[ 彭真明 ]——(2011-12-29) / 已閱23402次
彭真明 華中師范大學 教授 , 殷鑫 華中師范大學
關鍵詞: 金融消費者/金融機構/知情權/信息披露/風險提示/適合性規則
內容提要: 隨著金融產品走向多樣化、專業化，金融消費者在金融交易中的信息弱勢地位日益凸顯。傳統法律將金融機構與金融消費者視為平等的民事主體，未要求金融機構對金融消費者履行充分的信息披露義務，從而使兩者處于權利義務不對等狀態，并由此引發了諸多金融機構侵犯金融消費者權益的事件。有鑒于此，一些發達國家和國際組織紛紛在立法中對金融消費者實行傾斜保護，強化金融機構的信息披露和風險提示義務，引入適合性規則。我國立法并未在實質上貫徹金融消費者保護理念，在金融消費者的知情權保護上存在諸多缺陷，亟須進行改革。
當今，在金融產品日益多樣化、專業化的情勢下，金融機構與金融消費者之間的信息不對稱越來越嚴重。這種不對稱使金融消費者極易受到銷售者的誤導和欺騙，以致遭受慘重損失，[1]從而有可能引發金融危機。為了補強金融消費者的信息弱勢地位，維護金融穩定，一些發達國家統合了金融監管，用金融消費者概念取代原三大領域的投資者、存貸款人、投保人等概念，賦予金融消費者充分的知情權，并設立了專門的金融消費者權利保護機構，對金融消費者實行傾斜性的法律保護。我國現行法律、法規仍依據不同的金融機構區分不同的交易和服務對象，并對他們實行有區別的保護，并未在實質上貫徹金融消費者保護理念。國內學術界和實務部門關于金融消費者保護機制的研究主要集中在銀行和保險領域的金融消費者保護機制上面，而較少將金融消費者的保護機制研究擴展到證券領域。即使在少數涉及證券消費者保護的研究中，關于消費者知情權保護的論述也是少之又少。有鑒于此，筆者試對金融消費者知情權的法律保護作些分析，以期對完善我國的金融法律制度有所助益。
一、金融消費者知情權保護的法理基礎
金融消費者的知情權是指金融消費者在進行金融產品交易之前、之中及之后所享有的要求金融機構向其全面、準確、及時、透明地披露有關信息的權利。知情權的保護一方面是金融消費者與金融機構權利義務關系的體現，另一方面則是追求公平正義價值的體現。
（一）保護金融消費者知情權是權利義務關系的體現
金融消費者與金融機構之間的關系主要體現為轉讓債權債務的法律關系，金融產品則是這一法律關系中的交易對象。金融產品在具有一般商品屬性的同時又具有與眾不同的特性，尤其是在證券無紙化、權利證券化之后，在外形上雖然表現為金融賬戶中不斷變化的數字，但在實質上卻為產品相關信息的組合。這些信息由生產者的經營情況、資產運營情況等信息組成。以股票為例，證券無紙化后，發行人所“生產”的股票是看不見摸不到的，其品質、規模、價值或價格等因素都體現為發行人的資本運營信息、盈利狀況、預期利益等，而消費者在決定交易時所依賴的則是這些信息的組合，也就是招股說明書中的數字。[2]由于金融產品的無形性，金融產品質量的好壞無法通過感官判斷，因此金融從業者為了向金融消費者推薦其金融產品，他們必須將該產品的構成、風險、盈利等顯示該產品質量狀況的信息通過書面或口頭的方式傳遞給金融消費者。如果金融從業人員未真實、客觀地傳遞金融產品的相關信息，那么金融消費者就無法準確判斷該產品質量的高低。傳統消費中，生產者或銷售者有義務保證其所銷售產品的質量合格；若因產品存在缺陷而給消費者或他人造成損害的，應當承擔相應的損害賠償責任。金融產品屬于產品的一種，因此在金融交易中，金融機構同樣有保證金融消費者獲取合格質量的金融產品的義務，如果未履行該義務則同樣應當承擔相應的損害賠償責任。金融產品質量的合格具體表現為信息質量的合格，即金融機構所披露的信息符合全面、準確、及時和透明的要求。
