[ 韓榮和 ]——(2003-5-30) / 已閱27235次
行業協會法律問題初探
[摘 要]經濟的轉制、中國的入世和社會進步的要求，是行業協會不可替代的中介作用凸顯的層層外力。對行業協會法律問題的探討需要對其法律特征與性質進行認定；同時行業協會法律適用也是備受關注的問題。最后筆者從法學和經濟學的角度提出了行業協會發展的法律模型假想。
[關鍵詞]行業協會；法律剖析；法律適用；模型假想
伴隨著計劃經濟向社會主義市場經濟的過渡，中國努力地進行著自我調整。為了達到內力與外力共同作用，中國加入了WTO。入世的外力要求中國在WTO的規則下，使自身體制結構的調整趨于協調狀態。對于被西方國家稱為“行政國”的中國而言，政府職能的轉變必然地成為首要問題。然而，政府職能轉變后，原來的政府的部分權力如何分配，或者說，政府原來的行政職責由誰承受呢？有學者認為，政府職能轉變后， 一部分權力還給企業，一部分權力交給市場，一部分權力則放給社區組織，一部分監督職能轉給社會中介組織。[1]作為社會中介組織的重要組成部分的行業協會，①通過協調行業內部、行業之間和特定的社會關系或監督協會成員的社會經濟活動，以追求整個行業或集團的總體利益。因此，行業協會作為新的歷史條件和市場氛圍下的新型組織體（對中國而言），在政府與社會主體之間、市場主體相互之間搭起一道溝通的橋梁，行業協會充當著組織協調的平等中立者角色。所以，從法律的角度探討行業協會的有關問題已凸顯出緊迫性與必要性。 并且中國目前存在的行業協會的組織結構不合理、法律法規不健全的問題直接影響著行業協會作用機制。
一、 我國行業協會的發展現狀考察
從我國改革開放至今，隨著我國經濟體制改革的不斷深入，政企分開，轉變政府職能的目標追求與市場經濟發展要求的共同作用，我國的行業協會的生成出現了多成分、多形式的發展，并且有體制內的政府督辦到體制外的自發自愿組建。然而，源于我國行業協會發展模式的弊端②：先發展，后管理；先繁榮，后規范；先規章，后法律的推進模式．我國現行的協會的成立絕大部分是依托行業主管部門。一方面，行業協會自身還沒在市場中找到應有的坐標，缺乏被行業內部企業廣泛承認的基礎；另一方面，行業協會被設制為政治體制改革過程中政府部門分流人員的＂過渡組織＂．濃烈的行政色彩必然直接影響了行業協會的經濟職能，然而經濟職能是其存續的價值所在．相應地，大多數的行業協會在職能定位上多偏重于為政府服務，有的則被視為所謂＂二政府＂，并不能真正反映行業的問題和要求．[2] 以下筆者將對行業協會有關法律問題進行初步的探討，以期在法律上對行業協會作初步的解析。
二、 關于行業協會的法律剖析
㈠、行業協會的法律性質問題
對于行業協會的性質認定，直接關系到行業協會的法律適用及其本身的市場定位。認定其性質之前，首先應對其外在特征進行分析。根據行業協會在一個國家的地位和作用，并且結合對行業協會發展趨勢的探討，其性質和特點可以歸納如下：
1、自愿性。各國的大部分行業協會均采會員制，即行業成員可以自愿申請入會，同時會員也有退會的權利。自愿原則是行業協會作為民事團體的本質特征所在。
2、非營利性。行業協會作為一個獨立的社會實體，并不以營利性為目的 ，它以追求整個行業的總體利益為己任，通過指導而不干涉，協調而不強制，監督而不管卡的原則服務于整個行業。
3、責任的有限性。行業協會在整個行業的管理體制中起著政府與行業、行業之間的橋梁和紐帶作用。由它的非營利性與社會服務性決定了它的責任有限性，即行業協會以法人的身份承受著法律上的權利義務。
4、自律性。行業協會通過各自的章程和規章制度實現著行業的自我管理、自我服務、自我監督、自我保護。
5、國際性。隨著經濟全球化的進一步推進，國際間的互通往來將通過享有部分行業監管職能的協會組織實現。
