[ 王春暉 ]——(2003-7-19) / 已閱38808次
通信行政執(zhí)法的復(fù)議監(jiān)督
王春暉
引言
“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，維護(hù)司法公正，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實(shí)施。”江澤民同志在黨的十六大報(bào)告中的這段話，對(duì)監(jiān)督行政法律關(guān)系理論的建立具有戰(zhàn)略上的指導(dǎo)意義。通信行政執(zhí)法，是指通信行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)為了執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令，直接對(duì)特定的相對(duì)人采取的具體影響其權(quán)利義務(wù)，實(shí)現(xiàn)通信行政管理職能活動(dòng)的行政行為。長(zhǎng)期以來，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，形成了人們只重視刑法、民法而輕視其他部門法的傾向。再加上行政機(jī)關(guān)主要靠政策辦事，因而一提起執(zhí)法便自然想起公安、檢察、法院的執(zhí)法活動(dòng)，而忽視了承擔(dān)大量執(zhí)法任務(wù)的行政機(jī)關(guān)，尤其是通信行政機(jī)關(guān)更被人們忽視。隨著我國(guó)社會(huì)主義法制的日益健全，人們法制觀念的逐步加深，開始認(rèn)識(shí)到，凡是執(zhí)行行政職能，與公民、組織發(fā)生某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)，都應(yīng)是執(zhí)法機(jī)關(guān)。但是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也要求行政機(jī)關(guān)及其行為必須走向法制化，具體到通信行政執(zhí)法也必須全面走向法制化，以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和加入世貿(mào)組織后新形勢(shì)的要求。這就要求通信行政執(zhí)法的產(chǎn)生及其職權(quán)職責(zé)必須有明確的法律規(guī)定；通信行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，必須合乎法律之規(guī)定，不得超越法律、法規(guī)及規(guī)章。因此，加強(qiáng)通信行政執(zhí)法的監(jiān)督必須提到議事日程。目前，我國(guó)尚未形成完善的通信行政執(zhí)法監(jiān)督體系，通信行政執(zhí)法監(jiān)督的主要手段是行政復(fù)議。然而，大多數(shù)管理相對(duì)人在通信行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益時(shí)，不去積極地行使通信行政復(fù)議權(quán)，他們認(rèn)為我國(guó)的通信行政復(fù)議尚不能成為一種有效的救濟(jì)手段。如何確保通過通信行政復(fù)議的手段監(jiān)督通信行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，是通信管理相對(duì)人普遍關(guān)心的問題。因此，有必要就通信行政復(fù)議監(jiān)督的相關(guān)問題作一介紹。
（一）通信行政復(fù)議概述
通信行政復(fù)議，是指通信行政管理相對(duì)人認(rèn)為通信行行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作出具體行政行為的通信行政主管機(jī)關(guān)的上一級(jí)通信行政主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，由有復(fù)議管轄權(quán)的通信行政主管機(jī)關(guān)對(duì)具體通信行政行為重新進(jìn)行審查，并作出裁決的一種行政活動(dòng)。通信行政復(fù)議是上級(jí)通信行政主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)通信行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行層級(jí)監(jiān)督的一種較規(guī)范的活動(dòng)，是通信行政機(jī)關(guān)對(duì)通信行政執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分。
通信行政復(fù)議，是解決通信行政機(jī)關(guān)在行使通信行政職權(quán)過程中與管理相對(duì)人發(fā)生的關(guān)于權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的重要途徑之一。通信行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生是由于管理相對(duì)人對(duì)通信行政權(quán)力行使的程序、目的產(chǎn)生疑義或不服。但是，通信行政爭(zhēng)議的構(gòu)成應(yīng)符合以下條件：
１、必須有一方是通信行政管理機(jī)關(guān)
