[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱38812次
市場經(jīng)濟與法制建設(shè)——建立市場經(jīng)濟體制離不開行政法
2000年9月13日 09:12 應(yīng)松年 馬懷德
建立市場經(jīng) 濟體制，必須用行政法手段重新塑造政府職能，對政府與市場主體關(guān)系加以重新定位。把宏觀調(diào)控職能納入法制軌道。在新形勢下對依法行政原則的理解也不能局限于依法辦事，而應(yīng)理解為凡法律未授權(quán)的，行政機關(guān)均不得為之，包括具體和抽象行為。這種理解有助于防止個別既得利益部門阻礙破壞改革現(xiàn)象的發(fā)生。當前改善加強行政執(zhí)法的關(guān)鍵是職消行政機關(guān)享有的過大處罰權(quán)和行政強制權(quán)，如將15日以上人身罰改為行政刑罰，由司法機關(guān)行使，以保障其力度和公正性。此外，也必須承認市場經(jīng)濟與腐敗有著某種聯(lián)系，關(guān)鍵是加強制度建設(shè)，實行政務(wù)公開，建立起權(quán)力集中，垂直領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的新的監(jiān)督制約體制。
建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制，必須依靠完備的法制。新體制不僅需要規(guī)范市場主體及相互關(guān)系、維護市場秩序的民商法律、刑事法律，而且需要規(guī)范政府與市場、政府與企業(yè)、個人關(guān)系以及規(guī)范政府自身的行政法律。在目前行政權(quán)過大又缺乏必要規(guī)范的情況下，強調(diào)行政法的作用更具有現(xiàn)實意義，因為建立市場經(jīng)濟體制的每一項改革措施都可能因行政機關(guān)的扭曲和抵制而變形甚至流產(chǎn)，法律賦予企業(yè)、個人的各種權(quán)利也可能因行政機關(guān)的不適當干預(yù)而化為泡影。因此，如何規(guī)范政府權(quán)力，保證改革方案的順利實施，是當前建立完備法制，促進市場經(jīng)濟體制建成的重要任務(wù)。本文旨在提出市場經(jīng)濟體制下行政法的基本作用及自身理論的更新問題。
一、行政法是重塑政府職能的最有效手段
（一）市場經(jīng)濟體制下的政府職能
市場經(jīng)濟體制要求打破以政府為中心、以計劃命令為手段的經(jīng)濟模式，將市場作為經(jīng)濟活動的中心，將經(jīng)濟規(guī)律作為市場運營的準則。由此，政府對經(jīng)濟的管理，必須由直接的微觀管理，轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫☉?zhàn)略計劃、確立市場規(guī)則、向市場主體提供服務(wù)、促進市場發(fā)育，維護市場秩序的以宏觀、間接管理為主的宏觀微觀相結(jié)合的管理。例如，負責(zé)制定經(jīng)濟發(fā)展計劃，運用銀行、財政、信貸、稅務(wù)等手段引導(dǎo)市場主體，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，提供社會保障，協(xié)調(diào)社會文化事業(yè)，監(jiān)督市場主體行為，維護公平競爭，管理對社會公益及人民安全健康可能發(fā)生影響的特種行業(yè)等等。也就是要求政府職能從傳統(tǒng)的計劃、審批許可、指揮、組織產(chǎn)供銷、命令向規(guī)劃、制定政策、運用經(jīng)濟杠桿、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)轉(zhuǎn)變。
（二）實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，必須依靠行政法
實現(xiàn)政府職能的革命性變革，必須依靠完備的法制。具體地說，用法律形式重塑政府與市場主體的關(guān)系。一方面廢除那些與市場經(jīng)濟不相適應(yīng)的舊職能，另一方面確定市場經(jīng)濟要求的新職能。實踐證明，政府職能不轉(zhuǎn)變，自由、競爭、公平的市場機制就無法形成，而職能 轉(zhuǎn)變涉及既得利益部門和機構(gòu)的權(quán)力，必然會遇到各種阻力，不可能一蹴而就。這就要求通過行政法的手段，逐步規(guī)范政府權(quán)力，調(diào)整政府與市場主體的關(guān)系，塑造政府的新職能。
