[ 張昭輝 ]——(2003-1-23) / 已閱19854次
法治+市場＝機票銷售市場的可持續發展
――解讀“五部委、局通知”
張昭輝*
摘要：本文通過對“五部委、局通知”有重點的分析解讀，以務實的態度初步探討了當前我國機票銷售市場混亂的根源，并對機票銷售市場上的表見代理做了初步分析，在考慮到機票銷售市場法律體系出現“空殼化”可能的前提下，提出了機票銷售市場由政策主導型向“法治+市場”型轉化的可持續發展的模式。
主題詞：機票銷售市場 表見代理 市場 法治
近年來，一些地區暗扣銷售和非法經營銷售民航國內航班機票問題比較突出。1這種行為嚴重損害了航空運輸企業和旅客的合法權益，擾亂了航空運輸市場秩序，滋生腐敗現象，甚至影響航空安全。2002年5月20日，中國民用航空總局、國家發展計劃委員會、公安部、國家稅務總局、國家工商行政管理總局聯合發出《關于堅決打擊暗扣銷售和非法經營銷售國內機票行為規范航空運輸市場秩序的通知》（以下簡稱“五部委、局通知”），要求各地價格、公安、稅務、工商、民航行政管理機關依法對暗扣銷售和非法經營銷售國內機票行為進行堅決打擊。由國家五部委聯合發通知維護國內機票市場秩序的做法尚不多見。這表明市場上暗扣銷售和非法經營銷售機票的問題越來越嚴重，國家比以往明顯加大了法律監管的范圍和力度。社會各界普遍認為，這一次對機票銷售市場秩序的整頓已不僅僅是“民航總局內部的事情” 2，決策高層的態度之堅決，措施之嚴厲，絕非普通的聯合行動或專項斗爭所能比擬。從這一層面來講，“五部委、局通知”是適時而出，意義非常。
解讀一 機票銷售市場的痼疾
在當前民航管理體制下，我國的直屬航空運輸企業并不是真正的市場主體，雖然對國有資產有保值增值責任，但最終責任在民航總局，絕大多數民航運輸企業成為“雙重市場主體”，即既代表生產要素所有者——民航總局的利益，又代表勞動要素所有者的利益。產權不清，政企不分，再加上管理水平低下，必然導致企業的目標函數不再是利潤最大化，而是收入最大化；預算軟約束。因為是國有企業，虧損有國家撐著，沒有降低成本的壓力，導致成本高昂；傾銷性打折成為占優策略。因為預算軟約束，而占住市場份額是自己的，因而可以不計成本地進行傾銷性打折，以追求市場份額最大化；過度松弛的進入管制和機群的盲目擴張導致運力嚴重過剩、航線重復、企業經營成本失控、企業戰略管理和營銷管理意識和能力薄弱、定座系統落后以及機票代理機構管理不力。市場環境整體上仍未達到真正的有序、公平。整個市場基本上是以內循環為主，市場主體單一化，開放性較差。
在這樣的基礎上，對民航業這類自然壟斷行業來說，產權與競爭的問題恐怕是共同的，這正是機票銷售市場痼疾根源所在。如果放開價格，企業必然以價格換取市場，造成行業收入的大量流失。而收入流失的最終責任，由民航總局承擔。這就是為什么企業敢于無視效益削價競爭，民航總局要加強價格管理的重要原因，也是為什么外航使用多等級艙位管理能取得最大效益，而我國航空公司使用時卻變成了盲目削價的原因。機票銷售市場歷來是航空運輸市場銷售體系的重要組成部分，據民航中南管理局1997年的統計表明，代理人的業務量當時已占80％以上，成為機票銷售的主分銷渠道。如果我們將目前的機票分銷鏈簡化為圖1，可以很明顯地看出，“五部委、局”中所列的市場違規行為的實施，只會加速資金向中間商流動，實際上造成航空公司成本劇增，而且成本的增加不但沒有帶來利潤相應的增長，反而這部分增加的成本則轉化成中間商巨額利潤的主干部分。由于可以用低廉的價格享受到民航運輸服務，樂享其成的消費者并不關心自己的機票是明折還是暗折，至于其中的公務出差者通過報銷暗折機票將票面金額與實際支付額的差價據為己有的行為，很明顯是一種變相侵吞公私財產的行為，對公務人員職務的廉潔性造成嚴重破壞和威脅。