[ 牛建國 ]——(2010-12-21) / 已閱22771次
在對重大突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，必然涉及到一些緊急行政權(quán)力的授予。我國法律中也有類似規(guī)定，如07年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條就規(guī)定“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)……”。第49條也對政府的相應(yīng)權(quán)力進行了授予。但是仔細研究不難發(fā)現(xiàn)，其所謂的行政權(quán)力授予都只存在于原則上的授予和規(guī)定，至于究竟可以對哪些行政單位臨時授予哪些緊急行政權(quán)力，并未做出細致的規(guī)定。這樣的原則性規(guī)定必然導致法律實施中的混亂局面。
至于行政權(quán)力的規(guī)制方面，相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定也依然停留在表面。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第63條規(guī)定“地方各級人民政府和縣級以上人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，不履行法定職責的，由其上級行政機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)責令改正;有下列情形之一的，根據(jù)情節(jié)對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分……”。從此條規(guī)定可以看出，我國在相應(yīng)立法上對權(quán)力的規(guī)制僅限于“有關(guān)機關(guān)責令改正和依法給予處分”，至于具體是何機關(guān)有權(quán)責令改正、給予何種等級的何種處分，改正及處分的行政命令不能有效下達時由哪些機關(guān)負責監(jiān)督，一概沒有寫進立法中。由此造成的直接后果就是，在下級機關(guān)沒有及時對重大突發(fā)事件進行處置從而造成嚴重后果的情況下，如果上級為了包庇以及懼怕承擔責任而不予追究，就沒有人可以對這些違法行為進行懲罰了。
�。ㄎ澹┧綑�(quán)利救濟保護機制缺乏
在重大突發(fā)事件發(fā)生的緊急時刻，為了挽救更多人的生命財產(chǎn)安全，在行使行政公權(quán)力的時候適當?shù)臓奚糠止竦乃綑?quán)利在原則上是正當可行的。但具體實踐中，關(guān)于公民哪些具體的私權(quán)利是可以被克減的，哪些是不可以被克減的，必要時哪些行政機關(guān)可以對公民私權(quán)利進行克減，克減的必要性是什么，克減的程序如何，當公民的私權(quán)利受到不必要的克減時應(yīng)當通過哪些途徑尋求救濟，相關(guān)法律、法規(guī)沒有做出明確的規(guī)定。
�。┟耖g自發(fā)救濟救援行動缺乏規(guī)制和引導
汶川地震發(fā)生后，短短的幾個小時之內(nèi)，通往重災(zāi)區(qū)的國道就己經(jīng)被來自四面八方的民眾自發(fā)救援隊堵塞的水泄不通，導致來自政府及軍隊的官方有效救援隊伍不能第一時間到達災(zāi)區(qū)進行搶險救災(zāi)。由于事先沒有對公眾進行教育和溝通，事情發(fā)生后又缺乏正當?shù)囊龑�，導致去往�?zāi)區(qū)的主干道發(fā)生交通堵塞，延誤了官方的有效救援時間。另外，據(jù)不完全統(tǒng)計，汶川地震總共收到來自社會各界的捐款近60億人民幣。如此巨大的數(shù)目，如果管理不善，不僅不能夠為災(zāi)區(qū)人民提供最有效的救助，反而會使很多不法分子在中間飽了自己的私囊。因此，筆者認為，我國應(yīng)該在法律層面上對重大突發(fā)事件發(fā)生后，來自社會民眾的自發(fā)救援及捐款捐物，指定相關(guān)的有資格的機構(gòu)及人員進行管理和統(tǒng)一調(diào)配，并做好相應(yīng)的監(jiān)督工作，同時向社會各界公開救援款物的使用情況信息。
三、健全我國重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的立法設(shè)想和建議