調(diào)整市場經(jīng)濟的法律， 不外乎兩大類，一是調(diào)整市場主體之間、市場主體與市場之間的法律，即民商法律，此類法律目前已引起人們普遍重視；另一類是調(diào)整政府與市場及市場主體之間關(guān)系，以及在市場經(jīng)濟體制下政府自身組成、結(jié)構(gòu)、職責(zé)、活動方式等的法律，即行政法，制定此類法律的必要性似乎尚未引起人們重視。實際上，以上兩類法律，缺少任何一類，都不可能建立起成熟、有序的市場經(jīng)濟體制。縱觀世界各國的現(xiàn)代市場，幾乎無一不與政府的良好的服務(wù)、指導(dǎo)、調(diào)控和管理有關(guān)。市場主體的產(chǎn)生與成長，市場主體間平等、有償關(guān)系的健康發(fā)展，市場運行的良好秩序和環(huán)境等，都離不開政府，離不開行政法。由于新體制的需要，傳統(tǒng)體制下管理企業(yè)人、財、物、產(chǎn)、供、銷的部門必須撤銷和精簡，這就需要通過制定行政機關(guān)組織法、編制法等行政法手段實現(xiàn)。實行宏觀調(diào)控，同樣也離不開行政法。雖然宏觀調(diào)控是政府在市場經(jīng)濟體制下干預(yù)經(jīng)濟的有效形式，但以行政命令或政策為宏觀調(diào)控的主要方式存在兩個問題，一是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的英明，將產(chǎn)生"隨領(lǐng)導(dǎo)人改變而改變"的運動式弊病，這決不是長久之計；二是過度主觀隨意性，將導(dǎo)致實際操作中的隨意性，即使再合理有效的宏觀調(diào)控措施，也可能被歪曲執(zhí)行而面目全非。因此，政府從微觀直接管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，也必須建立在法律基礎(chǔ)上，在法律范圍內(nèi)，輔之以政策性調(diào)整，實現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變。
（三）重塑政府職能的新方式----行政合同
受計劃經(jīng)濟體制的影響，傳統(tǒng)行政法，一般強調(diào)行政法律關(guān)系中的單方面性，即行政法律關(guān)系常常因行政機關(guān)單方意思表示而形成、改變或消滅。這是行政法律關(guān)系最基本的特點，從某種意義上說也是優(yōu)點所在，否則政令將無法推行，管理將無法維系。但單方意思表示也有缺點，因為單方意思表示常常并不征求或尊重對方的意見，易于引向主觀武斷，助長強迫命令，當然也就難以調(diào)動對方的積極性。因此，在資本主義進入高度經(jīng)濟發(fā)達階段后，在單方意思表示基礎(chǔ)上的雙方意思表示，即行政契約應(yīng)運而生。它主要運用于經(jīng)濟領(lǐng)域，其主要特征是行政加合同。與單方行政行為不同，它是合同，以雙方意思合一為前提，在多數(shù)情況下，相對一方常常得到某些優(yōu)惠。在合同履行中因行政一方責(zé)任造成的損失應(yīng)得到補償；但它又保留著行政的某些特權(quán)，諸如作為一方當事人的行政機關(guān)有權(quán)指揮合同履行、改變或撤銷合同以及判斷對方有錯而給予制裁等等。目前，行政合同在法國、德國、日本等國相當盛行。我國在改革開放以后，行政合同也迅速發(fā)展起來，涉及人事、經(jīng)濟等諸多領(lǐng)域，甚至計劃生育方面也創(chuàng)造性地運用了行政合同形式。其中尤其以政府機關(guān)為發(fā)包方的各種承包合同一度成為我國經(jīng)濟體制改革的重要形式。由于沒有行政合同法，缺乏必要的規(guī)范，因而實踐中產(chǎn)生了許多問題。可以肯定，在市場經(jīng)濟條件下，行政合同仍將有廣闊的用武之地。對于它的性質(zhì)、特點、方式、程序等等的研究將是擺在行政法學(xué)者面前的一項重要任務(wù)。行政合同法的草擬也需要提上議事日程。
二、重新認識依法行政原則
依法行政原則 是行政法的精神所在，也是構(gòu)建行政法體系的一塊基石。早在十九世紀就有人明確提出"國家機關(guān)的活動必須遵守法律，而法律要由人民或其代表機關(guān)制定。"①在這以后的百余年時間里，依法行政原則得到不斷地豐富和發(fā)展，成為世界上許多國家普遍承認的一項行政法基本原則。
（一）全面理解依法行政原則
行政訴訟法實施以后，依法行政的觀念深入人心。對依法行政原則，一般都從行政機關(guān)行為的角度進行解釋，即依照法律規(guī)定管理國家事務(wù)。而很少從行政機關(guān)職權(quán)來源，即職權(quán)法定方面立論，毫無疑問，依法行政原則本身就蘊含了職權(quán)法定這一基本內(nèi)涵。因此在轉(zhuǎn)變政府職能，建立市場經(jīng)濟新秩序過程中，必須突出強調(diào)依法行政原則中職權(quán)法定，政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，凡法律未經(jīng)授權(quán)的，政府均不得為之這一內(nèi)涵，
當然，這一原則不是憑空杜撰的，而是人民與政府的關(guān)系和市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求決定的。我國憲法規(guī)定，"中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民"。行政機關(guān)是"權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)"，換言之，行政機關(guān)的職權(quán)是人民授予的，法律規(guī)定政府享有多大職權(quán)，政府才能行使多大職權(quán)，凡是人民沒有授予、法律沒有規(guī)定的，政府就無權(quán)行使，否則就是超越職權(quán)或濫用權(quán)力，就是違法。