從行業協會的法律特征中，可以歸納出行業協會的本質屬性：社會團體法人。然而，從我國現有的行業協會設立、職能和組織形式等方面考察，如行業協會的“二政府”性質。我國的行業協會似乎是應屬于事業單位法人。③該問題的辨析直接關系到行業協會是否具有法律法規授權形式行政權的主體資格，同時利于引起司法實踐中關于行業協會的主體資格認定的尷尬局面得到重視。事業法人是指為了社會公益事業目的，從事文化、教育、衛生、體育、新聞等公益事業的單位。[3]事業單位的顯著特征是公益性和非營利性，因此決定了事業單位的主要資金來源是國家財政。而行業協會以整個行業的總體利益為追求，似乎也應具有公益性特點，但形式上的公益性，僅限于某一行業利益的狹義公益；事業單位的公益性是以社會公共利益為基點的廣義公益，包括文化、體育、衛生等關系國計民生的事業。而且在實踐中，行業協會的組成人員并沒有列入行政編制。另一方面，從社會團體法人的角度考察。社會團體法人是指自然人或法人自愿組成為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。④根據《社會團體登記管理條例》第4條規定，社會團體不得從事營利性經營活動，即非營利性要求。第3條第二款又規定，社會團體應當具備法人條件，即責任的有限性。同時根據民政部在《關于〈社會團體登記管理條例〉有關問題通知》的規定，行業性社會團體法人是社會團體法人重要組成部分。因此以行業協會的外在特征和社會團體法人的內在吻合出發，并結合相關法律法規依據，可以從法律上進行認定：行業協會屬社會團體法人，對于行業協會在中國的表現形式，行政依賴性，那只是事物發展過程中不完善的體現，并不能以靜止的觀點對其定性。
㈡、行業協會的類型和管理模式
縱觀各國行業協會的生成于運行，存在著兩種管理模式。第一種是“民管”模式，即純粹的民間組織體。該模式是憲政上自由結社權的充分展現，但它建立在穩固的經濟基礎和成熟的市場條件下，以美國為代表。⑤另一種是“政社共管”模式，即以民間社會管理為主，輔以政府行政監管。此模式以德國和日本為代表，這些國家的行業協會分為“民辦”和“官辦”兩種，但以民辦為主，并逐漸實現著“官辦”向“民辦”體制的轉變。該模式是“政府失靈”與 “市場失靈”雙重因素整合的結果，它體現了行業協會的發展與經濟發展、政府管制和法律規制之間的錯綜關系與權衡選擇。
我國現存的行業協會，按期地位與職能不同可分為協調服務性組織和監督服務性組織，與此相對應，根據已有的研究成果表明：我國協會組織的生長途徑，有體制內和體制外兩種方式。體質外的乃由市民社會中自下而上的自發形成，以期通過行業協會的自我管理與自我服務而實現整個行業的總體利益，如作家協會，中國家具協會等；體制內的是在政府職能轉變過程中，在政府的授權和委托下，分擔政府的某些職能，主要體現為對行業內部的監督與服務，如消費者協會。[4]事實上，我國行業協會在市場經濟發展的誘發和政府職能轉變的推動下正蓬勃發展，然而明顯的表現出不合理之處：“官辦”與“政管”成了行業協會生成與運營的主流。該模式扭曲了行業協會的存在價值。行政權力的觸角在行業中過于發達，將影響行業協會社會價值的發揮。因此在行業協會的發展過程中，“模式效應”是必須解決的首要問題。其次我國行業協會生成途徑的不同，決定了行業協會的合法性不同，也決定了立法所應采用的區別對待的態度：體制外生成的符合行業協會的本質與發展趨勢，法律應側重于確認、扶持和保障的功能；而體制內生成的不可避免地帶有轉軌與過渡的不合理性，法律應側重于規范、治理與整頓的功能。[5] 以期實現體制內向體制外的良性轉向。
三、行業協會法律適用探討
對于行業協會特征與性質的認識與法律評價理念的建立是法律應用的思想基礎。我國現行關于行業協會立法較為零亂、分散，并主要體現為行政法規與規章，如《社會團體管理條例》（1998年12月30日）、民政部《關于〈社會團體登記管理條例〉有關問題的通知》、《國家經貿委主管的行業協會管理意見》等；同時在一些單行法律特別就某些特殊行業協會作出規定，例如律師協會（《律師法》）、證券業協會（《證券法》）。立法的無序必然導致法律適用的混亂，以至影響司法實踐中法律的權威性，在相當程度上制約了行業協會的發展。