在一些金融產品如銀行綜合理財服務產品、基金等交易的法律關系中，金融消費者需要將其投資資金的使用權讓渡給金融機構，金融機構在掌握了金融消費者的資金后將其匯集起來進行運籌和使用。在盈利的狀況下，金融機構會將資金運營所獲收益分配給金融消費者；而在虧損的狀況下，所有購買該產品的金融消費者均要承擔虧損的后果。此外，無論金融消費者所購買的金融產品是否虧損，其均需要向金融機構繳納一定的服務費用。根據權利義務對等原則，金融機構在享有資金使用權及費用收取權的同時應當向金融消費者履行相應的信息披露義務。然而，現實中很多金融機構未能如實履行相應的信息披露義務，如金融消費者在購買銀行理財產品之后，銀行始終未向其披露該理財產品的經營狀況，在出現虧損時，銀行也未向其告知虧損的原因。[3]為使雙方的權利義務達到均衡，法律應當賦予金融消費者獲取相關信息的權利，要求金融機構向金融消費者披露金融產品整個經營階段的信息，在發生虧損時還應當向金融消費者說明虧損的原因。
（二）保護金融消費者知情權是追求公平正義價值的體現
傳統民法以當事人的平等為基礎。在雙方當事人締約之時，各方均需由自己來收集與該締約有關的信息，并依據對相關信息的分析做出締約與否的決定，法律一般不對任何一方當事人強加信息披露義務。在雙方當事人地位完全平等的情況下，此種保護模式當然符合公平正義的價值要求；而在雙方當事人地位懸殊的情況下，該種保護模式必然違反公平正義的價值要求。金融交易市場中金融消費者處于明顯弱勢地位。這種弱勢主要體現在兩個方面：（１）信息掌握的弱勢性。金融產品由金融機構自己開發或從國外引進，并且具有極強的專業性、風險性。關于金融產品的結構、特性和其存在的風險，金融從業者較金融消費者熟悉、了解，因此在金融產品的認知上，金融從業者具有絕對優勢。（２）交易選擇的依賴性。由于金融產品的無形性，金融消費者在支付對價之后并非能夠取得相應的對價“物”，因此金融消費者所支付的價款在安全方面是否有保障是其購買金融產品時的判斷依據，而該依據又依賴于金融機構為金融消費者提供的該金融產品的相關信息。對于處于信息優勢地位的金融機構來說，如果法律不要求其承擔披露金融產品相關信息的義務，就很難避免其利用優勢地位向金融消費者提供虛假、遺漏、過時的具有誘導性的信息。為平衡當事人之間在信息收集、掌握、理解、辨別等方面的差距，促使金融消費者與金融機構之間達到實質上的交易平等，確保金融消費者能夠依其自我意識判斷來決定交易與否，應當賦予金融消費者充分的知曉其所購買的金融產品的構成、運營、風險、盈利等信息的權利。
為實現實質上的公平正義，在投資領域有必要區分個人投資者和機構投資者。個人投資者與金融機構在經濟實力、信息掌握和承擔風險的能力上存在極大差異；而機構投資者在上述能力方面與金融機構相當，兩者處于平等的法律地位，因此法律不需要對機構投資者實行傾斜保護。韓國２００７年出臺的《資本市場與金融投資者服務法》（以下簡稱《資本市場統合法》）即一改以往對所有投資者進行統一保護的狀況，區分個人投資者與機構投資者。[4]其原因在于韓國之前的金融法規并沒有考慮投資人的特性，而讓所有的投資人適用同一水平的投資人保護措施，導致出現對可以承受較高投資風險的專業投資者形成過度保護而對一般投資者的保護則明顯不足的現象。《資本市場統合法》則以投資者承受風險的程度為基準，將投資者區分為一般投資者和專業投資者。其中，對一般投資者的保護措施給予加強，而對專業投資者的保護則予以大幅減少。《資本市場統合法》對個人投資者保護的傾斜體現在，金融機構向個人投資者推薦金融產品時，應有義務詳細說明金融投資產品的內容及投資風險；若金融機構未履行法定的說明義務而導致個人投資者發生投資損失時，應承擔損害賠償責任。
二、金融消費者知情權保護的比較法考察