根據(jù)我國(guó)通信行政管理體制和現(xiàn)行的通信法律、法規(guī)規(guī)定，在我國(guó)履行通信管理職能的機(jī)構(gòu)有兩級(jí)，即中央通信行政管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)通信行政機(jī)構(gòu)；地、市級(jí)的通信管理職能仍缺位。通信行政機(jī)關(guān)在履行通信管理職責(zé)過程中，不可避免地要與管理相對(duì)人發(fā)生糾紛，這里的管理相對(duì)人包括另一行政機(jī)關(guān)。但是糾紛當(dāng)事人之中必須一方是履行行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。例如某通信行政執(zhí)法機(jī)關(guān)由于某公安機(jī)關(guān)擅自改變專用線路的使用范圍，對(duì)該公安機(jī)關(guān)給予警告，并處50000元罰款，該公安機(jī)關(guān)認(rèn)為處罰太重與通信行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)生爭(zhēng)議，在這一因具體通信行政行為引起的行政爭(zhēng)議中，兩方當(dāng)事人均為行政機(jī)關(guān)，但是公安機(jī)關(guān)是管理相對(duì)人，而通信行政管理機(jī)關(guān)則是依法履行通信行政管理職能的具有通信行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)。這是行政糾紛區(qū)別于民事糾紛的一個(gè)顯著特點(diǎn)。
２、爭(zhēng)議的標(biāo)的是通信行政主體的行政行為
如果說通信行政主體是構(gòu)成通信行政爭(zhēng)議的形式要件，那么，通信行政行為是構(gòu)成通信行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)要件。判斷一個(gè)爭(zhēng)議是否屬通信行政爭(zhēng)議，僅僅看爭(zhēng)議當(dāng)事人中是否有通信行政機(jī)關(guān)是不夠的，我們還必須看爭(zhēng)議的標(biāo)的性質(zhì)。只有爭(zhēng)議標(biāo)的是通信行政行為的，才是通信行政爭(zhēng)議。例如某通信行政管理機(jī)關(guān)因購(gòu)買辦公用品與另一方(供方)發(fā)生爭(zhēng)議，就不屬行政爭(zhēng)議，道理很簡(jiǎn)單，他們發(fā)生爭(zhēng)議的標(biāo)的是購(gòu)銷行為。
綜上所述，通信行政爭(zhēng)議的構(gòu)成，除爭(zhēng)議的當(dāng)事人中一方必須是行使通信行政權(quán)力的組織外，爭(zhēng)議的標(biāo)的還必須是通信行政主體的具體行政行為。
在明確了通信行政爭(zhēng)議的構(gòu)成要件后，我們就可以得出了明確的通信行政復(fù)議概念，即：通信行政復(fù)議是通信行政機(jī)關(guān)按照特定的程序和要求處理通信行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。我們可以從以下幾方面來把握這一概念。
１、通信行政復(fù)議是通信行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。
通信行政機(jī)關(guān)是行使通信行政權(quán)力，執(zhí)行國(guó)家通信法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國(guó)家通信事務(wù)的機(jī)關(guān)。通信行政機(jī)關(guān)在通信行政復(fù)議過程中運(yùn)用了行政機(jī)關(guān)的工作原則和方法，這是它的行政性，然而，通信行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行通信行政復(fù)議過程中，又擁有司法職權(quán)，例如，復(fù)議申請(qǐng)必須在規(guī)定的期限內(nèi)提出，復(fù)議必須向有管轄的行政主管機(jī)關(guān)提出，復(fù)議決定也必須在規(guī)定的期限內(nèi)作出。這表明，通信行政復(fù)議是集行政性和司法性于一體的。
有人曾擔(dān)心，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一方面擁有行政權(quán)，另一方面又擁有司法權(quán)，兩權(quán)的結(jié)合是不公平的，不可避免地會(huì)出現(xiàn)專制。筆者認(rèn)為這一擔(dān)心是大可不必的。這是因?yàn)椋姓䴔C(jī)關(guān)的權(quán)力來源于法律，行政機(jī)關(guān)只能享有法律賦予的權(quán)力，按照法律規(guī)定的條件行使權(quán)力，這是民主和政治的基本要求。然而，一切權(quán)力具有多方面性質(zhì)，可以產(chǎn)生良好的結(jié)果，也可能產(chǎn)生不良的結(jié)果。只有當(dāng)行政權(quán)力的行使符合法律規(guī)定的時(shí)候，才會(huì)產(chǎn)生良好的結(jié)果，否則必然對(duì)社會(huì)和個(gè)人產(chǎn)生侵害。因此，依法行政是行政權(quán)力存在的先決條件。實(shí)踐中，通信行政機(jī)關(guān)違法行政的現(xiàn)象是屢見不鮮的。這樣，行政權(quán)力的行使就必須受到監(jiān)督；行政權(quán)力逾大，監(jiān)督的機(jī)制也必須隨之加強(qiáng)。