我國重大突發(fā)事件應(yīng)急管理法制建設(shè)起步較晚，且由于我國歷史上“重刑民、輕行政”的司法傳統(tǒng)所致，使得我國的重大突發(fā)事件應(yīng)急管理相關(guān)立法研究并沒有得到應(yīng)有的重視。導致現(xiàn)今我國整個大的重大突發(fā)事件應(yīng)急管理類法律、法規(guī)體系如同一盤散沙。很多方面的應(yīng)急法律均處于空白狀態(tài)；已有法律、法規(guī)的具體制度在實際操作上也顯得十分僵化，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用；法律與法律之間的劃分不夠明確，銜接之間的漏洞和沖突屢見不鮮；具體執(zhí)行上也存在著諸多爭議。隨著近幾年洪水、地震、雪災(zāi)、SARS、H1N1不斷來襲，使得越來越多的人認識到了重大突發(fā)事件應(yīng)急管理法制建設(shè)的重要性，也有越來越多的學者投身到了此類法制建設(shè)的研究工作中去，使得我們看到了我國重大突發(fā)事件法律體系建設(shè)的曙光。在此，本文也就我國的重大突發(fā)事件法制建設(shè)提出一些自己的意見和見解。
（一）重大突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系構(gòu)建的基本原則
重大突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系作為行政法領(lǐng)域的一個分支，當然具備了一般行政法應(yīng)當具備的基本原則。例如，合法行政原則、合理行政原則、程序正當原則、高效便民原則、誠實信用原則、權(quán)責統(tǒng)一原則等。但是，重大突發(fā)事件應(yīng)急管理法律、法規(guī)作為非常時期的特別法，除應(yīng)具備一般行政法所應(yīng)具有的基本原則外，還應(yīng)具備一些獨特的基本原則，以適應(yīng)特殊時期的特殊要求。
1.權(quán)力集中原則
對重大突發(fā)事件爆發(fā)的處理，往往需要多個政府職能部門的協(xié)同配合，因此，給予重大突發(fā)事件處理機構(gòu)以相對集中的行政權(quán)力是十分必要的。簡單來說，重大突發(fā)事件的處理部門至少應(yīng)該能夠調(diào)度一定的救援力量、一定的財產(chǎn)供給、一定的地方封鎖能力，甚至一些影響媒體的能力。總之，重大突發(fā)事件的應(yīng)急處理機構(gòu)應(yīng)當具備集合大部分甚至所有處理重大突發(fā)事件所會涉及到的所有行政權(quán)力。
2.手段適當原則
強大的行政權(quán)力，更應(yīng)得到妥善的應(yīng)用。行政權(quán)力相對集中的重大突發(fā)事件處理機構(gòu)，作出的任何決定都有可能給本來已經(jīng)很嚴重的突發(fā)事件雪上加霜。因此，更加應(yīng)當確保此時行政權(quán)力的行使能夠控制在適當?shù)姆秶鷥?nèi)，同時注意其手段的性質(zhì)、方式、強度、以及持久度。
3.方法科學原則
像諸如自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等眾多重大突發(fā)事件，因為領(lǐng)域特殊，在救援及控制時，都具有很強的科學性。簡單的運用常規(guī)的政府模式實施救援，不僅不能達到預期的效果，還可能會使情況進一步惡化。因此，在制定相應(yīng)的重大突發(fā)事件應(yīng)急管理類法律、法規(guī)的時候，應(yīng)當考慮到不同的重大突發(fā)事件所具有的不同特點，配備相應(yīng)的專業(yè)性人才，以達到更好的效果。
4.分級分類原則
重大突發(fā)事件種類繁多，因此不能一概而論。為了更好的應(yīng)對重大突發(fā)事件，應(yīng)當建立以中央為中心，以地方為基本單位的多層次應(yīng)急管理行政體系，從而做到分工明確、權(quán)責統(tǒng)一、高效靈活、自上而下的一體化管理。
�。ǘ┲卮笸话l(fā)事件基本法——《緊急狀態(tài)法》出臺的重要意義
緊急狀態(tài)(有些國家立法上稱為“特別狀態(tài)”、“非常狀態(tài)”、“緊急情況”等)，是指一種重大發(fā)生性事件在一定范圍和時間所形成的危機狀態(tài)，這種危機狀態(tài)對社會秩序和生命安全構(gòu)成極大威脅和損害，妨礙了國家行政機關(guān)正常權(quán)力的行使，必須采取特殊措施才能遏制威脅和危險的發(fā)生，恢復社會正常秩序。