根據民航協會用戶工作委員會所作的《2001年航空運輸市場調查分析》對55965名旅客的抽樣調查可知，截止到2001年9月30日，公務旅客是民航最大消費群體，占2001年國內旅客運輸量6831.7萬人的64.38%，3假設只有10%的公務旅客報銷過暗折機票，每張機票差價平均為500元，那么僅2001年一年公私財產就損失了近22億元！而中間商從國內機票市場盤剝的巨額中間利潤我們也只能通過估算大致了解，假設一張機票的平均價格是1000元4，中間商從每張票上多收取3％的代理費或手續費（實際情況遠遠超出這一假設），那么同樣的僅去年一年所盤剝走的中間利潤就是20多億元。兩項合計有過42億元的資產非法流失。假設航空公司在2001年的機票平均降幅為10％，按每張機票的平均價1000元計算，僅國內旅客機票銷售收入一項就將減收超過68億元。綜合上述計算結果，僅2001年一年民航損失就已高達110億元之巨，等于一年內損失了近40架客機。這一結論雖然推測多于準確，但足以說明問題的緊迫性和嚴重性。5
實際上民航有關職能部門對機票銷售市場從未放松過監管，但市場監管手段單一，主要是對機票價格進行管制。我們不妨簡略回顧一下國內機票票價的改革，民航業在1997推出“一種票價、多種折扣”、1999年1月頒布“禁折令”、2000年4月國內各主要航空公司在102條航線上采取聯營措施、2001年3月8日解除“禁折令”，已經歷了四次機票票價改革，民航改革也經歷了分割—－聯營——重組的道路，對票價的管理權放了收、收了放，市場這只看不見的手與管制部門這只看得見的手在機票銷售市場上多次角力，使機票票價常常陷入“一放就亂、一管就死”的怪圈，但到目前為止，仍以價格管制為主6。政府部門管制的這只胳膊還要繼續和市場的大腿較勁。市場可能會暫時屈服，但它巨大的內力會以別的方式表現出來，比如種種市場違規現象，市場的體制外循環，甚至地下、半地下機票銷售市場。此次“五部委、局通知”明確指出當前機票銷售市場存在三方面的突出問題：一是各種形式的暗扣銷售機票；二是無照、無證和超范圍非法經銷民航機票；三是航空公司超標準支付銷售代理手續費。這三個問題和機票價格管制都有直接或間接的聯系，表明決策高層已經注意到僅靠以價格管制為主的市場監管手段是不能有效制止機票銷售市場的混亂的，必須多管齊下，從根本上解決問題。目前民航總局聯合其他有關部門在部分省份設立了專門的市場監管聯合小組，重點整治監控旅客吞吐量前十位的北京、上海、廣州、深圳、昆明、成都、海口、西安、廈門、重慶等十個城市的機票銷售市場。
解讀二 表見代理和檞寄生
機票銷售市場最主要組成部分就是銷售代理。民航總局1993年8月3日頒布實行的《民用航空銷售代理業管理規定》第三條第一款的規定指出，民用航空運輸銷售代理業是指“受民用航空運輸企業委托，在約定的授權范圍內，以委托人名義代為處理航空客貨運輸銷售及其相關業務的營利性行業”。在一個有效的航空運輸銷售代理關系中，必須依賴本人（航空運輸企業）、代理人（航空運輸銷售代理人）和第三方（旅客、托運人）三方主體的存在，缺失任何一方都將不構成航空運輸銷售代理關系；航空運輸銷售代理的構成中，包含了本人將銷售代理權授權給代理人之行為和代理人以本人名義銷售運輸產品的代理行為，本人通過向代理人授予銷售代理權形成授權委托關系，代理人直接向第三方以本人的名義銷售所代理的運輸產品形成代理行為關系，至于本人和第三人的關系，由于代理人在代理范圍內的作為和不作為，關系到航空承運人（從事公共航空運輸事業的企業法人）履行的運輸，應當視為承運人的作為和不作為，體現出效果歸屬關系。包括機票銷售代理在內的航空運輸銷售代理，必須以取得民航地區管理局以上行政主管部門頒發的銷售代理許可證書方被視為合法。
