[ 陸棟生 ]——(2003-1-23) / 已閱21675次
5．對于立法結構的挑戰
在電信一體化的范圍內的立法機構的分列性、復雜性以及多樣性是一個需要重點考慮的問題。基于對于法規重復規范以及需要應付多重立法者的風險的考慮，經營者可能要求對現有的立法結構進行重新調整，以使其合理化，從而避免不必要的行政障礙。
四．電信一體化對于幾個相關領域的挑戰
為進一步的討論電信一體化到底對現存法律體系帶來什么樣的問題和挑戰，筆者將從以下幾個領域進行討論：
1．電信一體化對電話業的挑戰
通過國際互聯網的語音服務是電信市場近幾年來的最新發展，這一新興業務對現存的市場結構，尤其是對于基于公眾電話網的電話業務帶來了重大挑戰。新技術的采用以及互聯網技術的廣泛應用已經對國內以及國際電話價格造成了很大的競爭壓力，并導致對現存的電話費用結算體系的根本性變革。5從技術上來說，傳統的電話要求在呼叫方和被叫方之間建立起一個固定的回路，但是“網絡電話”則是將數字形式的聲音信號通過一系列的網絡進行傳輸，構成所謂的“虛擬回路”。盡管“網絡電話”相對于傳統的電話來說聲音質量要差一些，但是仍在可接受的范圍以內，尤其是考慮到其價格因素，并且由于技術的進步，“網絡電話”的聲音質量仍在不斷提高之間，并且已經和傳統電話沒有太大的差距。“網絡電話”要比傳統的電話便宜的多，不僅僅是因為它能夠更有效的利用網絡帶寬，并且可以通過壓縮技術有效的減少需要傳輸的數據量。壓縮技術帶來的壓縮比是驚人的，比如說20：1在現在就是一個非常普通的壓縮比例。除了數據是通過互聯網傳輸帶來的經濟上的好處外，現存的互聯網付費方式也是“網絡電話”得以盛行的一個重大經濟驅動力。由于互聯網是使用公眾網和私人網絡的“網絡的網絡”，用戶只需要向本地的互聯網服務提供商6支付接入主干網的費用，而不論其傳輸了什么內容或者通訊的到底在相隔多遠的雙方之間進行。正是由于這種與距離無關的付費結構，使“網絡電話”成為相對于傳統電話更具吸引力的選擇。作為電話的競爭者，“網絡電話”對促進被國家壟斷運營商控制的電話價格的下調起著至關重要的作用，無論是對于國內電話還是對于國際電話。從某種意義上說：“網絡電話”加速了電信市場全球化以及自由化的進程。
2．電信一體化對廣播業的挑戰
由于廣播業的特殊性，廣播活動受到嚴格的法律規范，甚至是復雜的或是多重的法律規范。從事廣播業除了需要許可證并受到這一領域的法律法規管轄以外，服務提供商還要受到內容以及傳播方式方面的法律的管轄。電信一體化卻給廣播業帶了巨大挑戰。迄今為止，只有重要的并且適合的公司才會被有關廣播部門授予相應的廣播許可。通過這種方式，廣播部門能夠控制服務商的活動以及在其運營頻道上的廣告活動等；小的公司根本就不可能取得提供廣播服務的許可證。建立在技術的發展基礎上的電信一體化卻使這種方式面臨種種問題。服務商開始通過互聯網來向客戶提供電影、電視或音樂節目，只需要滿足電信部門的有關要求就行了。這樣造成的區別對待是明顯的：僅僅由于傳輸方式的不同，同樣的內容卻由不同的部門、不同的法規進行管轄。這樣，互聯網廣播服務提供商就規避了廣播部門的監管，而傳統廣播服務提供商卻仍然受其管轄。電信一體化給廣播業帶來的另一個根本性的變化就是基于TCP/IP技術7，網絡廣播已經從“廣播” 8轉變成“窄播”了，同時個體用戶可能通過互動方式來接受內容，從而使“推出”技術轉變成“吸收”技術。由于現存的法律體系是建立在“廣播”的基礎上的，即充分考慮到廣播系向不特定的社會公眾發出，但是現在在電信一體化的情況下“廣播”已經變成了“窄播”，原有的法律體系已經不再適應新的環境下的廣播業。
3．電信一體化對移動電話業的挑戰
在電信領域，基于迄今盛行的費用、帶寬以及通訊質量的不同，移動電話與固定電話并不被認為是相互補充的。隨著GSM標準移動電話技術的發展，如GPRS，以及第三代移動電話技術的成熟，移動電話網絡的能力得到巨大的提升，從而能夠提供原本僅屬于固定電話網絡服務范疇的多媒體服務，包括電子郵件、互聯網接入等。同時，移動電話市場在近十年中取得了擴展。根據中國信息產業部的統計，2003年中國移動電話用戶將達到2億。出于對移動電話網絡基礎設施投資的鼓勵，各國往往對移動電話業采取鼓勵政策，并給予種種優惠，但是隨著電信市場的轉變，主要是移動電話業的發展及其移動運營商市場地位的提升，移動電話市場將受到更多的管理并承擔更多的義務。在英國，電信辦公室就確定vodafone和BT Cellnet兩公司9對英國移動電話市場具備“市場影響力”。這樣，這兩空公司就需要面對法律規定的具備“市場影響力”的種種義務和限制，以及這些義務和限制對于其提供網絡互聯的條款和價格的影響。
4．電信一體化對于企業合資的挑戰
