[ 熊利民 ]——(2011-1-24) / 已閱58186次
近代中國(guó)“黨國(guó)體制”的發(fā)展與省思
熊利民
一、前言
晚清李鴻章說(shuō)中國(guó)遭逢三千年未有之變局，最能道出近代中國(guó)面臨的重大挑戰(zhàn)。嚴(yán)復(fù)“求富求強(qiáng)”的論說(shuō)，孫文要與西方“并駕齊驅(qū)”的呼吁，蔣介石抗戰(zhàn)中還要“建國(guó)”，毛澤東不忘“超英趕美”，在在顯示清末以后的知識(shí)分子與國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，努力的方向是如何建造一個(gè)“近代國(guó)家”。中國(guó)地廣、人多、歷史久、包袱重，一切轉(zhuǎn)變似乎都顯得步履蹣跚，遲緩不易。于是“革命式的現(xiàn)代化”[1]，便成為深化改革的利器。從政治社會(huì)轉(zhuǎn)型的角度看，近代中國(guó)在短短百年間要完成的不只是法國(guó)政治革命、英國(guó)工業(yè)革命，且加入馬克思列寧式的社會(huì)主義革命。此中，涉及政治轉(zhuǎn)型中內(nèi)部約束、外在條件，歷史的延續(xù)性與創(chuàng)新性，便成為值得注意的問(wèn)題。
從政治體制的轉(zhuǎn)換來(lái)說(shuō)，辛亥革命不只是傳統(tǒng)的改朝換代而已，民國(guó)時(shí)期的政治發(fā)展或許曲折，卻非停滯。如果說(shuō)走向近代歐美式的“民主”是中國(guó)政治發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，那么“黨國(guó)”體制是一種過(guò)渡，也是一種挑戰(zhàn)。
過(guò)去中外涉及民國(guó)黨政體制史的論著不少，[2]本文再討論這一主題，興趣有三：一、當(dāng)中國(guó)的現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)等同于革命運(yùn)動(dòng)時(shí)，近代中國(guó)的政黨政治發(fā)展，遭遇到什么樣的困境？二、1920年代至40年代的國(guó)民政府，在政治結(jié)構(gòu)上是“黨國(guó)體制”，以西（英美式民主）為體，以俄（列寧式政黨）為用的國(guó)民黨，如何發(fā)展，又如何適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)體制？三、50年代之后“兩個(gè)黨國(guó)”如何形成，如何演變？
二、清末民初議會(huì)政治的困境
當(dāng)近代中國(guó)被迫納入世界秩序時(shí)，歐美的政治制度也隨之移入。晚清變法及新政時(shí)期參照西方的制度與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行行政革新，是近代中國(guó)政治走向現(xiàn)代化起始的明顯標(biāo)識(shí)。從十九世紀(jì)末到整個(gè)二十世紀(jì)，中國(guó)政治現(xiàn)代化的進(jìn)程，制度變革的理想與現(xiàn)實(shí)之間，嘗試與失敗、挑戰(zhàn)與沖突，一直貫穿著政治轉(zhuǎn)化的過(guò)程之中，造成這一困境的原因，值得深思。
首先，作為典型傳統(tǒng)政治型態(tài)的清政府，其政權(quán)合法性的內(nèi)在價(jià)值，在歐風(fēng)美雨的沖擊下，日益衰微。所謂主權(quán)在民、自由平等、民主憲政等，都根本上破除專(zhuān)制傳統(tǒng)的神話，動(dòng)搖傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)的根基。其次，晚清面臨國(guó)權(quán)喪失、中央控制力減弱、自足經(jīng)濟(jì)體制摧毀，造成清廷統(tǒng)治能力失調(diào)，政權(quán)合法性受到嚴(yán)酷挑戰(zhàn)。政權(quán)的維系，只有靠政權(quán)合法性的重塑，辦法是進(jìn)行自強(qiáng)運(yùn)動(dòng)，改造或引介新的以能適應(yīng)需要的政治制度，才是救急之方。“近師日本，遠(yuǎn)摭歐墨”是晚清向列學(xué)習(xí)政制的策略。在內(nèi)容上，一如康有為所說(shuō)的在“變器”、“變事”、“變政”之外，尤重改定國(guó)憲作為變法之全體，[3]也就是說(shuō)要在傳統(tǒng)帝制中滲入近代民主憲政制度。此中涉及到中國(guó)猶是農(nóng)業(yè)社會(huì)卻引入工業(yè)化社會(huì)的政治體制，作為主權(quán)完整獨(dú)立的民族國(guó)家猶待成型，新興政治力量仍未完全理解特定歷史環(huán)境下，改革者如何掌握現(xiàn)實(shí)政治的需要，是一絕大考驗(yàn)。因此，1909、1910年議會(huì)機(jī)制：地方的咨議局，中央的資政院，雖然啟動(dòng)，仍難解決清廷政權(quán)的危機(jī)。[4]1911年一場(chǎng)政治革命，終究不能避免。
辛亥革命的目標(biāo)，簡(jiǎn)單的綜合是：推翻君主制度，建立共和制度；廢除專(zhuān)制政治，實(shí)行民主政治。一開(kāi)始，的確這兩重任務(wù)是推進(jìn)中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化進(jìn)步的首要工作，同時(shí)，兩重任務(wù)之間有聯(lián)系，但非一回事。[5]從歷史經(jīng)驗(yàn)看，建立了共和制度并不等于實(shí)行了民主政治，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成新的社會(huì)結(jié)構(gòu)，有時(shí)反倒可以督促民主政治的推進(jìn)。武昌起事之后，共和國(guó)體很快建立，其后雖有袁世凱、張勛的反復(fù)，但民國(guó)共和體制腳跟已經(jīng)站穩(wěn)。不過(guò)，民主政治的實(shí)行則顯得搖擺不定。具體的爭(zhēng)議，一是中央政府的體制是總統(tǒng)制或內(nèi)閣制，一是權(quán)力的分配是中央集權(quán)或地方分權(quán)。