然而在目前機票銷售市場上普遍存在這樣的現象：許多機票銷售從業者（剔除代理人和直銷點后的中間商，以下同）本身并沒有銷售代理許可證書或機票直銷手續，他們在接到旅客的訂票要求后并不自己開票給旅客，而是通過正規的代理商、直銷點的BSP系統出票給旅客后，由代理商、直銷點按協議或“行規”返還一定的現金給他們。這種類似于中介的做法沒有風險，利潤又豐厚，又不需要多大成本，使利益最大化和成本最小化成為可能，現行法律法規和規章制度亦未明確此類行為是否違法，因此一方面滿大街都是機票銷售點，另一方面正規合法的代理商數目銳減。以海口為例，2000年時尚有230余家代理人，2001年只剩94家，今年截至6月份為63家（不包括50余家航空公司的機票直銷點）。而目前海口大大小小的機票銷售點多如牛毛，少說也在千處左右，初步形成了一個寄生在民航正規機票銷售市場上的、有一定規模的半地下機票銷售市場7。如何理解這些機票銷售從業者的市場行為呢？
可以明確的是首先這些機票銷售從業者和航空公司之間不存在委托代理關系和隸屬關系，也基本上不和航空公司發生直接聯系；其次他們大都是以航空公司的名義從事機票銷售，而不是為他們出票的代理商、直銷點的“代理人”；再有，這些機票銷售從業者從表面上看，除了沒有代理許可證等相關證照外具有正規銷售點的一切形式特征（比如字號、營業場所、工作人員以及相關硬件設施）；最后，航空公司以及正規的代理商、直銷點對這類機票銷售從業者的這類行為雖然從內心深處深惡痛絕，但出于市場競爭的壓力對其行為均采取了默許的態度。從消費者的角度來看，根據民航資源中國網在2002年3月9日～4月14日以“您購票時關心售票點是否合法嗎？”為題所作的網頁調查顯示，投票的289人中只有44.14％的人選擇“只去正規售票點”，選擇“無所謂”、“從不關心”、“我不知道他們是否合法”的分別占22.84％、7.96％和29.07％，8表明大多數消費者盡管在購票時已盡其注意義務，仍然無法辨別售票點是否正規合法。根據以上特征分析，這種行為是較為典型的表見代理。
表見代理，是指因本人的行為足以使相對人相信行為人具有相應的代理權而與行為人進行民事法律行為，本人須對該行為人負授權人責任的代理。9從形式上看，表見代理具有有權代理的全部要件，相對人即使盡了充分注意的義務仍然無法知道代理人所進行的代理是超越代理權、沒有代理權或者其代理權已經終止的行為；從法律效果上看，相對人能夠證明自己已經盡了充分注意的義務仍然相信代理人的行為屬于代理權限的，被代理人必須對由此產生的法律后果承擔責任；法律規定表見代理的目的必須符合相對人是善意的且無過錯這一要件。在機票銷售市場上出現的這種表見代理，屬于本人知道他人以其名義實施民事行為而不作否認表示的表見代理，其構成的客觀要件表現為行為人（機票銷售從業者）沒有機票銷售代理權，卻有足以令相對人（消費者）相信其有代理權的客觀情形；其構成的主觀要件則表現為對相對人來說，其主觀上應為善意且無過失，對被代理人（航空公司）來說，其主觀上有過錯，即對這些機票銷售從業者的無權代理行為采取了一種默認、姑息的態度，雖然這種過錯是出于無奈。表見代理成為目前半地下機票銷售市場最主要的表現方式。
我國《合同法》第49條規定，“行為人沒有代理權、超越代理權或者代理權終止后以被代理人名義訂立合同，相對人有理由相信行為人有代理權的，該代理行為有效。” 《民法通則》第66條第1 款規定“……本人知道他人以本人名義實施民事行為而不作否認表示的，視為同意。”表見代理的直接法律后果在第三人（消費者）與被代理人（航空公司）之間產生法律關系，被代理人必須承受無權代理人（機票銷售從業者）與第三人之間實施民事行為所設立的權利和義務，對善意第三人來說，視為與有權代理的后果相同。但是，表見代理本質上屬于無權代理，與有權代理不同的是，被代理人向第三人承擔法律責任后，在無權代理人和被代理人之間產生法律后果，如果因無權代理人的行為給被代理人造成損失，被代理人有權向無權代理人追償。成立表見代理，被代理人向第三人承擔法律責任，是為了維護社會交易安全和善意第三人的利益，不是為了保護無權代理人，不能因成立表見代理而認定無權代理人取得代理權，當然也不能免除無權代理人的責任，應運用過錯責任原則，分清被代理人的無權代理人的責任。在被代理人無過錯的情況下，無權代理人對損失的承擔對于協調衡平當事人之間的利益具有重要意義。