電信一體化進程以及互聯網和在線服務的高速成長對公司企業來說意思著意味著戰略性的機遇，并且導致一系列的企業合并及聯合的發生。原屬于不同市場的主要市場經營者，無論是在廣播業、電信業，還是在信息產業等，紛紛通過設立合資企業來發揮和擴展其市場份額及影響力，從而在新的大“通訊市場”造就出新的巨型壟斷企業。例如英國電信（British Telecom），英國天空廣播公司（BskyB）,米德蘭銀行（Midland Bank）以及松下電子歐洲有限公司（Matsushita Electric Europe Ltd, may build）共同出資設立英國互動廣播公司（British Interactive Broadcasting），從而向互動數字電視市場提供基礎設施及相關服務。新設立的合資公司依靠英國電信在基礎設施方面，天空廣播在節目內容及衛星設施方面，米德蘭銀行在資金方面，以及松下電子在技術方面的支持，很有可能成為新的市場壟斷者，影響這一領域的公平競爭。但是由于這樣的合并造有可能刺激技術的進步并且給用戶帶來更多更好的服務，管理機關并沒有簡單的依據《歐洲共同體條約》第81條（1）之規定10對其加以禁止，而是采取了積極的態度，試圖平衡合資帶來的壟斷后果以及給用戶帶來的實際利益，最終在附加諸多義務的條件下，充分合資企業的設立。基于這樣的觀點，合資企業在承擔能夠防止濫用其壟斷地位、保證市場公平競爭的相應義務的條件下，一般能夠得到許可。這些義務包括網絡互通、網關接入、非歧視性待遇以及價格控制等等。
五．立法結構的變革――單一立法模式分析
為迎接電信一體化所帶來的挑戰，現在的立法體系應當進行一定的變革。但是這種變革到底是在現有立法體系的基礎上進行改良還是建立一個新的單一的立法模式是值得探討的。由于僅靠現存立法機構的進一步合作并不能從根本上解決立法的重復和混淆，單一的立法模式看起來更加適合電信一體化后的信息社會，尤其值得關注。具體來說，單一的立法模式具有如下優點：
1．有利于監控整個通訊市場
由于通訊市場是是電信、電話、廣播以及信息技術市場的融合，存在不同產業的聯合或是合并，只有單一的通訊管理部門能夠有能力和可能在宏觀上監控整個通訊市場并能夠評估對某一領域的決定對另一領域的影響特別是涉及跨領域問題的處理。
2．有利于減少機構重疊帶來的不確定性
在多機構管理的模式下，由于有不同的立法機構以及管理機構，人們常常會覺得無所適從，尤其是在還沒有深入了解相關領域的情況下，根本就不知道應該找何部門解決問題。而在單一的立法模式下，經營者或其他任何機構及個人不需要再為不知道應該找何部門解決問題而煩惱了，因為有且僅有一個通訊市場管理機構，所有的問題都可以在這一機構得到解決。
3．有利于立法的一致性
作為管轄領域互相重疊的結果，不同的獨立立法機構傾向于根據其自身的考慮來進行立法，基本上不考慮其對重疊領域的影響。這樣的立法勢必會造成不同法律法規之間的矛盾和不一致。在單一的立法模式下，這種情況將會被改變。最適合電信一體化后的通訊市場的法律的協調、政策的一致將成為立法的主旋律。
4．有利于立法和監督的有效性
對于電信一體化后的通訊市場中存在的仍具備一定特點的領域，單一的立法機構仍可以通過設立下屬部門的方式來加以特別的管理，同時作為同一機構的共同部門，通過部門之間的合作和溝通可能消除獨立的機構各處立法的不協調的風險。另外由于部門存在共同的上級機關對其進行指導、協調和監督，必然能夠提高相互間合作的效率。
5．有利于節約社會財富
與多機構立法模式相比，單一的立法模式可以消除不必要或是重疊的部門，裁減冗余人員，從而大規模減少支出。這樣單一的立法模式將更加經濟，有利于節約國家在這方面的支出，節約社會財富。
與立法模式密切相關的另一問題是法律適用的問題，即如何平衡反不正當競爭法與特別法規在電信一體化后的通訊市場的關系的問題。反不正當競爭法的法律原則無論在任何產業或領域都應當適用，但是由于其過于廣泛，不能完全適合于具體領域的自身特點；而通訊市場的特別法規也不能夠脫離普遍適用的法律原則 而存在。因此，筆者認為二者的關系是互補的，而不是互相替代的。上述的單一立法機構可以在反不正當競爭法的指導下，結合通訊市場的自身特點進行相應的立法，從而促進通訊市場的公平競爭、保護消費都權益并實現社會公共利益。
六．電信一體化給英國立法體制帶來的影響
對于電信、電視及廣播等產業，英國現在采用的是基于其不同產業特征的多重立法體制，部分如下圖所示：
(圖表請打開: http://www.zenchang.cn/lw/doc/1337.doc )
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