行政機(jī)關(guān)的專業(yè)化程度和技術(shù)性的要求是很高的，致使行政爭(zhēng)議的案件極為復(fù)雜，特別是通信行政爭(zhēng)議案件，它涉及許多有關(guān)電信技術(shù)方面的專業(yè)知識(shí)和電信業(yè)務(wù)知識(shí)。如果將這些行政爭(zhēng)議案件都推給人民法院，那么法院定會(huì)力不從心，影響辦案質(zhì)量，同時(shí)給行政效率的提高也造成障礙。這樣人們開始了尋求解決行政爭(zhēng)議的新途徑。行政爭(zhēng)議的解決，法院具有法律上的優(yōu)勢(shì)，但它也有自己的不足，那就是行政管理的專業(yè)和技術(shù)，而這些正是行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)。并且，大量的行政爭(zhēng)議發(fā)生在行政實(shí)踐中，行政部門對(duì)這些爭(zhēng)議的事實(shí)和背景更加了解。例如某單位未經(jīng)申報(bào)開辦了電話語(yǔ)音信息服務(wù)，通信行政機(jī)關(guān)依法對(duì)該單位進(jìn)行行政處罰，并同時(shí)責(zé)令該單位向電信企業(yè)補(bǔ)交因開辦電話信息服務(wù)所占用的中繼線費(fèi)用。然而，該用戶不認(rèn)為自己從事的業(yè)務(wù)屬電話信息服務(wù)，也拒絕向電信企業(yè)補(bǔ)交中繼線費(fèi)用，這樣就產(chǎn)生了爭(zhēng)議。那么，要確定該單位是否違反了通信行政法規(guī)擅自開辦電話信息服務(wù)，是否要補(bǔ)交中繼線費(fèi)用，首先要明確何為電話信息服務(wù)，何為中繼線。這些電信業(yè)務(wù)的界定，正是通信行政主管機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，這些爭(zhēng)議的事實(shí)和背景也只有通信行政機(jī)關(guān)最為了解。這樣將行政爭(zhēng)議交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議是最為恰當(dāng)?shù)摹r且，行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議的權(quán)力是依法行使的，而且這種權(quán)力也不是最終的權(quán)力。管理相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服，可以在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提起行政訴訟，請(qǐng)求司法審查。人民法院才是解決行權(quán)爭(zhēng)議的最終途徑。
有關(guān)行政復(fù)議制度，各國(guó)的行政法都有類似的規(guī)定。例如，1951年韓國(guó)的《行政訴愿法》就是一部規(guī)定公民在行政領(lǐng)域中行使救濟(jì)權(quán)的重要法律。這部法律的重要特點(diǎn)之一就是規(guī)定了“訴愿前置原則”，所謂“訴愿前置原則”，是指公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)V愿，只有對(duì)訴愿或裁決不服時(shí)，才能向法院提起行政訴訟。這種制度的主要目的是為了將行政糾紛盡可能彌息在行政過程中，從而減輕法院的負(fù)擔(dān)。1962年日本的《行政不服審查法》也確立了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政案件的處理權(quán)。1991年美國(guó)的《路易斯安娜州行政程序法》也規(guī)定了有行政復(fù)議前置的內(nèi)容，這部行政程序法典盡管僅適用于美國(guó)的路易斯安娜州（The Louisiana State），但在立法模式上，它與美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》和《各州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法》頗為相似。《路易斯安娜州行政程序法》的一個(gè)重要原則就是不適用司法審查窮盡所有行政救濟(jì)手段原則。這個(gè)原則是美國(guó)司法審查的一項(xiàng)原則，它的主要內(nèi)容是，行政機(jī)關(guān)作出決定后，受害人不服要將該決定提請(qǐng)法院司法審查前，應(yīng)當(dāng)先請(qǐng)求行政救濟(jì)，只有在走完所有的行政救濟(jì)途徑后，才有權(quán)提起司法審查。由此看來，由行政機(jī)關(guān)處理行政爭(zhēng)議，實(shí)行行政復(fù)議前置原則是現(xiàn)代世界各國(guó)普遍采用的一種制度。我國(guó)1999年的《行政復(fù)議法》也明確規(guī)定了行政復(fù)議制度，在我國(guó)行政法制建設(shè)中的地位。
２、通信行政復(fù)議是通信行政機(jī)關(guān)處理通信行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。
