[ 張在禎 ]——(2011-1-24) / 已閱25840次
關于建立商業銀行授信監察制度的思考
張在禎
【特別說明】本文曾發表于中共上海市紀律檢查委員會、上海市監察委員會、上海市監察學會編《新形勢下企業監察工作的地位作用和監察方式》論文集，上海教育出版社，2005年版，第213－222頁。
【內容概要】本文從考察建立企業監督監察制度出發，分析了商業銀行授信業務的特點，指出了加強商業銀行授信業務監管的必要性，列舉了商業銀行現行授信業務監管存在的問題，提出了商業銀行授信監察制度的模式，總結了商業銀行授信監察的具體內容。
一、商業銀行授信監察問題的提出
自從我國建立現代企業制度以來，國家有關部門不斷構建并完善對國有企業的監督機制。早在1994年國務院就專門制定了《國有企業財產監督管理條例》；1998年國務院又出臺了《國務院稽查特派員條例》；而2000年發布的《國有企業監事會暫行條例》將稽查特派員制度演進為國有企業監事會制度；2004年國務院國有資產監督管理委員會又公布了《中央企業經濟責任審計管理暫行辦法》，提出建立定期經濟責任審計制度。總而言之，國家非常重視對國有資產的監管。
近年來，一些中央企業開展效能監察工作取得了明顯成效，也積累了寶貴的經驗，有力地促進了企業加強和改善管理，推進了企業黨風建設和反腐倡廉工作。為進一步加強和規范中央企業效能監察工作，2004年國資委辦公廳發布了《關于加強中央企業效能監察工作的意見》（國資廳發紀委[2004]12號）指出，企業效能監察是企業內部綜合性的監督，是推進企業強化管理的重要手段，也是企業紀檢監察工作融入企業管理和服從服務于企業改革發展大局，實現國有資本保值增值的有效途徑。企業效能監察作為一種特殊的管理和監督形式，愈來愈受到各企業領導層的高度重視，在企業生產、經營和管理工作中越來越顯示出獨有的魅力，成為國有企業生產、經營和管理工作中一項重要工作。
《中華人民共和國商業銀行法》規定，商業銀行是指依照該法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人。我們在考慮對國有企業加強監管監察的同時，是否考慮到商業銀行作為企業，特別是國有商業銀行作為國有企業，更有必要開展企業效能監察工作呢？
二、商業銀行企業經營的特殊性
金融是經濟的命脈。1991年鄧小平同志在滬視察時曾經講過：“金融很重要，是現代經濟的核心。金融搞好了，一著棋活，全盤皆活。”經濟決定金融，但是，金融在服務于經濟的過程中，又反作用于經濟。一個國家的金融是否安全，直接關系到該國的經濟是否安全。即使從世界范圍來講，防范金融風險的重要性，無論怎樣強調都不為過。對金融體系比較脆弱的我國而言，可以用江澤民同志在滬工作時關于消防工作的一句名言來概括防范金融風險的重要性：隱患險于明火，防范勝于救災，責任重于泰山。
銀行在市場經濟中具有獨特作用。銀行在資金需求者和資金富裕者之間調劑余缺，是貨幣的管理者，擔當借貸雙方的中介。存款人將錢借給銀行以賺取利息；而銀行將存款人的錢貸給需要額外資金的借款人，保留貸款利息予存款利息的差額，來支付經營開支并為股東贏得回報。存款人向銀行提供資金，銀行通過信貸或經營有價證券管理這些資金的投資，為存款人管理風險。股東向銀行提供資本，如果銀行過于冒險出現失誤，股東就要以其股本來消化損失。如果股東投入的資本不足以彌補管理層的失誤，銀行就會倒閉，股東和存款人都要遭受全部或部分損失。
商業銀行是典型的高負債經營行業。按照國際上的通行標準，健康的工商企業自由資本比率一般不會低于40％－50％。而商業銀行的資本金占總資產的比重很小，《中華人民共和國商業銀行法》規定，資本充足率不得低于8％。《商業銀行資本充足率管理辦法》規定，商業銀行資本充足率不得低于8％，核心資本充足率不得低于4％。可見，銀行所用的錢是別人的。銀行業高度依賴負債即客戶存款來經營的特點，自有資本少，一旦遭受損失，容易導致流動性不足的風險，就可能發生償債危機。如果由于銀行倒閉，存款人和股東遭受全部或大部分損失，那他們購買商品和服務以及向其他企業投資的錢就少了。如果許多銀行同時倒閉，就可能破壞整個經濟的運行。