1.《緊急狀態(tài)法》立法的理論依據(jù)
�。�1）對社會秩序重新調(diào)整的需要。首先，行政法理論認為，社會秩序由各種層次的法律予以調(diào)整和規(guī)范，以使之永遠趨于正常，一個正常的社會關(guān)系隨著法律的變化而變化，而因為緊急狀態(tài)引起的這種突然的轉(zhuǎn)變應(yīng)該依法進行，且應(yīng)遵循嚴格的程序。尤其是對涉及公民權(quán)利、非國有財產(chǎn)的征收等重大事項作出的規(guī)定，應(yīng)當更為慎重。我國《立法法》也規(guī)定，對于這部分的規(guī)定必須制定法律而不能以其他規(guī)范性文件代替。其次，關(guān)于民事權(quán)利的規(guī)定的法律層次較高，有的甚至明確排除了行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件的適用（比如合同法）。如果僅僅依據(jù)部門規(guī)章或者其他規(guī)范性文件，很難避免其行政行為的違法性。
（2）依法行政和保護合法權(quán)益的需要。鑒于目前有關(guān)緊急狀態(tài)行政措施的規(guī)定分散且不統(tǒng)一，為了達到行政目，執(zhí)行起來的隨意性較大，侵害權(quán)利人合法權(quán)益的事情從制度上來說不能避免，筆者認為，必須以統(tǒng)一的緊急狀態(tài)立法取代松散的規(guī)定。
2.我國《緊急狀態(tài)法》應(yīng)有的合理定位
綜合比較世界上其他國家，有關(guān)《緊急狀態(tài)法》的立法情況大致可以分為以下幾種:第一，憲法中包含緊急狀態(tài)制度，如日本、德國、法國、印度等，這是比較早期的緊急狀態(tài)類立法，主要針對戰(zhàn)爭及武裝沖突；第二，在其他突發(fā)事件應(yīng)急類法律、法規(guī)中規(guī)定緊急制度，如美國和日本的《災(zāi)害救助法》中都規(guī)定了緊急狀態(tài)方面的制度，主要針對某一類重大突發(fā)事件所引發(fā)的緊急狀態(tài)進行規(guī)定；第三，專門制定《緊急狀態(tài)法》，如美國1976年《緊急狀態(tài)法》和俄羅斯的《俄羅斯聯(lián)邦緊急狀態(tài)法》，這一類緊急狀態(tài)類立法多針對所有的重大突發(fā)事件進行總的應(yīng)急管理規(guī)定，適用范圍較廣，涉及機關(guān)較多，有點類似于重大突發(fā)事件應(yīng)急管理類法律、法規(guī)中的憲法。鑒于我國針對具體某一類突發(fā)事件的法律、法規(guī)已經(jīng)非常之多，因此我國現(xiàn)在迫切需要的是一部類似美國1976年《緊急狀態(tài)法》一樣的總的突發(fā)事件應(yīng)急管理類的憲法性質(zhì)的《緊急狀態(tài)法》。我們需要這部總的《緊急狀態(tài)法》做出最高的原則的但又細致可操作的規(guī)定，引領(lǐng)我們應(yīng)對諸如戰(zhàn)爭、暴亂、恐怖襲擊、洪水、地震、傳染病、核泄漏、罷工等一切突發(fā)事件。
3.《緊急狀態(tài)法》的主要內(nèi)容
建議我國的《緊急狀態(tài)法》分為四個部分：（1）緊急狀態(tài)的定義。緊急狀態(tài)是指由于發(fā)生了特殊情況，在使用正常的手段難以維護或者恢復社會秩序的情況下，由中央和地方政府按照《緊急狀態(tài)法》規(guī)定的程序，采取特別措施以盡快恢復社會秩序的整個階段。包括戰(zhàn)爭、暴亂、重大疫情的流行、重大自然災(zāi)害等。（2）緊急狀態(tài)的宣布和解除程序。規(guī)定只有省級以上政府才可以根據(jù)法律授權(quán)宣布處于緊急狀態(tài)，只有在緊急狀態(tài)的情況下才可以使用本法規(guī)定的緊急應(yīng)對措施，其解除程序也應(yīng)與宣布同。（3）緊急狀態(tài)可采取的應(yīng)對措施及其程序。措施和程序應(yīng)是本法的重要章節(jié)，包含重大突發(fā)事件發(fā)生時，有關(guān)組織和人員對重大突發(fā)事件進行處理的必要的措施及相關(guān)程序。我國己有的一些重大突發(fā)事件類法律、法規(guī)也曾有過類似的應(yīng)急類程序規(guī)定，只是不夠細致，大都是粗略的規(guī)定，在實際應(yīng)用中往往派不上用場。只有我國《重大動物疫情應(yīng)急條例》中的第十七條將動物疫情的報告時限細化到小時，并且規(guī)定了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)級到國務(wù)院一整套完整的報告鏈，值得今后的立法學習借鑒。（4）違反本法的制裁措施。本部分從法律上對不按照法律規(guī)定行使職責的行政組織及其人員的法律責任進行規(guī)定，并規(guī)定普通公民對妨礙重大突發(fā)事件處理的法律責任。