機票銷售市場上的表見代理的存在雖不合理但卻不違法。從立法者的原意來看，機票銷售市場中的表見代理應該是被禁止的，因為它的存在養肥了一個龐大的既得利益集團，壓縮了正規代理人和直銷點的生存空間，擾亂了機票銷售市場秩序，培育了市場體制外循環，破壞了市場競爭的公平性，直接動搖了機票銷售代理制度的基礎，造成國有資產的大量流失。在“五部委、局通知”中，只是原則性地提出禁止非法銷售機票，對此類表見代理行為既沒有界定，亦沒有禁止，不能不說是個遺憾。
行文至此，忽然想起一種叫檞寄生的寄生植物，當它在宿主身上從一個纖弱的生命成長壯大之時，便是那可憐的宿主壽終正寢之日。不禁不寒而栗。
解讀三 第一桶金和“空殼化”
我國航空運輸市場的法制建設在目前看來是嚴重滯后于市場發展的需求的。經過多年的努力，民航已經基本形成了比較完整的法律框架，法制建設取得很大成效，以《民用航空銷售代理業管理規定》及細則等多部部門規章和其它一系列規范性法律文件為基礎的機票銷售市場法律體系也初步建立。但相對而言，在安全管理方面的法制建設進展比較快，門類也比較齊全，但在市場運行、市場監管等方面卻嚴重滯后，有的還是空白。一些市場運行的關鍵問題，如市場進入和退出的規范、航線航班的配置、壟斷價格和低價傾銷的確定及處理、銷售代理行為的規范等等，都沒有明確的法規制約。同時，在執法監督、依法處罰的手段、力度上也存在不少問題。更為嚴重的是民航行政執法力量無論從數量還是質量上都極度滯后于機票銷售市場的發展，更多的時候只是起協調作用，遑論其它職能的發揮。比如市場監管這一塊，各級民航行政管理機關都有相應的常設執法機構和執法人員，令人非常尷尬的是僅從數量上來講一個省全部的民航行政執法人員還沒有一個中等規模菜市場的管理人員多，雖然同為市場，但是這兩個市場無論從重要性還是規模相對比都是天壤之別。沒有一支像樣的執法隊伍，民航的行業管理豈不成了“巧婦難為無米之炊”？
現有的機票銷售市場法律體系由于時代的原因不可避免地打上了計劃經濟的烙印，隨著社會主義市場經濟的飛速發展，相對封閉的機票銷售市場和靈活的市場機制越來越不能相安無事，原有法律體系不適應時代發展、與市場不配套的弊病日益凸顯。這也是“五部委、局通知”出臺的原因之一。例如，民航總局1997年頒布實行的《民用航空銷售代理業管理規定實施細則》第7條禁止了含有個人股份的企業、含有航空運輸企業股份的企業、外商獨資企業和港、澳、臺地區獨資企業經營航空客貨運輸銷售代理業務的權利，限制了中外合資、合作經營企業以及與港、澳、臺地區合資、合作經營企業經營二類客貨運輸銷售代理業務的權利，第九條限制了銷售代理人在民用機場內設立營業場所，1993年8月5日頒布實行的《民用航空運輸銷售代理業管理規定》第16條對銷售代理人設立分支機構或營業分點經營空運銷售代理業務的行為給予了事實上的限制；銷售代理許可本應是民航運輸企業的自主經營權內容之一，現在卻成為民航行政管理機關一項行政許可10；同時在《民用航空安全保衛條例》第36條中，對機票銷售市場違規者的同一違法行為分別由民航主管部門和民航公安機關進行處罰，明顯違反《行政處罰法》“一事不雙罰”的原則；對于機票價格的確定，缺乏相應的公開程序和價格聽證程序，易被誤解為“暗箱操作”，引起社會公眾的猜疑和非議……不一而足。我國已初步建立了有中國特色的社會主義市場經濟，而我國加入WTO也近一年，民航業的改革和重組也在加緊進行，今年8月1日，新《外商投資民用航空業規定》已正式實行，從發展的眼光看，這些禁止或限制已無繼續存在的基礎和必要，改革現有的包括機票銷售市場制度在內的民用航空運輸市場制度的時機已經成熟。這就要求我們必須堅持為市場經濟服務、為改革開放服務、為民航健康發展服務的指導思想，堅持與時俱進，把握時機，盡快進行法規清理，對不符合WTO基本規則和市場經濟規律的民航法律法規和規范性法律文件及時立、改、廢，進一步完善和發展機票銷售市場法律體系。