對依法行政原則的片面理解，導(dǎo)致的實踐結(jié)果是嚴重的，特別在建立社會主義市場經(jīng)濟過程中，有些政府管理部門，尤其是那些握有舊體制下相當權(quán)力的機關(guān)，非但沒有成為推動促進改革的動力，反倒成為改革的最大阻力。在這些部門和機構(gòu)看來，凡是法律沒有禁止的，政府均可以為之，于是在實踐中就采用各種手段，設(shè)法保留本部門的權(quán)力和利益； 有的搞"翻牌公司"謀取利益；有的則直接憑借壟斷地位，把權(quán)力商品化，在各項業(yè)務(wù)中收取費用，從中謀利；還有將無償服務(wù)變?yōu)橛袃敺⻊?wù)；自主或擅自審批收費項目，擴大收費范圍，提高標準；還有亂設(shè)卡，亂辦開發(fā)區(qū)、亂攤派以至濫用權(quán)力亂處罰等等，不一而足。
從以上種種教訓(xùn)不難得出一個結(jié)論，政府不僅要依法辦事，更必須在法律授予的職權(quán)范圍內(nèi)活動。政府的公權(quán)力是由人民通過立法授予的，因而是有限的，受法律制約的，其根本的界線在于法律規(guī)定。凡是法律沒有授權(quán)的，政府均不得為之。這是對依法行政原則更為全面的理解。
（二）強制政府權(quán)力的有限性也是社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求
從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的過程實際上是政府逐步退出經(jīng)濟活動的前臺，交出本應(yīng)屬于企業(yè)、個人的權(quán)利，割斷婆媳關(guān)系，重塑政府職能的過程。而這一過程對政府中的某些部門和領(lǐng)導(dǎo)者來說是十分痛苦和不情愿的。政府不守法，不自律，即使授予企業(yè)再多的權(quán)
力也無濟于事。因為企業(yè)權(quán)力是有限的，政府權(quán)力是無限的，傳統(tǒng)上的企業(yè)法等法律規(guī)定的一些內(nèi)容就反映了這一點。這些法律不是指明政府對企業(yè)享有哪些權(quán)利，其余一切權(quán)利都歸企業(yè)，而是劃定企業(yè)有哪些權(quán)利，此外一切歸政府。這種權(quán)力倒置現(xiàn)象最終使企業(yè)繼續(xù)成為政府的附屬部門，政府可以通過各種手段將其卡死。因此，不注意政府權(quán)力的有限性而任其在市場經(jīng)濟體制下發(fā)展，那么就可能導(dǎo)致一系列破壞市場關(guān)系，損害競爭，漠視市場主體權(quán)利的惡果。即使設(shè)計出再好的改革方案，也可能因為觸及既得利益部門的權(quán)力而被歪曲，成為少數(shù)人"權(quán)錢交易"、"金錢游戲"的通道。正象一位經(jīng)濟學(xué)家所言，"此次改革直接涉及一些行政主管機關(guān)和關(guān)鍵部門。這些人能否堅決告別舊傳統(tǒng)，主動推進經(jīng)濟體制和本單位職能的重塑，對于此次改革至關(guān)重要。"②
市場經(jīng)濟是由法律創(chuàng)制并按照法律規(guī)則運作的有序經(jīng)濟，是以市場為中心，以政府為保障的高度自律性經(jīng)濟。市場關(guān)系在很大程序上可以自我調(diào)整，排斥政府過多的直接干預(yù)。政府的職責(zé)不是直接干預(yù)或介入市場，不是作為市場主體出現(xiàn)，更不是通過行政命令的手段調(diào)節(jié)市場關(guān)系，而是要充分依靠、發(fā)揮法律作用，特別是行政法的作用調(diào)整政府與市場，政府與企業(yè)及個人的關(guān)系，使它們之間由原來的單純命令服從關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榉缮系臋?quán)利義務(wù)關(guān)系。使規(guī)范化的法律調(diào)整取代不規(guī)范的政策調(diào)整。我們主張政府權(quán)力有限性及職權(quán)法定主義，并不意味著市場經(jīng)濟完善無缺，無需政府規(guī)制。相反，對于市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的各類問題，需要一個強有力的政府進行法律管理。因為市場經(jīng)濟是靠市場規(guī)律調(diào)整的，由于利益驅(qū)動，不免出現(xiàn)盲目性，破壞經(jīng)濟發(fā)展平衡。特別在市場秩序不健全的情況下，必須出現(xiàn)偷稅、漏稅，走私欺詐、哄抬物價、虛假廣告、制造偽劣假冒產(chǎn)品等現(xiàn)象。對此，政府必須擔負起必要的管理職責(zé)。必須指出，無論政府進行宏觀調(diào)控，還是維護市場秩序，都必須納入法制軌道。離開法制，政府的宏觀調(diào)控也許一時一地產(chǎn)生局部效力，而不可能發(fā)揮持久、穩(wěn)定而全面的作用，甚至可能成為主觀隨意性的產(chǎn)物；同樣，離開了法制維護市場經(jīng)濟秩序，最終會化作時起時伏，時好時壞的經(jīng)濟運動，不可能建立起長期穩(wěn)定的經(jīng)濟秩序。
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