通信行政主管部門的行為既有行政行為，也有民事行為，兩種行為產(chǎn)生的爭(zhēng)議表現(xiàn)為行政爭(zhēng)議和民事爭(zhēng)議。如何區(qū)別這兩種爭(zhēng)議，關(guān)鍵在于主張權(quán)利的人所針對(duì)的另一方當(dāng)事人是依法行使行政權(quán)力的行權(quán)機(jī)關(guān)，還是所針對(duì)的另一方當(dāng)事人是與主張權(quán)利的人處于平等地位的公民、法人或者其他組織，前者發(fā)生的爭(zhēng)議為行政爭(zhēng)議，后者發(fā)生的爭(zhēng)議屬民事爭(zhēng)議。但是，在通信行政復(fù)議中，這種爭(zhēng)議只能以行政爭(zhēng)議出現(xiàn)，即主張權(quán)利的人只能以通信行政機(jī)關(guān)為另一方當(dāng)事人。否則，就會(huì)出現(xiàn)復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)民事爭(zhēng)議進(jìn)行復(fù)議的情況。例如甲單位未申領(lǐng)經(jīng)營(yíng)許可證，擅自從事無線移動(dòng)通信，通信行政管理機(jī)關(guān)對(duì)甲單位作出停業(yè)沒收非法所得并向電信企業(yè)賠償所占中繼線30萬元的裁決，如果甲單位不服有關(guān)賠償裁決，向上一級(jí)通信行權(quán)管理機(jī)關(guān)申訴，被申請(qǐng)人只能是原處分機(jī)關(guān)，上一級(jí)通信行政管理機(jī)關(guān)復(fù)議解決的是甲單位與原通信行政處罰機(jī)關(guān)之間的關(guān)于停業(yè)沒收非法所得并向電信企業(yè)賠償?shù)牟脹Q，而不是甲單位與電信企業(yè)之間的賠償爭(zhēng)議。因?yàn)榧讍挝慌c電信企業(yè)之間的賠償爭(zhēng)議是處于平等地位的法人或其他組織之間的爭(zhēng)議，屬民事爭(zhēng)議；而通信行政復(fù)議解決的只是通信行政爭(zhēng)議，即主張權(quán)利的人所針對(duì)的另一當(dāng)事人是依法有權(quán)實(shí)施行政處罰的通信行政機(jī)關(guān)。因此，沒有行政爭(zhēng)議，就沒有必要進(jìn)行行政復(fù)議。
３、通信行政復(fù)議是通信行政機(jī)關(guān)按照法定的程序和要求解決通信行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。
行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)作為第三方解決行政爭(zhēng)議雙方糾紛的活動(dòng)。這一點(diǎn)和人民法院作為第三方解決各種爭(zhēng)議的特點(diǎn)是一致的。行政復(fù)議的這一特性要求復(fù)議機(jī)關(guān)和作出行政行為的行政機(jī)關(guān)必須分開，同時(shí)也要求行政復(fù)議必須按照法定的程序進(jìn)行，這就是行政復(fù)議程序的司法性。行政復(fù)議程序的司法性使行政復(fù)議和法院審判一樣，有許多制度貫穿其中，例如申請(qǐng)制度、管轄制度、移送制度、回避制度、答辯制度等。但是行政復(fù)議程序的主要特點(diǎn)還是體現(xiàn)在行政性方面，行政性的基本要求就是高效原則，這一點(diǎn)在行政復(fù)議的程序上有比較明顯的體現(xiàn)。例如行政復(fù)議制度，復(fù)議機(jī)關(guān)從收到復(fù)議申請(qǐng)書至作出決定止，時(shí)間最長(zhǎng)不超過兩個(gè)月；行政復(fù)議過程中證據(jù)的判斷、收集也不象法院那樣正式，這些都體現(xiàn)了行政復(fù)議的行政性。行政復(fù)議作為行政活動(dòng)，必須充分體現(xiàn)行政的效率原則，復(fù)議組織可以利用這些特點(diǎn)，迅速查清事實(shí)、解決行政爭(zhēng)議。因此，對(duì)解決行政爭(zhēng)議來講，行政復(fù)議程序比行政訴訟程序更經(jīng)濟(jì)、更具有效率。實(shí)踐中，大量的行政爭(zhēng)議都是通過行政復(fù)議解決的。
行政復(fù)議已成為各國(guó)解決行政爭(zhēng)議仿效的一種制度。行政復(fù)議制度一方面可以發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)上、技術(shù)上的優(yōu)勢(shì)，提高了解決行政爭(zhēng)議的效率，另一方面引入了司法性程序，保證了復(fù)議的客觀性、公正性，大大地推動(dòng)了行政法治化的發(fā)展，把許多行政爭(zhēng)議消滅在法院訴訟之前，這無論對(duì)行政機(jī)關(guān)還是人民法院來說，都是一件利國(guó)利民的好事，它可以減少公民、法人和其他組織不必要的訴累。
４、通信行政復(fù)議是上級(jí)通信行政主管機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)通信行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行的一種層級(jí)行政監(jiān)督。
通信行政監(jiān)督可以在行政行為實(shí)施過程中采取，也可以在通信行政行為完成之后采取；可以由上級(jí)通信行政主管機(jī)關(guān)主動(dòng)采取，也可以由利害關(guān)系人請(qǐng)求作出通信行為機(jī)構(gòu)的上級(jí)通信行政主管機(jī)構(gòu)采取。行政復(fù)議就是有權(quán)的上級(jí)通信行政主管機(jī)關(guān)依據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求復(fù)查原具體通信行政行為的一種措施。復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)原具體通信行政行為違法或不當(dāng)，就必須依法糾正。因此，這種復(fù)查的過程，就是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原具體通信行政行為機(jī)關(guān)實(shí)施的一種行政監(jiān)督的過程。