現有機票銷售市場法律體系中存在著空白點和灰色地帶。例如現行的機票銷售代理制度中，明文禁止越權代理、自己代理、雙方代理、轉代理和代理人的復任權，但是對表見代理語焉不詳，沒有明確規定是否違法；對于市場違法違規行為，只規定了民航行政管理部門的具體作為和管轄，但對民航行政管理部門的不作為應負的法律責任以及民航公安機關對包括機票銷售市場在內的航空運輸銷售市場治安管理權和案件管轄權未作明確規定；在機票銷售市場法律體系構成上重空防安全輕市場監管，重立法輕執法，重經濟處罰輕行政、刑事處罰……靈敏的市場嗅覺讓一批批的機票銷售從業者“合理犯規”，大打擦邊球，在機票銷售市場上掘到了第一桶金，而這第一桶金的代價是國有資產的大量流失，大量寶貴的本應用于發展我國尚嫌幼稚的民航產業的資金沉淀在民航市場體系外，一定程度上造成民航全行業的失血性虧損。由于掘金者趨之若鶩，使得正規的銷售代理人和直銷點的生存局勢日益嚴峻，原本就不算嚴密的機票銷售市場法律體系被沖擊得日益“空殼化”，逐步喪失了可操作性。在暗折機票盛行時期，某地就有“有心人”購買上百張暗折機票，然后持這些機票到售票處要求以票面金額退票，航空公司是“啞巴吃黃連，有苦說不出”，有關部門對此種惡意擾亂機票銷售市場秩序的行為也是因為于法無據而無法處理。
事實上，就連“五部委、局通知”也存在“空殼化”的危險。比如新《刑法》刪除了倒賣飛機票罪后，對非法經營機票銷售業務是否適用《刑法》第225條第一款，目前還存在著爭議，因為在這之前沒有發現有現行有效的法律、行政法規明確表示民航銷售代理許可證是“其它法律、行政法規規定的經營許可證或者批準文件”，機票是“法律、行政法規規定的專營、專賣物品或者其它限制買賣的物品”，“五部委、局通知”實際上已超越權限對《刑法》第225條第一款作了擴大解釋，這些爭議似乎必須通過司法解釋加以明確，而這正是五部、委、局力所不能逮的；再比如由于工商行政管理機關和民航行政管理機關之間職能交叉重疊，對暗扣銷售和非法銷售機票行為的處理上存在權責糾纏不清的傾向，此次“五部委、局通知”仍然沒有進一步廓清雙方的分工。
解讀四 必然的選擇：法治+市場
陳曉寧同志認為，我國航空運價管理改革的最終目標是建立以市場為基礎的企業定價、政府監控機制。一是企業是真正的市場主體，產權清晰，建立了以現代企業制度為核心的公司管理結構；二是航空運輸市場集中度高，呈現寡頭壟斷結構，處于適度壟斷狀態；三是市場供求基本平衡；四是建立了配套靈活的、以稅率和利率等經濟杠桿為主體的市場調節機制；五是建立了比較完備的市場法規體系和監管機構，形成了良好的市場秩序特別是市場競爭規則11。航空運價管理的改革方向表明民航的市場化改革必須走開放民航市場，積極引入競爭的道路，同時我們也注意到于近日基本完成重組的六大民航集團與國外大公司相比規模仍較小，尚缺乏競爭力，因此，應注意擴大企業規模，但這種規模應通過市場做大，而不應是行政做大，其中關鍵問題還是引入競爭。8月1日，新《外商投資民用航空業規定》已正式實行，新規定對外商投資的導向政策更加完善，使中國民航業的對外開放領域和程度日趨擴大，同時進一步增強了外商投資中國民航業的吸引力。外商在對中國航空業的投資的瓶頸隨著這項新的規定的出臺正逐漸地被突破，外資投資的領域正在不斷的拓寬，由單一低層次的經營范圍向復合高層次的經營范圍轉變。