民元南京臨時(shí)政府可說(shuō)是總統(tǒng)制，但“臨時(shí)約法”采取的是對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的制衡，近于內(nèi)閣制。至于國(guó)家實(shí)行單一制或聯(lián)邦制問(wèn)題，清末民初反對(duì)中央集權(quán)，主張地方自治實(shí)已成為一般社會(huì)思潮，導(dǎo)引出辛亥革命后幾近于各省聯(lián)盟的政治現(xiàn)象。[6]袁世凱上臺(tái)后的辦法，先是在中央與地方關(guān)系上，削弱省的權(quán)力；次則在行政與立法關(guān)系上，削減國(guó)會(huì)的力量，結(jié)果走中央集權(quán)與專(zhuān)制的老路，最后演成君主制度的復(fù)辟。不幸的是，倒袁之后，全國(guó)失去政治中心，大小軍閥窮兵黷武，在一定地域內(nèi)關(guān)起門(mén)來(lái)做土皇帝，實(shí)行專(zhuān)制統(tǒng)治。1912-1913年，中國(guó)第一次可以試行政黨政治的機(jī)會(huì)喪失了，此中值得反省的事有二：第一，孫文的革命同盟會(huì)，在1912年轉(zhuǎn)化為國(guó)民黨，表示由革命政黨回歸到近代議會(huì)普通政黨的運(yùn)作，如順勢(shì)而為，與立憲派演變來(lái)的進(jìn)步黨競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)政黨政治或有實(shí)現(xiàn)之日，可惜中途夭折。國(guó)民黨一旦重新轉(zhuǎn)入革命黨，連結(jié)了1920年代的一黨建國(guó)、以黨治國(guó)的思潮，兩黨政治短時(shí)間內(nèi)在中國(guó)不復(fù)可期。主要困境一是“其時(shí)未至，其俗未成，其民不足以自治”之故。[7]一是早期先知先覺(jué)者，號(hào)召批判帝制、推翻專(zhuān)制王朝者多，討論廢集權(quán)、行民治之法者少，以為共和政府一經(jīng)成立，民主政治乃水到渠成之事。事實(shí)上共和國(guó)體之下也有專(zhuān)制政治出現(xiàn)的可能。1912年4月，孫文辭卸臨時(shí)大總統(tǒng)后，要致力于民生主義事業(yè)，正式認(rèn)定民族、民權(quán)主義已因民國(guó)成立而達(dá)成，[8]初始實(shí)未料袁世凱對(duì)民主政治的巨大反撲。到了1920年代，同樣的情形是孫文提出“建國(guó)大綱”、“五權(quán)憲法”而不及于施行細(xì)節(jié)，結(jié)果國(guó)民黨以“革命政黨”自居，國(guó)民政府實(shí)行“訓(xùn)政”，保育式的民主，只能在嘗試中改正錯(cuò)誤，民主學(xué)步顯得特別辛苦。
第二，1912、1913年，共和初建，試行歐美近代的民主制度，政黨制度正是其中之一，是舶來(lái)品，國(guó)人了解深淺不一。民初政黨繁多，品流參差，主要政黨確有政治改革運(yùn)動(dòng)的歷史淵源，但一旦要實(shí)行政黨政治，便必須以國(guó)會(huì)議員選舉為運(yùn)作中心。一旦實(shí)行內(nèi)閣制，總統(tǒng)權(quán)力受限，國(guó)會(huì)議員選舉便需與內(nèi)閣的組成掛鉤。不幸的是，這些發(fā)展均不符袁世凱的品味，宋教仁之死，敲響了民初政黨政治的喪鐘。[9]近代有些知識(shí)分子期望中國(guó)政治發(fā)展是：“皇權(quán)變質(zhì)而成向人民負(fù)責(zé)的中央政權(quán)，紳?rùn)?quán)變質(zhì)而成民選的立法代表；官僚變質(zhì)而成有效率的文官制度中的公務(wù)員，幫權(quán)變質(zhì)而成功商業(yè)的公會(huì)和職業(yè)團(tuán)體，而把整個(gè)政治機(jī)構(gòu)安定在底層的同意權(quán)力的基礎(chǔ)上。”[10]其中較可討論的一個(gè)環(huán)節(jié)是“紳?rùn)?quán)”。中國(guó)傳統(tǒng)的紳士是一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)集團(tuán)，紳士是知識(shí)分子，擁有特定意識(shí)形態(tài)，是社會(huì)變化的主力，他們出而為仕，退而為紳，“官于朝，紳于鄉(xiāng)”，是政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的管理階層，支撐國(guó)家，又為國(guó)家所控制，“政治無(wú)為、紳?rùn)?quán)緩沖”，正是傳統(tǒng)中國(guó)政治與社會(huì)相安之道。[11]到了19世紀(jì)末，亦即距今百年之前（1905），科舉制廢除，更象征中國(guó)遭逢巨變，紳士也必得跟著轉(zhuǎn)型。紳士到那里去？紳士進(jìn)城，紳?rùn)?quán)進(jìn)入城市，“欲與民權(quán)，宜先興紳?rùn)?quán)”[12]，依晚清有識(shí)之士的規(guī)劃，申明了“紳?rùn)?quán)”宜附麗于“民權(quán)”的時(shí)代意義，具體的說(shuō)就是紳?rùn)?quán)如能靠議院來(lái)發(fā)揮，新知識(shí)分子多少取代了紳士的傳統(tǒng)角色。[13]政治黨派連結(jié)地方紳士進(jìn)行政治運(yùn)動(dòng)，成了清末民初政黨的活動(dòng)路徑。但直到民國(guó)三、四十年代，知識(shí)分子階層都還難發(fā)揮應(yīng)有的功能，政黨何以無(wú)法吸收并透過(guò)知識(shí)階層，填補(bǔ)傳統(tǒng)社會(huì)紳士的原有角色，似乎是傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間，社會(huì)政治轉(zhuǎn)型一個(gè)絕大的關(guān)鍵問(wèn)題。[14]
三、“黨國(guó)”：具中國(guó)特色的政治體制
