[ 李笑杰 ]——(2003-5-26) / 已閱47200次
公安工作的幾點思考
深圳市公安局南園派出所刑警隊副隊長 李笑杰
我國從計劃經濟向市場經濟轉變，農業大國向工業大國轉變， 這是我們常說的社會轉型時期。在這一時期，社會利益分配發生了重大變化，個人之間利益差別越拉越大，產生了利益分配的矛盾和沖突，人們的社會價值導向呈現了多元并存的情況。一部分人往往注重自我和實現自我價值，缺乏良知和起碼的社會責任感，如極端個人主義、拜金主義、玩樂主義等等，當其超常的物質欲望和精神欲望通過正常途徑得不到滿足時，便采取越軌的手段以求解決。因此，在人、財、物大量集中的城市，犯罪問題日益突出，社會治安形勢也日益嚴峻。
一個城市在相同的歷史時期，其犯罪率的高低，基本反映了社會的治安狀況。改革開放之前，人們常常談及低犯罪率的問題，其實并不是社會治安好的標志，而是生產力低下的表現。改革開放后，我國的犯罪率逐年上升，如果站在歷史的高度來看問題，這應該是社會進步的表現。這在世界近代文明史上也不乏先例。不論是在十九世紀法、德、俄等國的工業革命初期，或者二十世紀發展中國家從農業社會轉向工業社會的進程中，雖然各國社會、文化、政治和經濟的特點有所不同，但卻無一例外地出現了犯罪率激增的現象�？梢哉f，幾乎沒有一個國家能夠避免現代化進程的副結果，那就是“驚人的犯罪率增長的痛苦折磨”。美國社會學家謝利·路易絲在《犯罪與現代化》一書中說：“由于社會日益城市化，曾經一度是城市居民生活的局部問題變成影響現代化生存的性質和阻礙許多國家未來發展進程的問題，犯罪已成為現代化方面最明顯和最重要的代價之一。”因此，我國在改革開放狀態下犯罪率相對上升也并非不正常，關鍵要看我們如何去遏制它。
在這一時期，公安機關如何去做好社會治安的控防工作？如何有效地打擊犯罪？如何加強對隊伍的建設？筆者從事警務工作十余年，對此進行了長期的思索，現就談談自己的看法。
一、重新評估公安機關的服務職能
公安機關是我國人民民主專政的重要組成部分，是武裝性質的國家治安行政力量和刑事司法力量�！度嗣窬旆ā芬幎�，公安機關的任務是：維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全，人身自由和合法財產，保護公共財產，預防和懲治違法犯罪活動。在此，我們可以清晰的看到，公安機關作為“公權”的行使機關，不僅肩負著保衛國家安全、維護社會治安秩序的任務，還肩負著保護公民人身、財產安全等“私權”的任務。“公權”的行為集中表現在“保衛”、“維護”、“懲治”等具有國家權力特征的字眼上。
無可否認，“公權”的依 法行使，能更好的為“私權”服務。但要明確的是，并非任何“私權”都會得到“公權”的保護。“公權”的服務，應當是“維護、保護、預防、制止和懲治”等帶有國家權力性質的行為。要得到“公權”的保護，“私權”必須是合法的，并且在法律、法規規定范疇之內，同時屬于國家某種機關管轄的范圍。事實上，公安機關的服務功能，正在偏離公安機關的工作任務，全社會的服務功能有向公安機關集中的趨勢。有些地方的公安機關領導不切實際的打出了“有困難找警察”的口號，并對此大力渲染，無形中群眾認為警察成了包醫百病的靈丹妙藥。鄰里吵架、夫妻吵架，群眾不找居委會，找警察；欠債糾紛不找法院，又是找警察。公安民警處理起來左右為難，疲于奔命，事實上警察對有些事情也根本無法處理。這種耗時、費力的工作，牽制了公安機關投入對社會治安控防的大量警力。浙江大學一位從事行政法學研究的教授認為，“模糊不清的承諾，其實是對濫用公共資源行為的一種縱容。警察是公共服務機構，他為個人提供服務時，應該是求助確實力所不及并且為‘急、難、險’的情況�！�
我們并非否認公安機關的服務職能，為考慮達到公眾的滿意而進行的單純服務等層面的優化警察勤務規劃有必要，但在治安形勢日益嚴峻的今天，我們有必要對公安機關的服務職能進行審慎的再認識。筆者認為，現階段公安機關的服務應當主要圍繞維護社會穩定的主流任務而不是對個體公民某些“私權”的滿足和服務，服務應當是對公民的“共同私權”的服務，服務應當是公安機關職權、義務范圍之內的“便民、利民、為民”措施。公安機關從有些不必要的“服務”中解脫出大量警力對社會面進行控防，集中精力打擊違法犯罪活動，改善治安環境，增加公眾的安全感，這其實是對人民群眾最大的服務，更能體現人民警察全心全意為人民服務的宗旨。美、英等西方國家在城市化、工業化的進程中，針對社會犯罪激增的情況，從來都是以強化打擊犯罪來服務社會公眾，未見有號召警察來全方位滿足公民個體“私權”的服務。我國在此社會轉型、治安形勢嚴峻時期，由警察來對社會提供全方位的服務是不現實的。
二、對公安機關現有體制模式進行大刀闊斧的改革
現有的公安體制架構基本在沿用六七十年代的辦公模式，雖然有些地方的公安機關進行過改革創新，但嘗試得不夠徹底，其實也是“換湯”式的改革，未能從根本上提高警隊的戰斗力，甚至改革之后戰斗力有所削弱。舊模式在新形勢下日益顯露其弊端，主要表現在：配置警力不合理，機構分散，業務重疊，多頭領導，公安資源浪費嚴重。這絕非危言聳聽，只要我們審慎的對現有機構進行分析，不難發現上述弊端。如巡警的配置，現狀是市局一級機構設支隊，分局再設大隊，大隊下面設置中隊，具體巡務由中隊負責。支隊、大隊兩級各有辦公機關及機關警務人員，而且人數眾多。在關系上，支隊對大隊進行業務指導，分局則對大隊直接領導。正是由于“指導”、“直接領導”的原因，造成了兩級機關的生存空間，從而使得在這個空間中漂浮著大量的富余警力。我們試想，如果剔除了“指導”、“直接領導”，兩級機關可以抽出多少警力？機關每年所使用的經費又可以節省多少？這個不難計算。長期以來，在公安部門有一個奇怪的現象：改革從未更斷，措施不斷更新，但效果卻不理想，刑事案件仍然居高不下。這是什么原因呢？筆者認為，這是由于公安機關只關注公安資源的投入和使用，而對結果和投入缺乏相應的成本觀念。則投入時“不計成本”，而對于投入以后產生的效益不能進行可行的測定和評價，因此就出現了警察部門內部存在大量的無效警力和負效警力。上述巡警的問題亦是基于這個原因。
警力隸屬多頭，難以集中使用，這是公安資源浪費的另一個重要現象。如在路上巡邏的警察，除了交警，還有巡警，甚至再有派出所的民警，三種警察分屬不同部門，多頭領導，警務安排各自為主，任務重復，難道這還不是浪費？唯物主義告訴我們，要形成拳頭，必須五指收攏。這是“拳頭理論”，也是常識。拳頭的力量比手指的力量大，使用警力亦是同一道理。用“拳頭理論”及“成本理論”來指導公安體制改革，將大部分的機關警力直接設置在最基層，充實第一線的警力，我們還會抱怨“警力不足”嗎？
“警力不足”是相對的概念。何謂“足”，何謂“不足”，沒有統一的標準。從基層派出所的角度來看，搞基礎警務工作，每天不斷的忙，沒完沒了，加班加點，警力確是“不足”。但在有些機關部門，上班一杯茶，一份報紙，消閑自在等下班，這不止是警力“充足”，甚至是富余。所以，公安部門長期出現了勞動量兩極分化的現象。我們用家庭理論來考察，一家五口人，如果大哥忙，兄弟還可以過來幫忙，大家分擔，很快就把事情辦完。但是，現在的公安機關部門之間只能是鄰里關系，鄰居幫忙與否不是義務，而是出于自愿。如果基層派出所作為一個家庭，其他機關部門即是鄰居，警力長期得不到集中使用，問題的癥結就出于此。我國現在流行的與發達國家警力萬人比的數字攀比觀念，這已經不再適應新形勢的需要。信息時代來臨，世界各國正沿著“全球一體化”的軌道發展，我國亦不例外，因此，現代的警務工作出現了全新的理念。公民認為：政府的服務對象是社會公眾，而供養政府及政府工作人員的所有經費又是取之于民的稅收，作為有納稅義務的公民理性的思考是，既要從政府處獲得高質量、全方位的服務，又不愿增加賦稅。所以，公眾的一致愿望是建立“小政府，大社會”的公共運作模式。基于公眾的統一愿望，各國政府正在調整公共財政支出體系，精簡機構及人員，以提高政府的工作效率。