外商增強了他們的發言權，甚至于外商可以擔任高級的管理職務，由此，外商由消極的旁觀者轉變成積極的經營管理參與者12。市場主體多元化成為現實。而由來已久的民航管理體制的“瓶頸”，也必將隨著改革開放的深入，被生機勃勃的市場所打破。多年的改革開放實踐使人們形成了這樣的共識，即現代市場經濟的一個重要特征就是崇尚經濟法治，把法律作為對經濟運行實行宏觀調控和微觀調節的最主要手段，其他各種手段也都必須納入法制的范圍，并要求整個社會生活的法治化與之相適應。只有這樣，才能確立一整套完備的市場規則，形成和維護高度規范化的市場秩序，保障市場機制的良性運行。所以，現代市場經濟必然是法治經濟。13市場必須在法制法規的軌道內運行，才能保證有序、公平的競爭。這充分表明機票銷售市場法律體系的完善和健全是大勢所趨。
以往機票銷售市場的發展模式是政策主導型的，雖然政策與法治同屬調整規范方式，但民航總局制訂的政策僅代表自身的意志，效力也只及于民航內部，且其表現形式多為內部文件，缺乏系統性、公開性，主要依靠民航內部成員的忠誠和群眾的信賴自覺實現，而在制訂政策的過程中靈活性和變動性比較大，可操作性不穩定。有鑒于此，這種發展模式已經嚴重束縛了機票銷售市場的發展壯大，必須進行變革。眾所周知法治是一種事前調節，市場是一種事后調節，成熟的市場機制與良好的宏觀調控機制都通過法律的整合作用而相契合、銜接，法律貫穿始終、深入到各個環節和領域，通過發揮其全方位的整合作用而實現法治的整體效應，從而使現代市場經濟成為一種新型的、規范化、制度化了的市場經濟。機票銷售市場的發展必須有高質量、高效率的法律調整，必須把法的至上性、權威性原則貫徹到一切市場關系中去。在機票銷售市場上法治和市場的聯姻，作為一種新的發展模式，可以有效規范市場主體的經濟行為，使所有市場主體都在同一個法治平臺上公平競爭，保證在法治軌道上的市場經濟運行機制的平穩運行，保證有限的機票銷售市場資源通過市場方式進行有效的配置，實現效率和效益的統一。
加入WTO后，我國雖然沒有就機票銷售代理方面的商業存在做出開放承諾，只是在開放機票定座系統方面作了有保留的承諾，但可以預見的是，外資和具有豐富管理經驗的國外企業必定會搶灘登陸、問鼎中原的。民航的發展和機票銷售市場也會因此充滿變數，面臨著重新洗牌的局面。隨著《行政許可法》的即將出臺，民航運輸銷售代理許可制度因民航總局即將失去對銷售代理許可的設定權而面臨下課。皮之不存，毛焉附之，現行的代理許可證制度必將實現變革。由于民航重組將會形成適度競爭和適度壟斷局面，必將使目前機票銷售市場擺脫戰國時代，走向有序發展的良性循環。機票銷售的分銷渠道呈現多元化、規模化、制度化發展，以全國總代理、區域代理等多層次代理體系為特點的新代理模式必將取代目前散點式的單一代理模式，特許經營、連鎖經營、電子商務等多種營銷方式也會粉墨登場，大型的、跨地區的甚至跨國的專業代理公司會挾其資金、管理等方面的優勢迅速占領代理市場的大部分份額，通過市場方式完成對機票銷售市場資源的整合和合理分布，形成規模化的集約型經濟，并使這種市場經濟有機融入到經濟全球化當中。對機票銷售市場的管理，民航行政管理機關將更多地讓“看不見的手”發揮作用，市場主體的行業性自律組織的自我管理、自我約束、自我發展功能日漸突出，成為規范市場運作的主力軍。一個在法治基礎上的有序運行的機票銷售市場必將誕生。