從權(quán)力關(guān)系入手，國(guó)家乃由政治制度所代表的政治權(quán)力所呈現(xiàn)，具體的體現(xiàn)是立法、行政和司法三者的有機(jī)統(tǒng)一，亦即與廣義的“政府”概念互通。政黨是現(xiàn)代政治的主角，但不必成為政治制度的組成部分，只有作為政治制度實(shí)際操作者—執(zhí)政黨，才有實(shí)際的政治力量，這種政治力量也只能借助政治制度即“國(guó)家”，才能實(shí)現(xiàn)。故而黨的權(quán)力與國(guó)家權(quán)力雖有部分重迭，但二者之間仍是相對(duì)獨(dú)立的。[15]比較值得注意的是1920年代開(kāi)始，中國(guó)受蘇俄影響出現(xiàn)了排他性的執(zhí)政黨，黨國(guó)合一，又逐步消融社會(huì)，形成長(zhǎng)時(shí)期特殊的黨國(guó)體制。[16]而后國(guó)、共兩黨走的正是“以黨治國(guó)”、“以黨代政”，程度不一的黨國(guó)政治，這顯然是走向民主政治的歧途，也是挑戰(zhàn)。
從近代中國(guó)政治發(fā)展歷程看，1920年代國(guó)民黨一黨治國(guó)體系的建立，是辛亥革命從帝制走向共和之后的另一大政治轉(zhuǎn)折，是對(duì)民初多黨政治教訓(xùn)的總結(jié)，也與長(zhǎng)期革命運(yùn)動(dòng)理論和經(jīng)驗(yàn)息息相關(guān)。辛亥革命后，國(guó)民黨政治活動(dòng)的表現(xiàn)不能盡如人意，孫文讓位袁世凱、二次革命及護(hù)法運(yùn)動(dòng)亦不能引人同情，都是明顯例證，也是稍后國(guó)民黨改組的背景。國(guó)民黨的一黨政治理論，可說(shuō)發(fā)端于1905年同盟會(huì)組成之始，堅(jiān)定于1914年中華革命黨成立之際，成熟于1924年國(guó)民黨改組之時(shí)，而確立于1928年國(guó)民政府訓(xùn)政體制的實(shí)行。依據(jù)孫文晚年的主張，國(guó)民黨在獲得全國(guó)政權(quán)之后，要通過(guò)先一黨后多黨制的方式，由訓(xùn)政向憲政過(guò)渡，1924年國(guó)民黨改組，正式確立了黨治國(guó)家的模式。于是，1928年北伐統(tǒng)一之后，國(guó)民黨繼承了孫文的遺訓(xùn)，奉行“以黨治國(guó)”的政治觀念。
1920年代，中國(guó)政治尋求變化，從自由主義代議政治，走向政黨操控的一黨政治，[17]其中一個(gè)很重要的因素是來(lái)自十月革命后的蘇聯(lián)。“以俄為師”，直接的影響是政黨由政見(jiàn)認(rèn)同的議會(huì)黨，變成意識(shí)形態(tài)認(rèn)同的革命政黨，也就是說(shuō)國(guó)民黨、共產(chǎn)黨兩黨都不例外的成為寬嚴(yán)不一的列寧式政黨。[18]1928年，當(dāng)國(guó)民黨躍升為政治舞臺(tái)的主角，政府的存在是為執(zhí)行黨制定的政策時(shí)，“黨國(guó)”時(shí)代便正式來(lái)臨。
國(guó)民政府作為一個(gè)黨國(guó)，除了把黨徽嵌入國(guó)徽，把黨歌當(dāng)作國(guó)歌的政治符號(hào)外，1928年開(kāi)始的黨國(guó)體制，有幾個(gè)可注意的地方：首先，國(guó)民政府以黨治國(guó)的基本原則，是一黨專(zhuān)政，黨在國(guó)上。這在“訓(xùn)政綱領(lǐng)”（1928年）和“訓(xùn)政時(shí)期約法”（1931年）中的具體呈現(xiàn)是：中國(guó)國(guó)民黨是唯一合法政黨，代替人民行使國(guó)家政權(quán)，中央政府由國(guó)民黨中央產(chǎn)生，國(guó)民政府對(duì)國(guó)民黨中央負(fù)責(zé)，國(guó)家重要事務(wù)由國(guó)民黨中央決定、指導(dǎo)與監(jiān)督，國(guó)家根本法及其它重要法律由國(guó)民黨中央制訂、修正和解釋?zhuān)瑲w納起來(lái)就是：國(guó)民政府法由黨定，權(quán)由黨來(lái)，行受黨督。就制度面說(shuō)，一切立法原則、施政大計(jì)，皆源于黨內(nèi)，成熟于中央政治會(huì)議，然后交國(guó)民政府執(zhí)行。
其次，在黨政關(guān)系上，中央與地方有“以黨統(tǒng)政”和“黨政并行”的不同。中央黨政關(guān)系指國(guó)民黨中央與國(guó)民政府的關(guān)系。理論上，訓(xùn)政時(shí)期國(guó)民黨總攬政權(quán)，為政綱、政策發(fā)源地，國(guó)民政府實(shí)行治權(quán)以執(zhí)行政策。具體言之，即由國(guó)民黨中央政治會(huì)議（1935年改為“中央政治委員會(huì)”簡(jiǎn)稱(chēng)“中政會(huì)”）對(duì)國(guó)民政府進(jìn)行政治指導(dǎo)。1924年7月，孫文在世時(shí)成立的中政會(huì)，原類(lèi)似俄共的中央政治局，作為中央執(zhí)行委員會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，專(zhuān)負(fù)政治任務(wù)，后來(lái)與負(fù)責(zé)黨務(wù)的中央常務(wù)委員會(huì)（中常會(huì)）、負(fù)責(zé)軍事的軍事委員會(huì)（軍委會(huì)）鼎足而三，地位還不特別凸出明顯。迨北伐統(tǒng)一告成，1928年8月國(guó)民黨宣布實(shí)行訓(xùn)政始，到抗戰(zhàn)前近十年的南京政府，為了打通黨政關(guān)系，中政會(huì)由一般意義的政治指導(dǎo)機(jī)關(guān)躍升成為中央政治權(quán)力的源頭，政府的施政得向黨負(fù)責(zé)，但它又不屬于政府機(jī)關(guān)。依照胡漢民的說(shuō)法，“政治會(huì)議實(shí)際上總握訓(xùn)政時(shí)期一切根本方針之決定權(quán)，為黨與政府唯一之連鎖。”[19]中政會(huì)的組織與權(quán)限前后雖有修正，但基本性質(zhì)始終不變。概括的說(shuō)，這時(shí)期中政會(huì)雖不直接發(fā)布命令，處理政務(wù)，但儼然有如準(zhǔn)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)，擁有除司法審判之外的各種政府職能，如制訂法律、決定大政方針、任命官吏、產(chǎn)生政府等，權(quán)力之大，近似“太上政府”。[20]但論諸實(shí)際，又不直接發(fā)布命令、處理政務(wù)，根本職能只有一個(gè)：通過(guò)中政會(huì)對(duì)國(guó)民政府的指導(dǎo)監(jiān)督，把一切權(quán)力集中于黨，黨政合一，確保國(guó)民黨一黨之治的順利進(jìn)行。這樣與俄共（布）政治局，顯然又有相當(dāng)?shù)牟煌21]