通信行政復(fù)議作為一種行政監(jiān)督形式，意味著行政復(fù)議是基于領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而產(chǎn)生的，行政復(fù)議權(quán)是一種行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，既不可轉(zhuǎn)讓，也不可委托。因此，行使行政復(fù)議權(quán)的，多數(shù)是享有行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)或?qū)蛹?jí)監(jiān)督權(quán)的行政機(jī)關(guān)。沒有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)，不得行使行政復(fù)議權(quán)；沒有行政主體資格的非行政機(jī)關(guān)和任何個(gè)人，更不能行使行政復(fù)議權(quán)。通過行政復(fù)議，上級(jí)通信行政主管部門可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正下級(jí)通信行政部門違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為；同時(shí)，也可以發(fā)現(xiàn)具體通信行政行為所依據(jù)的通信行政規(guī)范性文件，是否與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。這對(duì)改變目前存在的通信行政機(jī)關(guān)濫施處罰、無權(quán)處罰、自立章法的狀況是非常有益的，它能有效地保證通信行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，做到令行禁止。
（二）通信行政復(fù)議的基本制度
通信行政復(fù)議的制度是由一系列相對(duì)獨(dú)立的程序群有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一體。這一系列重要的程序是構(gòu)成整個(gè)復(fù)議程序的基本要素。缺少其中一個(gè)程序群，行政復(fù)議程序就難以完成。這些相互獨(dú)立的，緊密聯(lián)系的程序群構(gòu)成行政復(fù)議的基本制度，是整個(gè)通信行政復(fù)議的基礎(chǔ)。這些基本制度是通信行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議活動(dòng)中必須遵守的，當(dāng)然基本制度應(yīng)該以基本原則為指導(dǎo)。我國(guó)《行政復(fù)議法》規(guī)定的行政復(fù)議的基本原則有：
１、合法原則
行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，首先必須遵循合法的原則，這是對(duì)行政機(jī)關(guān)最基本的要求。所謂合法的原則，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，遵照規(guī)定的程序，對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為是否合法、適當(dāng)進(jìn)行全面審查，在此基礎(chǔ)上，依法對(duì)既合法又適當(dāng)?shù)木唧w行政行為決定予以維持，對(duì)違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為根據(jù)具體情況決定予以撤銷、變更、確認(rèn)違法，對(duì)不作為的可以責(zé)令其限期履行法定職責(zé)；申請(qǐng)人提出對(duì)具體行政行為依據(jù)的合法性進(jìn)行審查的請(qǐng)求的，還要依照職權(quán)對(duì)該依據(jù)作出處理或者提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)作出處理。合法原則應(yīng)著重體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)自身必須合法。行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須是依法負(fù)有行政復(fù)議職權(quán)的行政機(jī)關(guān)才能履行行政復(fù)議職責(zé)；第二，適用依據(jù)必須合法。目前有的通信行政機(jī)關(guān)受地方經(jīng)濟(jì)利益的趨動(dòng)，發(fā)布了一些不符合法律和法規(guī)的文件，如果對(duì)此不加以判斷和鑒別，一概地作為審理行政復(fù)議案件的依據(jù)予以適用，就會(huì)引起規(guī)范內(nèi)部的沖突，同時(shí)對(duì)公民、法人和其他組織的保護(hù)也很不利。因此要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件前，應(yīng)首先對(duì)所適用的規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查；第三，審理行政復(fù)議案件的程序必須合法。目前，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議中重實(shí)體輕程序的問題十分普遍，這一現(xiàn)象已經(jīng)引起關(guān)組織的重視。應(yīng)該注意的是，程序問題與實(shí)體問題是密切相關(guān)的，是實(shí)體問題的正確、合法的重要保證。我國(guó)《行政復(fù)議法》對(duì)行政復(fù)議的程序問題，諸如：行政復(fù)議的申請(qǐng)程序、受理程序、調(diào)查程序、證據(jù)程序、行政復(fù)議文書送達(dá)程序均作了嚴(yán)格的規(guī)定，通信行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格地遵守。