警察部門作為政府最大的部門之一，各國政府亦在有效地控制投入，以防止其不斷膨脹。作為警察機構，一定要摒棄傳統的擴充人員、加大投入的舊思維，而要從內部挖掘增加警力的潛力。我們公安機關一直以來亦進行精簡機關人員之類的改革，充實了基層部分警力，但未抓住問題的本質，未起到解決基層警力不足的根本作用�，F代的警務規劃必須以效率、效益最大化為原則，警務安排中不能出現任何無效率和浪費現象，因此，公安機關必須痛下決心，對機關架構進行大刀闊斧的改革，砍掉沒必要存在于市局、分局的二級機構，將人員、業務直接放在基層。粗略計算，以深圳為例，單是“巡所”一體化，就可以為基層派出增加近百分之一百的警力。這樣規模的第一線基層警力，沒有理由搞不好社會治安工作。
在日新月異的信息時代，西方國家的警察部門管理出現了全新的理念，稱為“第五次警務革命”，這對我國公安機關的微觀管理有極好的借鑒作用。他們主張通過市場機制來完善警察內務管理，其基本觀點包括：公共部門和私營部門在管理上無本質的差別；私營部門管理具有優越性；借用私營部門管理模式來重塑警察形象。因此，成本預算成為警察局長必須首先要考慮的問題，即安排一個警力必須能發揮最大的效益。這要求警察局長不僅是警察工作的行家里手，而且還應是會精打細算的老板。事實上，這個理論在一些發達國家的警務規劃中已經得到運用，如：警務安排執行嚴格的分班制度；警力安排根據警察工作量作彈性變化；為節省警察投入，在安排內勤工作人員時招募一批有技術、待遇低的文職人員等措施。在指導警務外部工作時，他們用經濟學的觀點來分析警察機構長期存在的困境，提出了解決問題的獨到辦法。它認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務必須由政府官僚機構來提供”。既然警察機構內部問題重重且歷次改革收效甚微，那么最好的出路是打破警察的壟斷地位，建立公私組織之間的競爭，從而使公民得到自由選擇的機會。
上述的警務理念，與警察的實際工作相聯系，也許對傳統的警察業務必須由國家警察包辦的認識提出了挑戰。但是一些發達國家已經把除屬于國家警察權范疇的強制措施和執法活動外的警察管理、保護、救護、服務等職能交由社會其他組織來履行，并取得了很好的效果，社會公眾很滿意。如果我們公安機關借鑒其合理的成分，對內勤人員亦使用社會招募的技術人員，并將警察的部分服務業務交由社會其他組織來履行，我們可以節約近三分之一的公安資源。
三、“最好的社會政策是最好的刑事政策”
這是德國犯罪學家李斯特說的話，在大陸法系、英美法系一直被政府、犯罪控防專家奉為至理名言，亦是他們在進行犯罪預防工作時奉行的準則。他們認為，犯罪是一種社會現象，控制犯罪是社會的責任，警察只是刑事司法系統的一部分，而刑事司法系統又是政府的一部分，所以僅僅依靠警察來控制犯罪是不可能的，而必須由政府乃至全社會共同參與。/犯罪問題沒有國界之分，有共通的特點，筆者認為李斯特的這句話也應該成為我國對社會治安管理、犯罪預防的至理名言。
社會政策是一個宏觀的概念，涉及政府對社會進行宏觀調控，對自身行為、企業行為、公民行為進行規范，從源頭對社會控制、治理、防范等等一系列的政策、措施。它包括法律、法規、政府的所有成文文件等等，范圍廣大。眾所周知，完善的社會政策，可以創造優良的社會環境，當然包括優良的社會治安環境。長期以來，我們政府在致力完善社會主義的法制體系，法治觀念深入民心，這些都是社會政策日趨完善的標志。但是，在很多領域內，還存在法律的空白地帶。地方政府在進行行政管理時，缺乏深入調研工作，并未制定或未完善地制定相關的社會政策，或者在制定有關政策時未綜合考慮解決治安隱患問題，在源頭上對社會治安的不穩定因素得不到有效遏制。政府要求公安機關對違法犯罪分子保持高壓態勢，嚴打一浪接一浪，專項治理運動一個接一個，往往是運動期間治安形勢好轉，運動一過即沉渣泛起。