或謂國(guó)民政府在大陸統(tǒng)治之失敗，出在黨政結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)倒金字塔型，只重上層不重下層的問(wèn)題上。這直接涉及到黨國(guó)體制下的地方黨政關(guān)系。依照孫文的想法，以黨治國(guó)是以黨義治國(guó)，故而在訓(xùn)政時(shí)期中央“黨義領(lǐng)政”而非“黨權(quán)凌政”的制度設(shè)計(jì)下，地方的黨政關(guān)系是：地方政治由地方政府掌理，黨治在地方只是間接又虛擬。這一想法也由胡漢民、蔣介石加以繼承，顯示的是整個(gè)黨指導(dǎo)監(jiān)督整個(gè)政府，而不是橫斷的以各級(jí)黨部節(jié)節(jié)干涉、事事吹求的指導(dǎo)監(jiān)督同級(jí)政府。[22]具體的作法是“黨政分工”、“黨政分治”，“政的工作是由黨交給政府去做的；教的工作，領(lǐng)導(dǎo)人民、訓(xùn)練人民，是必須由黨自己做的。政教分工而合成黨治，事實(shí)上黨部絕對(duì)不會(huì)同政府的事權(quán)沖突。”[23]事實(shí)未必盡然。1928年，國(guó)民黨執(zhí)政，地方黨、政分治的制衡體制確定，8月11日，國(guó)民黨二屆五中全會(huì)通過(guò)“各級(jí)黨部與同級(jí)政府關(guān)系臨時(shí)辦法案”規(guī)定：“凡各級(jí)黨部對(duì)于同級(jí)政府之舉措認(rèn)為有不合時(shí)，得報(bào)告上級(jí)黨部，由上級(jí)黨部請(qǐng)政府依法查辦。各級(jí)政府對(duì)于同級(jí)黨部之舉措有認(rèn)為不滿意時(shí)，亦得報(bào)告上級(jí)政府，轉(zhuǎn)咨其上級(jí)黨部處理。”這一規(guī)定使地方黨部和地方政府兩條系統(tǒng)獨(dú)立并行，相互制約。另外，1926年省“組織法”規(guī)定：“省政府于中國(guó)國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)及省執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)監(jiān)督之下受?chē)?guó)民政府之命令管理全省政務(wù)。”1927年7月修正時(shí)，“省執(zhí)行委員會(huì)”被刪除。同年10月再修正時(shí)又刪除“于中央執(zhí)行委員會(huì)指導(dǎo)監(jiān)督之下”，代之以“依中國(guó)國(guó)民黨黨義”。1930年又將“依中國(guó)國(guó)民黨黨義”改為“依國(guó)民政府建國(guó)大綱”。結(jié)果不僅省黨部與省政府之間不存在隸屬關(guān)系，就連國(guó)民黨中央執(zhí)行委員會(huì)也不能向地方政府發(fā)號(hào)施令，而必須透過(guò)中政會(huì)和國(guó)民政府實(shí)行間接指導(dǎo)。[24]理論上，黨治最早受俄共的啟發(fā)，后來(lái)又有法西斯的影響，但國(guó)民黨人又雅不愿對(duì)“一黨專(zhuān)政體制”全面接受，故接受“黨治的政府”，否認(rèn)“黨政府”，標(biāo)榜“民有、民治、民享”（of the People, by the People, for the people），否定了“黨有、黨治、黨享”（of the Party, by the Party, for the Party），卻實(shí)行“民有、黨治、民享”（of the People, by the Party, for the people）[25]這種混雜著美式民主理想、俄式政治理念，具中國(guó)特色的黨國(guó)體制。這樣，在實(shí)際運(yùn)作上，便不免與理想產(chǎn)生落差。
從黨政關(guān)系人事觀察，中政會(huì)委員兼國(guó)民政府委員的人數(shù)比例如次：
表一：中委會(huì)委員兼國(guó)民政府委員人數(shù)表（1928-1937）
時(shí)間：國(guó)府委員；中政會(huì)委員兼具國(guó)府委員者/中政會(huì)委員總?cè)藬?shù)；中政會(huì)委員兼國(guó)府委員占國(guó)府委員數(shù)百分比
1928年10月-1929年：17；16/17；94
1929年3月-1930年11月：19；15/19；79
1931年1月-1931年12月：42；31/40；74
1932年1月-1935年10月：47；31/36；86
1936年1月-1937年7月：41；14/29；34
資料來(lái)源：王正華，〈南京時(shí)期國(guó)民政府的中央政制，1927-1937〉（臺(tái)北：政治大學(xué)歷史學(xué)系研究部博士論文，1997）。
據(jù)表一顯示，中政會(huì)委員兼國(guó)府委員人數(shù)在1935年之前，平均占國(guó)府委員總?cè)藬?shù)的三分之二以上，表示中央層次黨政合一，以黨領(lǐng)政，關(guān)系十分密切。但在地方情形截然不同，地方黨委以不兼任地方行政職務(wù)為原則。以1934年各省市黨政人事為例，二十五省市中，蘇、皖、鄂、川、閩、豫、冀、晉、陜、青、津均無(wú)黨委兼職，其它省市黨委兼政府委員的比例亦低，而黨政首長(zhǎng)互相兼職的狀況，多發(fā)生在中央權(quán)力難及的地方實(shí)力派控制區(qū)域，甚至黨中央派赴地方的黨務(wù)人員和黨部頻遭壓迫，地方勢(shì)力裂土為主，除了妥協(xié)之外，黨在地方幾難立足，更毋論發(fā)展。[26]中央與地方兩相比較，從組織與權(quán)力看，是否正意味著“打江山能坐江山”與“打江山不能坐江山”之別，地方黨、政自成系統(tǒng)，雙軌并行，糾紛不斷，黨組織在地方少權(quán)力、無(wú)威望，不能生根，地位弱化。這又與俄共、中共黨治，自上而下貫澈到底，黨凌駕政府，黨通過(guò)黨員和組織對(duì)政治資源全面壟斷，黨委書(shū)記成為地方政治的主宰者，判然不同。嚴(yán)格的說(shuō)，國(guó)民黨的黨國(guó)模式只見(jiàn)諸上層，沒(méi)有深入下層。