傳統的投資者保護制度并未接納金融消費者保護理念，而是將個人投資者與金融機構視為平等的法律主體，奉行風險自負的原則，未賦予金融消費者充分知悉金融產品相關信息的權利，使其與金融機構之間處于嚴重的權利義務不均衡狀態。現實中爆發的一次次金融危機證實了完善金融消費者權利保護體系的必要性。因此，一些國家和地區加強了對金融消費者的保護，如建立獨立的金融消費者權利保護機構，接受對金融消費者實行傾斜保護的理念，并特別注重對金融消費者知情權的法律保護。這主要體現在以下幾個方面：
（一）金融消費者權利保護機構的建立
２０００年英國頒布《金融服務與市場法》實現了對銀行、保險、證券的統合規制，率先提出了金融消費者概念，并授權金融服務管理局（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｓｅｒｖｉｃｅ Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ，ＦＳＡ）對金融消費者實行統一保護。統觀英國金融統合法的發展歷程，可以看出英國政府十分注重金融信息的披露立法，并重視對公眾進行金融知識教育。《金融服務與市場法》賦予ＦＳＡ獲取金融機構信息的權力，即ＦＳＡ有權要求金融機構在一定的時間內提供ＦＳＡ所需的相關信息或文件，且該信息或文件中的內容必須是真實的。在享有信息收集權力的同時，ＦＳＡ負有持續記錄金融機構的相關信息及向公眾披露其記錄的非商業性信息的義務，金融消費者則享有獲取ＦＳＡ記錄的相關信息的權利。[5]
２００８年金融危機后，美國政府將危機產生的一項重要原因歸結為對金融消費者保護不力。對此，美國政府進行了大幅度的金融改革。２００９年６月１８日，美國政府出臺了《金融監管改革：新的基礎》（以下簡稱《新的基礎》）的改革方案。其核心是對金融產品的消費及服務進行更加嚴格的監管。該方案要求美國聯邦政府建立一個全新的“消費者金融保護署”（Ｃｏｎｓｕｍｅｒ Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ａｇｅｎｃｙ，ＣＦＰＡ），把分散于美國聯邦儲備系統、聯邦貿易委員會、聯邦存款保險公司等機構中涉及金融消費者保護的職權統一集中歸ＣＦＰＡ行使。設立該機構的目的是提高金融產品和服務的透明度，以簡單明了的程序、公平、負責的態度保障消費者免受欺詐。[6]然而，該方案并未在實質上統合對金融市場上金融消費者的保護，仍區分了投資者（主要是證券市場和衍生品市場的消費者）和金融消費者（證券期貨市場以外的消費者），前者仍由證券交易委員會（Ｓｅｃｕｒｉｔｙ Ａｎｄ Ｅｘｃｈａｎｇｅ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，ＳＥＣ）和美國商品期貨交易委員會（Ｃｏｍｍｏｄｉｔｙ Ｆｕ－ｔｕｒｅｓ Ｔｒａｄｉｎｇ Ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，ＣＦＴＣ）負責保護，后者由ＣＦＰＡ負責保護。[7]因此，ＣＦＰＡ的金融消費者權益保護職能并非像英國ＦＳＡ那樣廣泛。雖然由不同機構對投資者和金融消費者進行分別保護，但新方案強化了ＳＥＣ對投資者的保護職能，要求金融機構提高信息披露的透明度。這不能不說是一大進步。
日本雖然并未在立法中要求建立獨立的金融消費者權利保護機構，但２０００年《金融商品銷售法》打破了銀行、證券、保險等金融行業的界限，以金融消費者為保護對象進行立法，對金融機構的說明義務、勸誘行為的適當性及金融機構民事損害賠償責任作了統一規定，并適用于所有金融消費者。[8]日本２００６年制定的《金融商品交易法》進一步統合了對證券、信托、金融期貨、金融衍生品等投資性金融產品的規范，區分個人投資者和機構投資者，并對個人投資者實施傾斜性保護。與《金融商品銷售法》相比，《金融商品交易法》大大加強了金融消費者的權利保護，具體包括廣告規制、締約行為規則（交易形式的事先說明義務、締約前的書面交付義務、締約時的書面交付義務等）、禁止行為規則（提供虛假信息、提供斷定的判斷、未經邀請勸誘）、適合性原則等。其他行業法如銀行法、保險業法、信托法等均適用這些行為規范，接受同樣的行為規制。[9]與日本類似，韓國也未在立法中要求建立獨立的金融消費者保護機構，但《資本市場統合法》實現了金融投資領域的統合監管，對個人投資者實施特殊保護，將分散在原來的金融法令中的金融產品信息披露義務擴大適用到所有的金融投資公司，并引進了適合性規則，加強了對個人投資者知情權的保護。