２、公正原則
行政復(fù)議的公正原則是對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)的質(zhì)量要求。從具體行政復(fù)議活動(dòng)的角度來看，公正是行政復(fù)議制度的靈魂，是取得管理相對(duì)人信任的根本。公正原則的實(shí)現(xiàn)，主要是基于同類情形的對(duì)比，也就是講，相對(duì)于基本相同的事實(shí)、情節(jié)和行為性質(zhì)，行政復(fù)議的結(jié)果應(yīng)當(dāng)保持基本相同，不能過于懸殊。同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行政復(fù)議案件過程中，也應(yīng)公平地對(duì)待雙方當(dāng)事人，應(yīng)認(rèn)真聽取申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的意見，不能偏聽偏信或偏袒一方，尤其是不能偏袒被申請(qǐng)人。一定要使申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人在行政復(fù)議過程中始終處于平等地位。特別是由于在通信行政管理活動(dòng)中，行政管理相對(duì)人總是處于劣者的地位，行政復(fù)議機(jī)關(guān)尤其應(yīng)當(dāng)注意維護(hù)申請(qǐng)人的行政復(fù)議權(quán)益，充分保障申請(qǐng)人享有公平地參加行政復(fù)議的權(quán)利。
３、公開原則
公開原則應(yīng)包括兩層含義，一是行政復(fù)議案件的材料要公開。在審理行政復(fù)議案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)收集的材料，除了涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的材料外，都應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人公開，允許申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人及其委托代理人自由查閱；二是行政復(fù)議過程和結(jié)果要公開。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在條件允許的情況下，可以采用較靈活的辦案方式，例如可以召集行政復(fù)議參加人到場(chǎng)進(jìn)行公開審理，調(diào)查證據(jù)進(jìn)行辯論等。對(duì)行政復(fù)議的結(jié)果要公開，這樣便于人民群眾和有關(guān)部門的監(jiān)督，也有利于對(duì)公民、法人或其他組織進(jìn)行教育。
４、及時(shí)原則
行政復(fù)議是一種行政活動(dòng)，行政活動(dòng)的基本特征必須體現(xiàn)現(xiàn)代行政管理的效率原則，盡可能簡(jiǎn)便、迅速地處理行政爭(zhēng)議。《行政復(fù)議法》的及時(shí)原則主要表現(xiàn)在以下幾方面：
(1)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)審查行政復(fù)議申請(qǐng)。《行政復(fù)議法》第十七條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)收到行政復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)進(jìn)行審查，對(duì)不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請(qǐng)，決定不予受理，并書面告知申請(qǐng)人；對(duì)符合本法規(guī)定，但是不屬于本機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有關(guān)復(fù)議機(jī)關(guān)提出。除前款規(guī)定外，行政復(fù)議申請(qǐng)自行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)收到之日起即為受理”。《行政復(fù)議法》要求對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理或不受理行政復(fù)議申請(qǐng)，都必須盡快作出判斷。
(2)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)審理行政復(fù)議案件。《行政復(fù)議法》第二十三條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自行政復(fù)議申請(qǐng)受理之日起七日內(nèi)，將行政復(fù)議申請(qǐng)書副本或者行政復(fù)議申請(qǐng)筆錄復(fù)印件發(fā)送被申請(qǐng)人。被申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)書副本或者申請(qǐng)筆錄復(fù)印件之日起十日內(nèi)，提出書面答復(fù)，并提交當(dāng)初作出具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)資料。”《行政復(fù)議法》還對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查以及依法處理和依法移送的時(shí)限作了嚴(yán)格的要求，這些都體現(xiàn)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件的及時(shí)原則。