另外，戰(zhàn)時(shí)黨國(guó)體制有黨、政、軍一體化的走向。為了適應(yīng)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的需要，中央以軍事為中心的高度集權(quán)化，地方以黨政聯(lián)合強(qiáng)化黨政軍的一元化領(lǐng)導(dǎo)，成了戰(zhàn)時(shí)體制的明顯傾向。不論臨時(shí)措施或制度調(diào)整，其時(shí)都有歷史連續(xù)性的足跡可循。首先是蔣介石領(lǐng)袖地位的確立，是代表他作為孫文黨總理之后的合法繼承人。1938年4月1日，國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)依新修訂的黨章第五章，推定蔣為黨的“總裁”，對(duì)國(guó)民黨中執(zhí)會(huì)決策，擁有最后決定權(quán)。蔣認(rèn)為這將有助于抗戰(zhàn)，在“日記”中說(shuō)：
為黨國(guó)奮斗三十年，至今方得全黨之認(rèn)識(shí)，本黨動(dòng)搖已十有五年，至今方得穩(wěn)定，其為不幸之幸乎。[27]
在軍權(quán)部分，抗戰(zhàn)開(kāi)始后，國(guó)民黨中央即授予擔(dān)任軍事委員會(huì)委員長(zhǎng)的蔣介石黨政軍指揮權(quán)。1937年8月12日，國(guó)防最高會(huì)議及黨政聯(lián)席會(huì)議決定以蔣為陸海空軍總司令，以軍委會(huì)為最高統(tǒng)帥部。1932年成立的軍委會(huì)此時(shí)職權(quán)范圍擴(kuò)大，委員長(zhǎng)的職權(quán)大幅增加，委員長(zhǎng)侍從室劃分三處，分掌軍事乃至政治、黨務(wù)、調(diào)查特務(wù)、地方政府等業(yè)務(wù)，有如國(guó)民政府中的小內(nèi)閣，又儼然似清代的軍機(jī)處。這是這時(shí)期國(guó)民政府被視為“軍權(quán)”凌駕“黨權(quán)”、“政權(quán)”，蔣介石被視為“軍事獨(dú)裁者”的原因。[28]1943年8月，國(guó)民政府主席林森逝世，9月國(guó)民黨五屆十一中全會(huì)修改“國(guó)民政府組織法”，把國(guó)家虛位元首改為實(shí)任的國(guó)家領(lǐng)袖，使繼任國(guó)府主席的蔣介石正式成為國(guó)家元首、陸海空軍大元帥，不僅擁有對(duì)政府五院最高行政長(zhǎng)官實(shí)際任免權(quán)，且有對(duì)政府法律命令的公布生效權(quán)，但無(wú)國(guó)會(huì)的制約。此固非“因人設(shè)事”，但不免予人“法無(wú)定規(guī)、權(quán)從人轉(zhuǎn)”的印象。
其次，戰(zhàn)時(shí)較引人注意的制度變更，是國(guó)防最高委員會(huì)取代了中政會(huì)的角色。國(guó)防最高委員會(huì)是由國(guó)防會(huì)議（1936年研議）、國(guó)防委員會(huì)（1937年3月）、國(guó)防最高會(huì)議（1937年8月）衍化來(lái)的。1939年1月，國(guó)民黨五屆五中全會(huì)決定改組國(guó)防最高會(huì)議為國(guó)防最高委員會(huì)，作為統(tǒng)一戰(zhàn)時(shí)黨政軍之指揮，并代行中央政治會(huì)議之職權(quán)。從法理上說(shuō)，國(guó)防最高委員會(huì)是戰(zhàn)時(shí)黨政軍一元化的最高機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一指揮黨中央所屬各部會(huì)、國(guó)府五院及軍委會(huì)所屬各部會(huì)，且在內(nèi)部設(shè)置中央設(shè)計(jì)局、黨政工作考核委員會(huì)、國(guó)民精神總動(dòng)員委員會(huì)以具體實(shí)施其指揮權(quán)，同時(shí)國(guó)防最高委員會(huì)還擁有最高立法權(quán)，幾乎可稱(chēng)為“抗戰(zhàn)的總司令部”。（參見(jiàn)附圖一）但在實(shí)際運(yùn)作上，因國(guó)府政出多門(mén)，機(jī)構(gòu)迭床架屋，導(dǎo)致國(guó)防最高委員會(huì)，于權(quán)力不能達(dá)于黨、軍，于會(huì)議不能決定大計(jì)，于發(fā)令不能統(tǒng)御全局。在戰(zhàn)時(shí)黨國(guó)體制下，突顯的只是蔣介石的“領(lǐng)袖集權(quán)”，而不及于“行政集權(quán)”。[29]從國(guó)家統(tǒng)治權(quán)力看，戰(zhàn)時(shí)的黨國(guó)體制，軍委會(huì)是權(quán)力中樞，侍從室成為權(quán)力核心，蔣是核心的核心，控制戰(zhàn)時(shí)體制的運(yùn)轉(zhuǎn)，形成如附圖二之結(jié)構(gòu)。此時(shí)期蔣的權(quán)力達(dá)到高峰，幾成“萬(wàn)物之首”，[30]不過(guò)他自己也警惕到該如何克制、如何運(yùn)用。[31]
附圖一：戰(zhàn)時(shí)國(guó)民黨中央組織系統(tǒng)圖（1938年）
附圖二：戰(zhàn)時(shí)黨國(guó)體制最高權(quán)力結(jié)構(gòu)圖