（二）金融機構信息披露和風險提示義務的強化
金融機構信息披露義務的強化主要體現為要求金融機構向金融消費者進行全面、準確、及時和透明的信息披露。風險提示義務主要是針對消費者不具備風險預見和分析能力所提出的，即在金融產品有可能造成金融消費者本金虧損時要求金融機構向金融消費者做出風險揭示并說明虧損原因。
全面的信息披露包括全程披露和全方位披露兩個方面。
１．全程披露要求信息披露時間的持續性。日本《金融商品交易法》要求信息披露貫穿交易合同締結之前、之時兩個階段。締約之前要求金融機構向金融消費者披露重要事項，重要事項為足以影響金融消費者做出交易與否的信息；締約之時同樣要求金融機構向金融消費者披露相關重要事項，此處的重要事項主要是指可能造成金融消費者虧損的事項；雖然該法中未明確規定金融機構締約之后的信息披露義務，但在日本的實踐中大多要求銷售者在締約后向金融消費者繼續提供相關金融產品的信息。[10]歐盟２００４年制定的《金融工具市場指令》將投資者區分為零售投資者和專業投資者，其中對零售投資者給予特殊保護，要求金融機構對零售投資者進行全面的信息披露，包括投資前、中、后三個階段。投資前，金融機構要向金融消費者說明其公司和所提供服務種類的情況，包括該機構的主營范圍和其所提供給客戶的服務、托管安排、利益沖突、投訴及投資者賠償計劃；此處還需說明其所提供的金融產品和服務的屬性、風險，并對投資計劃、目標、風險程度、產品或交易類型及估價做出預測。交易中，要求金融機構向金融消費者提供書面報告，報告應當記載金融機構與金融消費者之間關于雙方的權利義務所達成的一致協議和其他金融機構向金融消費者所提供的服務，以及金融消費者需要向金融機構支付的相關費用。交易達成之后，要求向金融消費者披露定期報告，其中包括投資組成計劃、產品價格、運行狀況、成本。[11]
２．全方位披露要求信息披露內容的完整性。日本《金融商品交易法》規定金融機構不但要向金融消費者告知某金融產品的有利事實，更要告知其不利事實，具體包括商品本身的特性和市場風險如利息（利率）、匯率、證券市場的波動以及信用風險（主要是該商品發行人或銷售人本身的業務、財產狀況變化的風險）等。如果金融機構僅向金融消費者告知有利事項，而未告知不利事項則要承擔相應的損害賠償責任，賠償數額為對本金所造成的虧損額。
準確的信息披露要求是針對以往金融機構欺詐、誘騙金融消費者而造成金融消費者損失慘重的情況提出的。日本《金融商品交易法》禁止金融機構在向金融消費者推薦金融產品時對金融消費者有利的事項做過度的強調，對于不確定的事項提供沒有根據的判斷，或者是可能使金融消費者將不確定的事實誤認為確定的事實的誤導性陳述。如果金融機構向金融消費者作了不實的或有誤導性的陳述，將要承擔違反說明義務的民事法律責任，賠償金融消費者的本金損失。[12]《資本市場統合法》規定對重要事項不得進行虛假說明或遺漏說明；禁止不當勸誘，即禁止金融機構在向金融消費者推薦其產品時使用誤導性的方式或語言；在不以特定的消費者為對象、透過電視等做廣告時，禁止用使人誤認為有損失負擔或利益保障的標示，并需要做出客觀的風險提示。如果金融機構違反了說明義務的要求則需要承擔相應的損害賠償責任。[13]
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