(3)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出復(fù)議決定。行政活動(dòng)必須體現(xiàn)高效原則。對(duì)行政管理相對(duì)人而言，都希望盡快得到復(fù)議結(jié)果，以便決定是否采用司法救濟(jì)。我國(guó)《行政復(fù)議法》第三十一條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定；但是法律規(guī)定的行政復(fù)議期限少于六十日的除外。情況復(fù)雜，不能在規(guī)定期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定的，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以適當(dāng)延長(zhǎng)，并告知申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人；但是延長(zhǎng)期限最多不超過三十日”。
５、便民原則
行政復(fù)議中的便民原則，是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審理行行復(fù)議案件時(shí)，要盡力方便復(fù)議申請(qǐng)人，為行政管理相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議提供便利的條件。具體應(yīng)做到：
(1)要熱情周到地接待前來申請(qǐng)行政復(fù)議的行政管理相對(duì)人，應(yīng)耐心講解有關(guān)法律、法規(guī)，對(duì)于不屬于本復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政復(fù)議申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人向有管轄的機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。
(2)在行政復(fù)議的方式上，實(shí)行書面審查為主的辦法。按照書面審查的辦法，行政復(fù)議的舉證責(zé)任主要由被申請(qǐng)人承擔(dān)，不應(yīng)要求申請(qǐng)人舉證。
(3)對(duì)于被申請(qǐng)人的違法的具體行政行為給申請(qǐng)人的合法權(quán)益造成損害的，即便申請(qǐng)人沒提出行政賠償請(qǐng)求，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出撤銷、變更具體行政行為或者確認(rèn)具體行政行為違法的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法一并責(zé)令被申請(qǐng)人依法給予行政復(fù)議申請(qǐng)人相應(yīng)的賠償。申請(qǐng)人沒必要再走行政賠償?shù)恼?qǐng)求程序，避免因請(qǐng)求行政賠償而牽扯過的財(cái)力和精力。同時(shí)，《行政復(fù)議法》還規(guī)定了：“行權(quán)復(fù)議機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)，不得向申請(qǐng)人收取任何費(fèi)用”。這些均體現(xiàn)了行政復(fù)議的便民原則。
６、糾錯(cuò)原則
行政管理相對(duì)人申請(qǐng)對(duì)具體行政行為進(jìn)行復(fù)議的目的，就是想通過履行行政復(fù)議的行政機(jī)關(guān)糾正被申請(qǐng)人的錯(cuò)誤的具體行政行為。糾錯(cuò)原則，還應(yīng)體現(xiàn)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和集體討論制的原則，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者經(jīng)集體討論通過后，方可作出行政復(fù)議決定。根據(jù)《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定，下列具體行政行為，通信行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法：(1)主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的；(2)適用依據(jù)錯(cuò)誤的；(3)違反法定程序的；(4)超越或者濫用職權(quán)的；(5)具體行政行為明顯不當(dāng)?shù)摹?br>
根據(jù)以上行政復(fù)議的基本原則，結(jié)合通信行政復(fù)議的實(shí)踐，對(duì)通信行政復(fù)議的基本制度闡述如下：
１、一級(jí)復(fù)議制度
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