補充性援助，以協助州或地方性政府挽救生命、確保公共衛生、安全和財產或減輕、轉移災難所帶來的威脅的重大事件。
我國法律領域內“重大突發事件”的概念和范圍，歷來較為模糊。在不同的法律部門中，通常有著截然不同的含義。如在《刑法》和《紅十字法》中，其通常指代“重大自然災害”；在《人民警察法》中，則指“嚴重違反社會治安的事件”；在《國防交通條例》中又特指“突發的戰爭、武裝沖突等”。 可見，重大突發事件這一法律概念在我國的法律領域仍屬于一個界定較為不明確的非專業性詞語。直至《突發事件應對法》頒布，這一概念才稍顯明確。根據《突發事件應對法》規定，突發事件，是指突然發生，造成或者可能照成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件。 而根據突發事件的危害程度、影響范圍來分，又可分出重大突發事件。
2.重大突發事件的特點
重大突發事件，雖然種類繁多、形態各異，但其既然能夠作為一類事件的統稱，必然有著某些內在的聯系和相近的特點。本文認為，重大突發事件主要存在以下幾種主要的特點:
第一，發生的突然性和不可預測性。所謂“突發事件”，當然最主要的特征還是集中在“突發”二字上，延展開來講，主要就是其發生的突然性和不可預測性。這類事件的發生，往往都超出人們的預料和想象，沒有任何征兆，也無法給人們充分的時間進行應對準備。這就是突發事件在處理上要比其他常規事件棘手得多的原因所在。
第二，后果的嚴重性。既然是“重大突發事件”那么其特點之一必然要落腳到“重大”二字上，因此重大突發事件，必須還要具備后果的嚴重性，也就是說，這件突然發生的事，還必須足以造成嚴重的后果，對一定數量的人、一定數量的財產或是足夠多的社會一部分造成深遠的影響。
第三，處理的緊迫性。重大突發事件，因為是突然發生的，人們對其到來完全沒有準備，如果不能及時處理好這件事情，后果是非常嚴重的。因此，要想有效的抑制住這些突如其來的災難，速度無疑是必不可少的。因此，重大突發事件，還有一個非常鮮明的特點，就是處理上的緊迫性。
3.重大突發事件的分類
之前很多學者以及各類學術論著都根據其發生機理、嚴重程度、應對方法的不同，對重大突發事件進行了較為詳細的分類。而根據我國07年新頒布的《突發事件應對法》，結合眾多的學術觀點，可以對重大突發事件作如下分類:
第一，重大自然災害。主要包括損失嚴重的干旱洪澇、霜雨雷電、火災地震等大自然加諸于人類身上的災害。如98特大洪水、5 12汶川地震等。
第二，重大事故災害。主要涉及一些人為因素造成的重大生產安全性事故。如山西煤礦塌方、杭州地鐵塌陷事故等。
第三，重大公共衛生事件。特指關系人們生命及健康的疾病類重大突發事件。如我國03年的SARS、09年甲型H1N1。
第四，重大社會安全事件。這類突發事件通常與政治軍事暴動有關。具體包括一些游行、恐怖襲擊等。
對重大突發事件進行合理的分類，有利于政府及有關方面在研究并制定相關應對策略時能夠因“事”而異，有效提高對重大突發事件的防御水平，加大解決力度，盡可能的降低重大突發事件對社會造成的危害。
(二)重大突發事件應急管理涉及的憲法及行政法問題分析
重大突發事件的爆發，如果處理不當，往往會貽誤危機處理的最佳時期，從而造成不可挽回的損失。因此，如何在最短的時間內有效的對重大突發事件進行控制，就顯得彌足重要。世界上不同國家對重大突發事件的處理模式相差很大。美國主要以聯邦應急計劃為法律基礎，總統直接領導，聯邦緊急事務管理局等核心機構協同運作;日本主要由內閣總理負責，內閣官員直接管轄，力求做到國防安全危機管理與防災減災為一體。
由于歷史及現實等多種原因，導致我國的行政法起步較晚，雖然早在唐朝時期就己經開始出現行政法典，但與現代意義的行政法之間存在著本質的不同。我國直到70年代末、80年代初才涌現出一批研究行政法的專家，現代意義的行政法概念才開始進入人們的視野。而我國的憲法，大多是對社會制度及體制進行了原則性的廣義規定，對其中的細節性規定又相對缺乏。這樣一種大的法律環境導致我國在重大突發事件處理上實行的是政府管理模式。雖然重大突發事件的政府管理模式具備了諸如速度快、資金足、協調性高等優點，但作為一個法律工作者絕不能僅以客觀的效果來評價政府的行政管理行為的恰當性，這當中的很多措施對社會的正常秩序重新予以調整，涉及方方面面的法律問題，有的甚至涉嫌執法違法，應該引起法學界重視。而且在當今法治優于人治的大環境下，這種傳統的重大突發事件管理模式由于缺乏相關的法律依據及授權，而顯得有些“先天不足”。因此，將重大突發事件的應急管理由政府模式上升到法律模式，是十分必要的。