1938年4月1日，國(guó)民黨臨時(shí)全國(guó)代表大會(huì)討論黨政關(guān)系，定下了一個(gè)原則：中央采取以黨統(tǒng)政的形態(tài)、省及特別市黨部采取黨政聯(lián)系的形態(tài)；縣采取黨政融化，即融黨于政的形態(tài)。[32]這個(gè)原則在中央“以黨統(tǒng)政”沒(méi)問(wèn)題，在省市以下黨政分離，取聯(lián)系方法，黨政似乎平分秋色。通常省主席兼省黨部主委，有政府與省黨部依例召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，共同參與省政，與戰(zhàn)前省黨部對(duì)省政府實(shí)行外部控制，事后監(jiān)督，有所不同。但因戰(zhàn)區(qū)司令長(zhǎng)官集黨政軍大權(quán)于一身，戰(zhàn)時(shí)狀況下省主席重軍政輕黨務(wù)，也更易于造成黨部成為同級(jí)政府的附庸，“黨政聯(lián)系”變成了“以軍統(tǒng)黨”、“以政統(tǒng)黨”的局面，“黨國(guó)”似乎到了省級(jí)便告止步。至于縣級(jí)“融黨于政”，語(yǔ)義模糊，可確定的是并非取消黨的基層組織，具體的作法是由縣黨部及民眾團(tuán)體組成地方自治籌備會(huì)代縣參議會(huì)，決定縣政府施政大計(jì)。該自治會(huì)成立后，縣級(jí)以下黨組織均對(duì)外秘密，但得通過(guò)“黨團(tuán)”之指導(dǎo)與監(jiān)督從政黨員，實(shí)行黨的政綱和政策。即希望以黨滲政，達(dá)到黨治的目的。真正實(shí)行起來(lái)，因?yàn)閮商讬?quán)力班子的人馬，往往捍格不融，縣長(zhǎng)、書(shū)記長(zhǎng)常明爭(zhēng)暗斗，權(quán)力糾紛叢出不窮。地方黨務(wù)“空”、“窮”、“散”、“弱”，黨機(jī)器到基層運(yùn)轉(zhuǎn)不靈。1945年國(guó)民黨六屆大會(huì)時(shí)，秘書(shū)長(zhǎng)吳鐵城不得不承認(rèn)，整個(gè)抗戰(zhàn)時(shí)期地方黨政關(guān)系“貌合神離”，黨在政府中未能盡“發(fā)動(dòng)機(jī)”的作用，政府在黨中也未能扮演“工作機(jī)”的角色。[33]下層工作的不足，基層無(wú)組織，一直是國(guó)民黨黨國(guó)體制的重大弱點(diǎn)。
1920年代獲得政權(quán)的國(guó)民黨，她們自視為“革命政黨”，企圖要重建中國(guó)為近代國(guó)家，采取革命的現(xiàn)代化方式，一方面要重塑“新國(guó)民”，推動(dòng)文化與生活的“黨化”，從教育、思想言論、出版、電影下手，“黨義”的普及，成為由宣傳到動(dòng)員的手段；透過(guò)“革命道德”的宣揚(yáng)，藉“新生活運(yùn)動(dòng)”與社會(huì)紀(jì)律化、軍事化相連結(jié)。國(guó)民黨無(wú)意把中國(guó)人變成俄國(guó)佬，但的確想把“散沙”拌成“混凝土”。[34]另一方面，黨國(guó)體制從起始就不是國(guó)民黨政治改造最后目標(biāo)；立即實(shí)行英美式的政黨政治，也不認(rèn)為可行，但卻是未曾放棄的中國(guó)政治遠(yuǎn)景。問(wèn)題是過(guò)去幾十年以歐美政黨政治為體，以俄列寧式政黨為用的國(guó)民黨，在何時(shí)才能體用合一、轉(zhuǎn)型成功。
四、兩個(gè)“黨國(guó)”：何去何從？
1. 稍縱即逝的轉(zhuǎn)型契機(jī)
國(guó)民黨的黨國(guó)體制推動(dòng)的是一種“保育”政治，[35]以黨建國(guó)、以黨治國(guó)，目標(biāo)是重建中國(guó)。列寧式政黨的政治控制基本上是不可挑戰(zhàn)的，但這并不是說(shuō)光靠自己就能完成建國(guó)、治國(guó)的任務(wù)。自我的期許和外在的挑戰(zhàn)，是政治轉(zhuǎn)型的要件。從孫文開(kāi)始，軍政、訓(xùn)政、憲政建國(guó)程序三階段論，表明國(guó)民黨起始即未打算永久一黨統(tǒng)治，孫文、蔣介石都宣示民主憲政是最終目標(biāo)。不過(guò)要執(zhí)政黨拱手讓出既得政權(quán)是不能想象的事，因此往政黨政治之路，迂回曲折，亦屬必然。“孫文中國(guó)”為黨國(guó)模式起頭，“蔣介石中國(guó)”著手實(shí)行黨國(guó)政治，“毛澤東中國(guó)”則為中國(guó)締造了一個(gè)名符其實(shí)的黨國(guó)。
1928-1945年，蔣介石主持下的國(guó)民政府，曾在黨國(guó)體系下為民主政治打開(kāi)一扇小窗。30年代國(guó)民黨曾在召開(kāi)國(guó)民大會(huì)、起草憲法上，下過(guò)功夫，可惜因戰(zhàn)亂未能出胎；戰(zhàn)前國(guó)民政府在經(jīng)濟(jì)、實(shí)業(yè)、交通及國(guó)防等方面，的確有相當(dāng)程度的成就，一部分的原因是“借才于黨外”，翁文灝、蔣廷黻、何廉等，不同立場(chǎng)、黨派的人能在不同領(lǐng)域作出貢獻(xiàn)，對(duì)黨治的局限性有所突破，到了抗戰(zhàn)時(shí)期更為顯著。[36]權(quán)力的適度集中和指揮的統(tǒng)一，對(duì)于處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的國(guó)家和政權(quán)都屬必要，抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)民政府采取一元化的領(lǐng)導(dǎo)有其合理性，然如果能同時(shí)集思廣益發(fā)展其民主的成分，厚植民治的基礎(chǔ)，也是有其進(jìn)步意義。七七抗日戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生后，國(guó)民政府開(kāi)放黨禁，允許黨外報(bào)刊的出版，勉強(qiáng)的民主比不民主好；1938年7月6日，戰(zhàn)時(shí)中央“準(zhǔn)民意機(jī)關(guān)”—國(guó)民參政會(huì)開(kāi)議，到1947年撤消止，前后九年，歷四屆十三次大會(huì)，提出建議案2600余件。國(guó)民參政會(huì)只是一個(gè)咨詢(xún)機(jī)關(guān)，但作為一個(gè)議政的講壇，在一個(gè)黨、一個(gè)主義、一個(gè)領(lǐng)袖的黨國(guó)體制下，非國(guó)民黨人可以批評(píng)時(shí)政、進(jìn)行質(zhì)詢(xún)、提出議案、宣傳政見(jiàn)，固然體現(xiàn)政黨合作的一面，也提供了反國(guó)民黨勢(shì)力、反一黨專(zhuān)制的斗爭(zhēng)平臺(tái)。在野的共產(chǎn)黨人認(rèn)其具有走向真正民主化初階的價(jià)值，青年黨人視之為戰(zhàn)時(shí)民主憲政運(yùn)動(dòng)的搖籃，[37]可見(jiàn)有其可肯定的一面。同樣的，在地方省市臨時(shí)參議會(huì)、縣參議會(huì)，均在1939年后陸續(xù)成立，可作為地方民意機(jī)構(gòu)的雛型。縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)民代表會(huì)和保民大會(huì)，也有初步的規(guī)劃和嘗試，略具地方自治的型胎。[38]這些是與一般戰(zhàn)時(shí)集權(quán)制度相擷抗的措施，雖只能稱(chēng)是有限度的民主化，但仍應(yīng)視為中國(guó)近代黨國(guó)體制逐步轉(zhuǎn)型為民主政治的嘗試。