�。ㄈ┲贫ê皖C布《反恐怖法》的必要性
最近幾年，恐怖襲擊頻繁的出現(xiàn)于世界各國人民的視線中，95年日本地鐵沙林毒氣案、O1年美國的“911”恐怖襲擊、02年印度尼西亞針對外國人的爆炸案、04年俄羅斯車臣體育場的爆炸案以及我國近來發(fā)生的西藏藏獨分子打砸搶燒事件，各種恐怖組織的活動越來越猖獗，人民的生命財產(chǎn)安全正在遭受著巨大的威脅。世界上很多國家都已出臺了一系列專門針對恐怖襲擊的法律、法規(guī)，如美國及韓國的《反恐怖法》、日本的《反恐特措法》等。我國雖有《國家安全法》和《戒嚴法》，但均不是為反恐設(shè)定的專門性法律、法規(guī)。鑒于恐怖襲擊爆發(fā)的突然性、針對平民性、強大的殺傷性、以及有組織性等特點，我國急需制定一部用來應(yīng)對恐怖襲擊的專門性法律、法規(guī)。
反恐怖法的主要內(nèi)容應(yīng)包含:恐怖襲擊的種類和特點，以及適用本法的具體情況;恐怖襲擊發(fā)生時的報告制度;恐怖襲擊發(fā)生地的人群疏散和救治;當?shù)匦姓䴔C關(guān)的應(yīng)對措施;有關(guān)軍警和機動部隊的調(diào)配;對恐怖分子打擊的力度、強度、方式、物資和醫(yī)療的發(fā)放等。另外，鑒于恐怖襲擊發(fā)生時的急迫性，還應(yīng)規(guī)定相應(yīng)機關(guān)和人員對恐怖襲擊做出反應(yīng)的時間以及對于受傷平民的救助時間限制等。
（四）我國重大突發(fā)事件法律法規(guī)體系的完善及協(xié)調(diào)
目前，我國將眾多的重大突發(fā)事件應(yīng)急管理類法律、法規(guī)大致分為四大類:自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生事件類和社會安全事件類。每一類均包含十幾部甚至幾十部法律、法規(guī)，彼此在內(nèi)容上互相獨立，執(zhí)行上互不干涉，這樣的分類方式對于法律的執(zhí)行基本沒有任何幫助，漏洞仍然百出，交疊重復適用的地方也非常多，并且缺乏一個有效的處理法律、法規(guī)沖突的方案。
日本由于特殊的自然條件，同樣也擁有非常多的重大突發(fā)事件類規(guī)范性法律。日本國內(nèi)將所有的重大突發(fā)事件類法律、法規(guī)按照事件發(fā)生的時間和階段大致分為:防災(zāi)類、救援救濟類、恢復重建類、以及財政支援類，同時又將眾多的法律按照功能分為幾個小的部分，縱橫均有聯(lián)絡(luò)，很好的保證了突發(fā)事件發(fā)生時能夠有法可依，值得我國的重大突發(fā)事件類立法研究學習和借鑒。另外，可以考慮在眾多的重大突發(fā)事件類立法外，單獨設(shè)立一項用于所有重大突發(fā)事件類立法統(tǒng)籌規(guī)劃、表明如何適用的法律，作為重大突發(fā)事件類法律、法規(guī)的“協(xié)調(diào)法”。
四、結(jié)語
筆者在親身經(jīng)歷過03年SARS、08年地震以及3.14藏獨分子打砸搶燒事件和09年甲型H1N1之后，深刻的體會到了，當重大突發(fā)事件發(fā)生之時，最好的防御就是“有備而來”。在災(zāi)難到來之前，就通過法律、行政等一系列手段對重大突發(fā)事件的發(fā)生及其帶來的一系列后果做好萬全的準備，這樣才能做到盡量的減少損失。本文通過調(diào)查研究，提出了一系列應(yīng)對重大突發(fā)事件的法律制度構(gòu)建的建議，希望能對我國重大突發(fā)事件的法制建設(shè)提供些有益的啟發(fā)。
牛建國 四川琴臺律師事務(wù)所首席合伙人
彭傳雨 四川琴臺律師事務(wù)所理論研發(fā)員
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