1.權力的制約
孟德斯鳩曾經在《論法的精神》中說過:“要防止權力濫用，就必須用權力制約權力”。由此可見，失去約束的權力，必然導致權力的濫用。行政權力應當也必須受到制約，在法律界基本已經不存在任何異議了。所不同的是，處于重大突發事件爆發的特殊時期，被法律授予的行政權力較之普通的行政權力通常具有更強的集中性和擴張性，只有這樣，才能對緊急出現的重大突發事件進行強有力的控制。那么，這種處理重大突發事件的更加強有力的行政權力是否需要制約呢?資產階級法學家認為:“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止”。 由此可見，即使是重大突發事件爆發的特殊時期，行政權力也是需要制約的。
2.人權的保護
政府權力的運行和法律的實施，目的都在于對人權的保護。積極、快速、有效的對重大突發事件進行處理和控制，歸根到底，也是體現了現代法治和民主對人權的尊重和保護。在現代憲政思想的指導下，人權保護無疑對重大突發事件應急管理的法律制度構建提供了一個正當且合理的立足點。
3.權利的限制
在重大突發事件爆發這一緊急特殊情況下，行政權力的集中和擴張必然意味著民眾權利的縮小和限制。但應當看到的是，此時小范圍民眾權利的部分剝奪，目的在于使得更多的人的權利得到更好的保護。因此，立法上對此時個別民眾部分權利作出適當限制也是正當合理的。
二、我國重大突發事件法制建設存在的主要問題
雖然近幾年來我國在重大突發事件立法上取得了一定的成績，但是，很多領域還存在著不足，已有的法律、法規也在實施時發現一些急待改進的地方。具體而言，我國的重大突發事件法制建設主要存在以下問題:
（一）現有法律適用上的混亂與沖突
我國現有的重大突發事件法律、法規層次相對混亂，既有全國人大制定的法律，也有諸多的行政法規及部門規章。另外重大突發事件本來就種類繁多，適用的法律也各不相同。因此，造成了重大突發事件法律適用上的混亂局面。
本文僅以水資源及防洪這一類重大突發事件可以適用的法律、法規為例進行說明。由全國人大及其常委會通過的真正意義上的全國性法律有《水法》、《防洪法》，行政法規有《防汛條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》、《軍隊參加搶險救災條例》等。其余的部門規章以及眾多的地方性規章暫且拋開不談，再另加一部廣泛適用的《突發事件應對法》。如此紛繁復雜的法律，在水患發生的緊急時刻，如何選擇最有效的法律、法規適用，已非一件易事了。
（二）重大突發事件立法空白領域
在重大社會安全突發事件類相關法律、法規中，雖有《戒嚴法》，但從各國實踐來看，其主要適用于國內非常嚴重的動亂、暴亂或騷亂。在發生一些小規模民眾性騷動時，適用《戒嚴法》只會造成人力、物力、財力的浪費。因此，現階段我國急需一部主要針對國內小規模武裝沖突的法律、法規。
恐怖襲擊屬危險級別較高的重大突發事件，但由于歷史和國情等諸多原因，與美國、中東等其他國家比較，我國屬于恐怖襲擊爆發頻率相對較小的國家。但自從美國“911”恐怖襲擊以來，恐怖襲擊的風潮逐漸在世界各國興起。據不完全統計，僅2003年上半年，陜西西安共發生恐怖爆炸案11起，既遂4起、未遂2起、恐嚇5起。 由于我國一直以來缺乏應對恐怖襲擊的實戰經驗，因此國內目前對恐怖襲擊的應對方案仍停留在反恐訓練等事務層面。雖然我國也參加了一些有關反恐怖的國際條約，但根據國際慣例，國際法并不能作為我國的國內法直接應用，還需要轉化成相關的國內法才能發揮其應有的作用。因此，嚴格來講，我國還沒有一部真正意義上的反恐怖法，可謂是我國突重大發事件類法律、法規的一大空白。
（三）常設性應急機構的缺位
重大突發事件類應急法律、法規的內容固然重要，但具體適用效果如何，還要看實施機構的設置及運作。目前看來，我國重大突發事件應急類法制建設工作經過這些年的發展，已經取得了一定的效果和成績，但仍然沒有一個具體的處置有關突發事件的常設性應急機構。事實上，想要及時有效的處置重大突發事件，需要上下左右多個部門的聯合作業，此時，一個能夠有效協調各個部門應急工作的常設性應急機構的設置就顯得尤為重要。
（四）重大突發事件發生時緊急行政權力的授予及規制不具體
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