如搶盜機動車輛案件，公安機關不斷的打擊，案仍有增無減的發，這是什么原因？說明了我們的工作未抓住本質，即治標未治本。政府應對此進行深入調研。重視打擊之外，重要的還是防，要“打防并舉”。當然公安機關的控防工作很重要，但最重要的還是對源頭的防。衛星定位系統對機動車的防盜搶效果很好，為什么政府對機動車銷售時不將之進行捆綁銷售的立法？同樣道理，房地產市場也應與室內紅外線防盜系統進行捆綁銷售。完善的控防措施必然可以遏制大量的治安、刑事案件的發生。在英國，針對社會出現大量盜搶手機的案件，政府對手機進行了登記、憑登記牌轉機、上網的立法，如果公民使用非經登記的手機，便可認定為刑事罪行，遏制了銷贓市場，此類案件一下子大幅降低。這就是社會政策所起的積極作用。
關于西方國家重視犯罪預防的情況，在此不妨作一贅述，以期達到拋磚引玉之作用：
(1) 美國：60年代末，美國聯邦政府建立了法律實施局。它的作用是把聯邦的稅收轉給各州和地方政府進一步進行犯罪控制，以想盡對策來減少犯罪。1980年，美國又成立了“國家犯罪預防委員會”，它關心年輕人，重視宣傳工作，強調犯罪預防會使美國人生活過得更美好。
(2) 瑞典：1974年，瑞典國會通過了一項法律，建立了世界上第一個“國家犯罪預防委員會”。起初，該委員會的活動主要是研究與審判系統有關的問題，后來研究的重點逐步集中在犯罪預防和對這些估計上，并把犯罪預防作為首要任務。它的第一個措施就是改進各個組織的犯罪預防方法，依靠社會力量同犯罪作斗爭。它重視觀察、分析及預測犯罪的發展，研究犯罪的起因、阻止犯罪的方法和估價，強調犯罪預防一定要形成組織，要重視調查研究，并且對實施的方法要進行評估。
(3) 荷蘭：1986年，荷蘭政府開始實施一項犯罪預防計劃，它包括50多項系統工程。如為失業者提供看管自行車的工作，在商店協助警察打擊扒手，舉行女子自衛講座等等工程。該國50多個市政府都成立有犯罪預防的協調單位，通過警察及不同的城市管理部門間的合作來尋找同犯罪作斗爭的方法。
(4) 法國：1983年，法國建立了“國家犯罪預防委員會”，地方700個城鎮和地區亦建立了犯罪預防委員會來預防犯罪。這些委員會的成員有選舉出來的官員，地方基建、教育、勞動、司法長官、警察和一些私人組織的代表，他們探討犯罪的原因，達成一致協議后采取合適的預防措施，同時實施許多預防犯罪的工程來控制犯罪。
(5) 加拿大：在該國，有關社會、衛生、住房和經濟發展計劃也被列入“社會安全網”的一部分，通過這些政策來預防某種具體的犯罪。如在80年代，衛生福利部接管了全國禁毒戰略計劃、全國反對酒后開車計劃和全國預防家庭暴力計劃的預防犯罪領導工作，取得了明顯的成果。為建立一個更加安全的社會，加拿大政府還建立了預防犯罪的網絡體系，通過了城市安全和預防犯罪的政策。這個政策包括由司法部、檢察署、衛生福利部、國務部、勞工移民部和加拿大抵押住房公司建立的一項新的計劃。這項計劃起到了預防犯罪行動情報交換所的作用。
從上面有關國家的情況看來，政府在犯罪預防方面起了主要作用。因此，我們政府應積極借鑒其合理成分，加強與公安機關的聯動機制，加強對社會治安、犯罪問題的調研工作，準確、及時地將動態信息反饋給政府決策層。政府要據此對社會治安進行通盤考慮，對可以預防的犯罪，政府要從宏觀政策上設置防范障礙，增加社會投入，加大犯罪成本，進行綜合治理，畢竟治理社會治安工作并不是公安一家的事。在西方國家，理性的公民均一致認為管理社會治安是全社會的事。我們政府在制定有關法律、法規時，再不能固守傳統的“報復”性立法觀念（如觸犯了某條文，以犯罪論，處多少年徒刑。此即報復性立法），而要以犯罪預防的理念，在法律、法規中增加預防犯罪的條文，對社會治安控防加大立法力度。盡管立法時有可能觸犯了部分人的利益，但如果對社會整體、對社會治安大環境有利，必然為廣大群眾所歡迎。
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