從實(shí)行西方式的政黨政治言，1945-1949年是近代中國(guó)政治的另一次轉(zhuǎn)折。戰(zhàn)時(shí)中國(guó)不是只有軍事活動(dòng)，政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化都產(chǎn)生深刻的變遷。影響戰(zhàn)后政治變化的因素至少有四：一、執(zhí)政的國(guó)民黨和國(guó)民政府，因?yàn)閼?zhàn)爭(zhēng)而精疲力盡，復(fù)元和走回正軌都非易事；二、原有在野的政治對(duì)抗力量（中共）由侏儒變成帶武裝的巨人，形成對(duì)執(zhí)政者的重大挑戰(zhàn)，而在走向憲政的同時(shí)，內(nèi)戰(zhàn)的烽火已隨之燃起，且戰(zhàn)且走，邊制憲邊戡亂的道路，十分崎嶇；三、新社會(huì)力、政治力的集結(jié)（如民盟、第三勢(shì)力、學(xué)生、知識(shí)分子），要求分享國(guó)家權(quán)力和資源，該如何應(yīng)付，千頭萬(wàn)緒；四、戰(zhàn)時(shí)憲政參與運(yùn)動(dòng)的胃口被養(yǎng)大了，一黨治國(guó)下的政治權(quán)力該如何重新分配、如何轉(zhuǎn)型是另一重大考驗(yàn)。戰(zhàn)后在表面上，由一黨專(zhuān)政走向民主政治，是各黨派的共同要求，但涉及權(quán)力實(shí)質(zhì)的分配，就復(fù)雜得多。1945年，國(guó)共雙十會(huì)談，蔣介石、毛澤東對(duì)國(guó)民大會(huì)的召開(kāi)，并未取得共識(shí)。1946年，由多黨派召開(kāi)的政治協(xié)商會(huì)議，取內(nèi)閣制又偏離五權(quán)憲法精神的政治制度，非國(guó)民黨所喜。同一年11月召開(kāi)制憲國(guó)民大會(huì)，制訂一個(gè)近于內(nèi)閣制的憲法，準(zhǔn)備行憲，但中共指稱(chēng)主其事的國(guó)民大會(huì)為“一黨包辦”的國(guó)大而加以杯葛，同時(shí)開(kāi)始以武力爭(zhēng)奪政權(quán)，此后的行動(dòng)，在在顯示她們對(duì)憲政已無(wú)興趣。[39]這時(shí)期仍具革命政黨性格的國(guó)民黨，由訓(xùn)政走向憲政，實(shí)際上是執(zhí)政者把權(quán)力基礎(chǔ)由一黨獨(dú)裁換妝為民主形式而已。孫文所謂的“還政于民”，這時(shí)是政權(quán)讓給選民，治權(quán)仍由國(guó)民黨保持之意。這說(shuō)明政黨的性質(zhì)如不改變，政治的轉(zhuǎn)型便可能換湯不換藥。1947年12月25日，中華民國(guó)憲法開(kāi)始實(shí)行，次年3月召開(kāi)行憲國(guó)民大會(huì)，選出蔣中正為總統(tǒng)，李宗仁為副總統(tǒng)。無(wú)論如何，這是對(duì)訓(xùn)政的超越，是實(shí)行民主政治的契機(jī)。然而國(guó)大同時(shí)又在4月18日通過(guò)“動(dòng)員戡亂時(shí)期臨時(shí)條款”，固有其現(xiàn)實(shí)情勢(shì)的需要和苦衷，但在實(shí)質(zhì)上解除了非常時(shí)期憲法對(duì)總統(tǒng)權(quán)力的限制，使行憲后的中華民國(guó)政府依然走上領(lǐng)袖獨(dú)尊、一黨獨(dú)大的局面。也就是說(shuō)“黨”仍在憲法、國(guó)家之上，真正的政治民主轉(zhuǎn)型又告落空。1949年，中共奪取政權(quán)，以無(wú)產(chǎn)階級(jí)的黨專(zhuān)政；中華民國(guó)政府則撤退來(lái)臺(tái)，于是隔海對(duì)峙下的兩個(gè)“黨國(guó)”遂告形成。
2. 兩個(gè)“黨國(guó)”的走向
1949年10月1日，中共建國(guó)，中華人民共和國(guó)在北京成立，10月8日，國(guó)民黨主政的中華民國(guó)政府遷都臺(tái)北。兩黨的共同歷史經(jīng)驗(yàn)是：他們都以俄為師，受蘇聯(lián)政治體制的影響，只是中共實(shí)行的是強(qiáng)勢(shì)全面的黨國(guó)體制，國(guó)民黨實(shí)行的是弱勢(shì)過(guò)渡性的黨國(guó)體制。
1921年7月，中國(guó)共產(chǎn)黨在蘇聯(lián)扶植下成立，先與國(guó)民黨合作下成長(zhǎng)，然后與國(guó)民黨爭(zhēng)奪天下。1927年以后中共逐漸形成自己的勢(shì)力范圍，建立自己的武裝與政權(quán)，至少在1930年代的江西時(shí)期，他們?cè)谵r(nóng)村已學(xué)得國(guó)家與社會(huì)一體化，黨一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制；到40年代延安時(shí)期，更能深刻運(yùn)用了以黨領(lǐng)政、以黨領(lǐng)軍、以黨領(lǐng)群的列寧主義黨一元化領(lǐng)導(dǎo)技巧與原則。[40]也就是說(shuō)，1950年代之后毛澤東的黨國(guó)體制，是建立在過(guò)去政治經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。