商業銀行是經營風險的行業。大部分行業規避風險，他們設法將金融風險轉移給其他商業機構，從而集中精力進行它們自己產品的生產和銷售。但是，金融機構為了獲得成功必須尋找風險。在它們幾乎所有的業務中，如果有能力分別低價和高價的風險，它們就能獲得成功。如果它們逃避風險，那么它們就不再是金融機構而逐漸消亡。如果風險過大就用股東的錢填補損失。國外有人形象所言“將資本投入銀行就像把一桶啤酒給了一個醉鬼。你知道這意味著什么，但是你卻無法知道他爛醉如泥之后會撞向哪堵墻。”商業銀行作為主要的金融行業，是經營風險的行業。商業銀行的風險主要分為信用風險、操作風險和市場風險。信用風險是指銀行的借款人不履行債務或投資交易對手不做交割等情況導致本行遭受經濟損失的風險。操作風險是指銀行在日常經營中因各種人為的失誤、欺詐引起的遭受損失的可能性。控制操作風險需要有嚴格的制度體系來保證。銀行最大的操作風險就在于內控及治理機制的失效。操作風險的其他方面還表現在內部程序、信息系統的不完善或失誤，或外部事件造成銀行直接或間接經濟損失的風險。市場風險是指由于市場價格的變動變動，銀行資金面臨遭受損失的風險。
三、加強商業銀行授信業務監管的必要性
商業銀行的風險狀況一再表明，信用風險和市場風險往往通過操作風險而發生。因此，如何防范操作風險就成為銀行的關鍵。為此，銀行大都通過制定和實施一系列制度、程序和方法，對風險進行事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制，實行前臺、中臺、后臺分離和扁平化管理，明晰各業務單位的崗位職責，以防范各種風險，特別是操作風險。
授信（如貸款）、受信（如存款）、代理（如結算）是商業銀行的三大主要業務。其中，授信業務或者稱為信貸業務，是指銀行從事的本外幣綜合授信、專項授信、貸款、拆借、透支、保理、貿易融資、票據承兌和貼現、開立信用證、出具保函、接受擔保或反擔保、貸款承諾等，是商業銀行的主要業務。授信業務要求本行對借款人的信用水平做出判斷，但因為信息不對稱等情況的影響，這些判斷并非完全準確，而且借款人的信用水平也可能在借款后會因各種原因而發生變化。商業銀行主要業務的風險，就是銀行的主要風險。現在，擺在我國所有商業銀行面前最大的風險就是“烈火燒不盡，歪風吹又生”的信貸不良資產。正如上海商業儲蓄銀行創始人陳光甫曾言“商業銀行最大之困難即為放款，呆帳為銀行之所最忌。”筆者深切體會到人類抗擊非典的戰役是短暫的，而抗擊信貸不良資產的戰爭是永恒的。
近年來，我國商業銀行等金融機構暴露出來的一些支付風險、重大違法違規案件和系列企業大額不良貸款案件，反映了我國金融體制和運行機制尚不健全，特別是金融機構缺乏有效的內在約束機制。2004年國家審計署開展的“審計風暴”席卷全國，已經查處的商業銀行信貸業務違規問題，觸目驚心。觀察一下，近幾年發生的重大腐敗案件，很多與金融機構特別是商業銀行的信貸業務牽連。為什么？因為金融市場，就是第一戰場。如果腐敗分子要獲得錢，而且又要具有合法外衣的話，可以說，最近的路徑就是向銀行“貸款”。經濟學認為，人有天然的趨利動機，而且個體的行為差距很大。難怪案發以后，有些“敗家賊、國家敗類”還請求領導再給他一個機會。我們應當建立起一套使信貸崗位的人員“不想犯、不敢犯、不能犯”的監管機制。沒有科學的制約機制和制度，必然害死商業銀行的信貸人員，特別是領導干部。法院在近年審理的大量金融詐騙案件中發現，缺乏有效內控機制是金融犯罪大量發生的重要原因。
四、商業銀行現行授信業務監管存在的問題
大多數人可能認為，我國的商業銀行已經受到有國家關機構監管了，內部也建立了一系列機構進行管理，還談什么授信監察呢？讓我們觀察一下商業銀行現行授信業務監管存在的問題。