市場對法治的需求與法治對市場的積極作用，是市場結構與法的功能之間的互補和互動。市場化與法治化是相互促進、相互依賴的積極互動關系，法在滿足市場經濟要求的過程中，也被市場重塑著自身。在市場的催生下將要誕生一個完善的、充滿活力的機票銷售市場法律體系。這樣的法律體系包括對市場主體、市場秩序、市場運行機制、市場準入制度、市場監管機制、市場宏觀調控制度、市場執法等諸方面的合理規范。我們必須根據國家大政方針和民航發展的實際情況，參照世界貿易組織規則，建立起以“法治+市場”為主要內容的機票銷售市場的新發展模式，“完成民航從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，理順行業結構，合理配置資源，提高競爭能力，使市場運行和競爭做到有法可依、有章可循，適應加入世貿組織后民航發展的需要”14。這樣的法律體系可以促進機票銷售市場秩序的形成和穩定發展，保護合法的市場競爭，保護和推動市場的開放、公正和公平，保障市場合法主體的地位和多樣化利益，規范市場行為，為經濟手段的充分發揮提供法律保障，促進民航體制改革的完善，減少改革的風險和代價。在這一完善可行的法律體系的基礎上，一支專業化、知識化、革命化的相對穩定的市場執法隊伍將是機票銷售市場必不可少的法治保障和保駕護航的服務者、管理者，它的高效、嚴格、嚴肅的執法是機票銷售市場法治環境進一步優化和凈化、市場秩序長期有序的國家強制力保證。
結語 可持續發展
機票銷售市場的資源是有限的，這決定了對資源的開發利用不能是粗放型的、掠奪式的開發利用，而是必須走一條可持續發展的路。我國的民航市場相對于其他發達國家還是有巨大的發展空間和潛力，具有廣闊的發展前景。只有通過法治基礎上的市場合理配置機票銷售市場資源，才可以實現效益的最大化和國有資產的保值增值；也只有通過依機票銷售市場實際而建立的法治環境與市場的互動，才使社會正義和公平的實現成為可能。2002年是“十五”計劃的第二年，民航體制改革也進入實質性階段，在確保航空安全的前提下，以經濟效益為中心，以改革為動力，積極發展民航事業，國家將繼續采取積極的財政政策，進一步擴大國內需求，促進國民經濟增長。我國申辦奧運成功，加入世貿組織，日漸成熟的假日經濟，加之教育、信息、服務等居民消費的增長點將逐步活躍，這些將有力地推動航空運輸市場需求的增長。15我們有理由相信，機票銷售市場乃至民航事業在依法整治后，必將遵循“法治+市場”的全新模式實現市場秩序的好轉。但我們更應該清醒地認識到，機票銷售市場秩序的好轉不會一蹴而就，而是一個長期依法治理的過程。我們必須摒棄“畢其功于一役”的急功近利的想法，堅持腳踏實地，與時俱進，在觀念和體制上大膽創新，使機票銷售市場駛入可持續發展的快車道，迎來新的發展機遇，帶動和促進民航改革發展。
作者地址：民航海口美蘭機場公安分局刑警大隊 郵編：571126
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* 作者系民航海口美蘭機場公安分局刑警大隊民警。
1 南京記者張婧在2002年4月4日在新浪網上發表的“同一航班竟有20種價碼 機票打折怎一個‘亂’字了得”一文，揭露了南京機票亂打折的情形，而這僅僅只是露出水面的冰山之一角而已，機票銷售市場的混亂狀況遠比該文所披露的情況嚴重的多。轉引 自http://finance.sina.com.cn 2002年04月04日 11:01 人民網-江南時報；機票銷售市場的混亂也使航空公司深受其苦，據2001年07月10日09:56:35 東方網題為“六公司上書民航總局要求機票明折明扣”（鄭紅）的消息，2001年七月山航、上航、深航、川航、武航、郵航等六家航空公司聯手上書民航總局，控訴由于一些大的航空公司通過大幅度提高銷售代理人扣率等辦法推行低價策略，加上暑期優惠折扣等，在機票銷售的黃金季節，機票實際價格竟普遍比原價便宜近一半，面對大公司的高折扣，中小航空公司處境尷尬：跟進就要犧牲收益，維持相對高價又會影響客源，進退兩難。關于這樣的報道，信手拈來比比皆是；
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