有人說(shuō)國(guó)、共兩黨好像“難兄難弟”，指的是政治體制都襲取蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)。50年代之前，國(guó)民黨一黨獨(dú)裁、一元化的政治體系、意識(shí)形態(tài)控制、軍特警的運(yùn)用、國(guó)家控制下的經(jīng)濟(jì)，政治與日常生活的黨化與軍事化，與50年代之后中共的政治走向，初無(wú)二致。50年代，中共“一邊倒”，尊蘇聯(lián)為“老大哥”，聲稱(chēng)“蘇聯(lián)的今天就是我們的明天”，[41]對(duì)蘇聯(lián)政治模式固有全盤(pán)照搬，也有創(chuàng)新和超越。1950年以后儲(chǔ)安平稱(chēng)中共“黨天下”，其實(shí)由來(lái)有自。第一、毛澤東樹(shù)立至高無(wú)上的權(quán)威，他是中國(guó)的列寧、史大林，也像中國(guó)歷代的開(kāi)國(guó)皇帝。[42]他是念通了中國(guó)古書(shū)的讀書(shū)人，懂軍事、有權(quán)謀，能把馬列主義中國(guó)化，進(jìn)而形成一套“毛澤東思想”，成為中共的意識(shí)形態(tài)。毛澤東思想實(shí)即為馬列主義的中國(guó)化，實(shí)際上是儒家化和農(nóng)民化。儒家化實(shí)現(xiàn)了由知識(shí)中心向道德中心之轉(zhuǎn)化及破除反傳統(tǒng)心態(tài)；農(nóng)民化則是在儒家化的同時(shí)，把農(nóng)民視為無(wú)產(chǎn)者，把農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)和農(nóng)民文化系統(tǒng)納入馬列主義中。這樣適合國(guó)情，又能打動(dòng)幾億農(nóng)民心頭的新意識(shí)形態(tài)就成了“新中國(guó)”社會(huì)的基礎(chǔ)。實(shí)則毛澤東在1935年遵義會(huì)議中取得共黨最高權(quán)力，1938年斗垮國(guó)際派王明（陳紹禹）之后，已被共產(chǎn)黨人和邊區(qū)民眾推為“人民大救星”的“圣王”。他重寫(xiě)黨史，奠定正統(tǒng)地位；1943年復(fù)取得黨、政、軍的最后決定權(quán)，毛思想定于一尊，1945年列入黨章。同時(shí)，毛個(gè)人崇拜形成，權(quán)位再無(wú)人能挑戰(zhàn)。他在1976年去世之前，倡導(dǎo)不斷革命論，以群眾路線鞏固黨組織和地位（包括文化大革命），以群眾運(yùn)動(dòng)打倒敵人，替走向社會(huì)主義為目標(biāo)的人民共和國(guó)，締造了長(zhǎng)期不易消失的黨國(guó)體制。第二、中共黨國(guó)的組織形態(tài)呈金字塔型。在一個(gè)政黨（共產(chǎn)黨）、一個(gè)領(lǐng)袖（毛澤東）、一個(gè)主義（馬列主義+毛思想）下，建立了一個(gè)國(guó)民黨所難予企及的社會(huì)基層：下層黨員分布在社會(huì)底層，原則上每一鄉(xiāng)里、工廠、機(jī)關(guān)均有黨組織作為黨的細(xì)胞。為了黨國(guó)的一元化，各級(jí)黨委書(shū)記掌握法律審批和人事黜陟權(quán)，得以控制其它成員。[43]運(yùn)用政治運(yùn)動(dòng)和黨組織及“黨團(tuán)”紀(jì)律，充分控制黨外組織與人事，亦即單位黨委往往可以控制全單位與個(gè)人的生活數(shù)據(jù)與思想活動(dòng)。而各級(jí)行政組織、軍事、政權(quán)均掌握在同級(jí)黨委書(shū)記的領(lǐng)導(dǎo)手中，大有“以黨代政”的意味。1950年代城市開(kāi)始實(shí)行單位制，每個(gè)人均隸屬于一個(gè)“單位”。“單位”取代了傳統(tǒng)家族和社會(huì)組織，成為強(qiáng)而有力的黨和國(guó)家的代理者，是整個(gè)黨國(guó)政策的最終落實(shí)者，又是整個(gè)政治體系的支撐者和資源的最后分配者，黨控制人在單位間的流動(dòng)，國(guó)家因此充分控制了個(gè)人，于是黨國(guó)體制下的“鳥(niǎo)籠社會(huì)”、“單位中國(guó)”于焉形成。[44]。第三、黨在國(guó)之上，黨指揮槍?zhuān)@是1940年代中共黨組織學(xué)習(xí)列寧式政黨確立下來(lái)的原則。中共建國(guó)后，黨一元化領(lǐng)導(dǎo)擴(kuò)及全國(guó)，毛澤東以黨主席身份出任最高民意、行政、軍事機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，更透過(guò)機(jī)構(gòu)背后的黨組織，操控國(guó)家機(jī)器運(yùn)作。在中央，毛又從史大林的俄國(guó)引入立法、行政、司法和軍事合一的政府體制，并實(shí)行黨組制度、黨管人事制度、黨內(nèi)關(guān)于逮捕、審判的審批權(quán)及國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)制度，充分確立黨一元化領(lǐng)導(dǎo)體制。中央與地方關(guān)系上，毛透過(guò)早在30年代即已實(shí)行的肅反、整風(fēng)、審干等整黨技巧，建立基層結(jié)構(gòu)；以意識(shí)形態(tài)控制思想，削弱地方財(cái)政，更不允許地方凌駕中央；從制服1954年的高崗、饒漱石叛黨事件，到1966年的文化大革命，透過(guò)階級(jí)斗爭(zhēng)、利用政治（群眾）運(yùn)動(dòng)清理分離勢(shì)力，以整風(fēng)改造干部，永遠(yuǎn)保持黨國(guó)體制一元化的有效運(yùn)作。國(guó)、共兩黨比較之下，那么只學(xué)取列寧式政黨半套組黨方式的國(guó)民黨，[45]不論在黨一元化體制的力道、黨意識(shí)形態(tài)的魅力、黨基層組織的規(guī)模與穩(wěn)固性，或領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力與神圣性，在政治的運(yùn)作中均顯現(xiàn)其弱勢(shì)黨國(guó)體制的一面。這可能是1949年國(guó)、共兩黨角力勝負(fù)的關(guān)鍵因素之一，也可能是1980年代在臺(tái)灣的中華民國(guó)政府能順利走上政黨政治的一個(gè)重要背景。
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