行業監管情況。我國不僅頒布了《中華人民共和國銀行業監督管理法》，而且還成立了專門的監管機構——中國銀行業監督管理委員會。《銀行業監督管理法》規定，國務院銀行業監督管理機構（即中國銀行業監督管理委員會）負責對全國銀行業金融機構及其業務活動監督管理的工作，對銀行業金融機構實行現場和非現場監管，依法對違法違規行為進行查處。這里的問題是，銀監會及其派出機構有無足夠的監管力量，事實證明難度很大，銀監會也提出了“管法人、管風險、管內控、提高透明度”的監管理念。可以說，銀監會的監管對象主要商業銀行的法人，其力度再大，也是外部的、非全面的、有一定限度的，很難對商業銀行的分支機構及其信貸人員進行深入、持久的監督檢查。
信貸管理情況。商業銀行授信風險管理部門的主要職責是：實行統一授信管理，健全客戶信用風險識別與監測體系，完善授信決策與審批機制，防止對單一客戶、關聯企業客戶和集團客戶風險的高度集中，防止違反信貸原則發放關系人貸款和人情貸款，防止信貸資金違規投向高風險領域和用于違法活動。一般情況下，商業銀行的信貸管理部也進行信貸檢查或風險監控檢查，但是存在著人員不足、顧及營銷、威懾力不夠等問題。
稽核監督情況。商業銀行稽核監督機構稽核監督的主要內容是：各項資產；各項負債；所有者權益；中間業務；資金清算、結算業務；其他業務；計算機信息系統管理；風險及內控管理；經營效益；其他應予稽核監督的事項。商業銀行的稽核監督是全面的、獨立的、有時也相當深入。但是，筆者感到，稽核監督往往事后多、事前少，重經濟責任審計，輕具體違規行為監控。當然，這種情況是由稽核監督機構的職責決定的。
外部審計情況。一是商業銀行內部審計力量不足的，應當將審計任務委托社會中介機構進行；二是政府審計機構對銀行進行審計；三是有些銀行的大股東或特殊股東（如外資股東）也委托審計師事務所進行審計；四是其他審計情況。筆者感到，這些審計中，最有力的還是政府審計，特別是震驚全國的2004年國家審計署開展的“審計風暴”，這也使我們不得不反思為什么外部的銀監會（局）、內部的稽核監督和信貸管理（風險管理）部門就沒有及早發現呢？
監事會監管情況。《中華人民共和國公司法》規定，監事會行使下列職權：檢查公司的財務；對董事、經理執行公司職務時違反法律、法規或者公司章程的行為進行監督；當董事和經理的行為損害公司的利益時，要求董事和經理予以糾正；提議召開臨時股東大會；公司章程規定的其他職權。《股份制商業銀行法人治理辦法》規定，監事會是商業銀行的監督機構，對股東大會負責，行使下列職權：監督董事會、高級管理層履行職責的情況；監督董事、董事長及高級管理層成員的盡職情況；要求董事、董事長及高級管理層成員糾正其損害銀行利益的行為；對董事和高級管理層成員進行離任審計；檢查、監督商業銀行的財務活動；對商業銀行的經營決策、風險管理和內部控制等進行審計并指導商業銀行內部稽核部門的工作；對董事、董事長及高級管理層成員進行質詢；其他法律、法規、規章及商業銀行章程規定應當由監事會行使的職權。《商業銀行內部控制指引》規定，監事會在實施財務監督的同時，負責對商業銀行遵守法律規定的情況以及董事會、管理層履行職責的情況進行監督，要求董事會、管理層糾正損害銀行利益的行為。可見，商業銀行的監事會主要是從公司治理結構層面上對董事會和經營層進行監督，無法做到對商業銀行信貸違規行為的日常監管。
法務機構管理情況。法律事務機構的主要職責：歸口管理、組織、協調全行的法律事務工作；提出或匯總、整理我行對金融法律、法規、規章及其解釋草案征求意見稿的修改意見；參與起草、制定、審查我行各項規章制度和規范性文件；會同有關部室開展法制宣傳和普法教育；為我行重大業務活動和經營決策提供法律意見；協助有關部室檢查、監督法律、法規、規章在我行的執行情況；對銀行向外界提供的具有法律意義或者可能產生法律后果的證明、鑒定、公函、文件資料或涉及本行業務的解釋、解答等進行審查；建立、管理銀行法律資料庫，解答全行各單位提出的法律咨詢；負責與總行銀外聘律師的聯系、溝通工作；根據行領導的授權和所屬各單位的委托，代理各類案件的訴訟和非訴訟活動；研究有關金融法律、法規、規章，調研全行的法律問題，及時向行領導及有關部室提供法制信息；完成行領導交辦的其他法律事務。可見，銀行法律事務機構沒有積極主動對信貸業務進行管理的職責。
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