關于行業協會的統一立法成了解決行業協會法律適用問題的必經途徑。但是首先得明確行業協會是哪一部門法的主體，即行業協會法律關系作為調整對象的歸屬問題。緣于“政府——市場”完全平行、對立對等緣于“政府——市場”完全平行、對立對等、非此即彼的二元思維模式和分析框架，[6] 行業協會作為社會中介組織的典型代表是政府與行業或政府與市場之間的橋梁，因此可以假設“政府——行業協會（社會中介組織）——市場”的三元社會結構的成立，與此相適應是以之為基礎的“公法——經濟法（社會法）——私法”的法律三元結構。[7] 從一定意義上說，行業協會組織的發展是對經濟法主體理論的補充，經濟法的社會理論發展必須以行業協會等社會中介組織作為新型的主體。所以經濟法的不斷拓展性發展與完善將是關于行業協會統一立法的曙光。
四、行業協會發展階段模型假想
事物發展規律一般是從邏輯與經濟的角度進行研究，而從法律的視角研究經濟現象的發展階段將更加接近社會學的理想——合法性。以下，筆者將應用法律原理從立方因素和行業協會設立發展考慮，設計一個階段模型，行業協會發展假想，分三個階段進行。
第一階段：社會合法性。社會合法性包含社會責任的承當、社會責任的忠實履行和社會公認的實現三個層次。行業協會作為法人是社會中的“人”，因為特定的社會宗旨和社會目標而設立、生長。所以行業協會的章程中是否把社會責任的承當作為根本的宗旨，是否把社會責任的記載作為絕對必要記載事項，這是行業協會創會理念的直接體現，是衡量社會合法性的硬性標準。模型的理論架構在引入社會責任理論之時開始形成：政會分開促進的協會運作的自主性，自主辦會實現了整個行業利益的優益，進而在社會責任框架內的本行業利益本位是社會責任忠實履行的見證。承擔社會責任、履行社會責任必然意味著社會的公認，而社會公認的實現一定程度上使社會責任的分配合理化、公平化。因此社會合法性的三要素構成了理論模型的三角結構。
第二階段：“行政”合法性。行業協會自身自治性與自律性運營構成了第二階段的重點。為什么稱協會自身管理為“行政”呢？因為模型作為一貫整體，猶如一個國家或集團，他的有效性運營離不開“行政”手段，“行政”是對管理因素和資源的合理配置，以達到組織結構的合理程度，行業協會的組織因素包括人員的組成、機構的設置、資金的運營等，組織因素通過“行政”手段的管理與整合，有序地、固定化地充實著模型三角結構的每一個空間。
第三階段：法律合法性。法律合法性是對模型結構的最終完善，也是社會合法性與“行政”合法性的抽象與總結。它建立在法律對社會、社會中介組織、行業協會的法律關懷的基礎上。作為整個模型的最高追求，法律合法性使模型由理論向實踐轉化成為可能。
[參考文獻]
[1] 丁玉霞：我國市場中介組織若干問題研究，河北經貿大學學報，2002年第三期。
[2] 行業協會盡快走出“二政府”誤區，http://www.ica.setc.gov.cn 2001-09-10
[3] 魏振瀛主編《民法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2000年版。
[4]余暉：尋找自我：轉型期自制性行業組織的生發機制http://www.unirule.org.cn/Academia/neib001-yuhui.nem
[5] 雷興虎、陳虹：社會團體的法律歸制研究，法商研究，2002年第2期。
[6] 郭冬樂主編：通向公平競爭之路，社會科學文獻出版社，2001年版。
[7] 鄭少華：社會經濟法散論，法商研究，2001年第4期。
（作者系山東財政學院政法學院韓榮和）
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